Jacques, Jean-François

Naylor, Bernard

Bibliothèque numérique de l'enssib

Le droit des usagers :l'exemple du Royaume-Unipar BERNARD N A Y  Président de la « LibraryAssociation » du Royaume-UniLe facultatif et l'obligatoirePour commencer, je décrirai quelquescaractéristiques qui s'appliquent àbeaucoup de services publics auRoyaume-Uni, y compris aux servicesofferts par les bibliothèques, et auxrelations entre le gouvernement natio-nal et notre système d'administrationpublique. Ensuite, je décrirai la situa-tion des bibliothèques universitaireset de la Bibliothèque nationale, « theBritish Library ». Enfin, je termineraien présentant la situation des biblio-thèques publiques, les plus impor-tantes pour le grand public.Au Royaume-Uni, le financementdes services publics est sous la res-ponsabilité soit du gouvernementnational, soit des autorités locales. Unimportant pourcentage des ressourcesdisponibles pour les autorités localesvient du gouvernement central et, enconséquence, est assujetti à soncontrôle. Le gouvernement centralpeut aussi imposer une limite aux res-sources décidées par les autoritéslocales elles-mêmes. Le budget et l'ad-ministration des services sont parfoissous la responsabilité du gouverne-ment central, parfois sous celle del'autorité locale. Il existe aussi une troi-sième possibilité : établir et financerune entité indépendante. La Biblio-thèque nationale en est un exemple.Il arrive souvent au Royaume-Unique le budget d'un service public soitdéterminé par une « législation facul-tative » .  Le développement du servicesera autorisé, mais la législation n'estpas très précise dans ce cas sur sescaractéristiques. Les autorités respon-sables peuvent développer les élé-ments divers du service et celui-cidemeure, en quelque sorte, expéri-mental. Cette période d'épreuve peutdurer des années, même des décades.Quand le contenu du service devientplus clair, le gouvernement peut intro-duire une « législation obligatoire » etcette législation en comporte alors unedéfinition plus étroite. Il y a toujoursau moins trois considérations : pre-mièrement, améliorer le service selonl'idée originale ; ensuite, garantir queles dépenses seront contrôlées ; enfin,introduire - autant que possible - deséléments favorisés par le gouverne-ment en place. Utilisant ces lignesgénérales, je vais examiner les troistypes de bibliothèques : universitaire,nationale, et publique.Les bibliothèquesuniversitairesDans mon pays, les universités sontfinancées, pour la plupart, par le gou-vernement central. Mais il y a quatreentitées administratives : « the FundingCouncils », « les Conseils financiers >,pour l'Angleterre, l'Écosse, le Pays deGalles et l'Irlande du Nord. CesConseils reçoivent des ressources dugouvernement et les distribuent auxuniversités. Le but est de garantir l'in-dépendance des universités contren'importe quelle pression gouverne-mentale. Je voudrais souligner que lesemployés des universités ne sont pasfonctionnaires. Puisque les universi-tés sont indépendantes, les biblio-thèques universitaires sont aussi indé-pendantes. Chaque bibliothèque estfinancée par son université, et res-ponsable devant elle.Il s'ensuit que les droits versés parles étudiants et les professeurs,comme usagers de la bibliothèque,sont une affaire qui concerne l'uni-versité même. C'est la responsabilitédu Sénat universitaire, c'est-à-dire l'au-torité suprême en matière académique- bien sûr après avoir reçu et étudiéles conseils du directeur des biblio-thèques. Ces derniers temps, on adéveloppé l'idée d'un « contrat » entrel'étudiant et l'université. Cette idée estune réponse à deux inquiétudes.Premièrement, entre autres choses,l'étudiant est consommateur et, enparticulier, consommateur des servicesde la bibliothèque. Et également,selon des changements récents, lamajorité des étudiants paie une partiedes frais d'étude et commence à croireque celui qui paie gagne des droitsd'usager.On peut prévoir que les usagersdes bibliothèques vont revendiquerleurs droits dans plusieurs domaines.Par exemple, la disponibilité des ser-vices, le niveau de dépense pour lesfonds de la bibliothèque, le nombrede PCs (postes de travail) et l'accès àun service de prêt entre bibliothèques.Cependant, je ne crois pas que jus-qu'ici aucun usager ait émis avec suc-cès une réclamation contre une uni-versité en raison du niveau de servicede la bibliothèque.L'accès au réseauNous devons également considérer laquestion de l'accès des étudiants auxbibliothèques d'autres universités.Depuis longtemps, il y a une traditionde tolérance sur l'utilisation des autresbibliothèques pour la lecture, sansdroit d'emprunt. Cette tradition estdevenue plus forte au cours de cesdernières années pour trois raisonsprincipales.Tout d'abord, on a voulu améliorerla flexibilité du système d'enseigne-ment supérieur par exemple, par lescours à mi-temps, l'enseignement àdistance et le transfert de crédits. Celarenforce l'idée d'une approche plusgénéreuse de l'accès aux biblio-thèques. Ensuite, les bibliothécaireseux-mêmes ont essayé d'avoir uneattitude plus souple dans les modali-tés d'accès. L'exemple le plus frappantest le projet qui s'appelle < UKLibraries Plus » .  C'est un projet volon-tariste, lancé par les directeurs debibliothèques pour faciliter cetteforme d'accès, et qui embrasse main-tenant plus de cent bibliothèques -plus de la moitié. Le réseau de biblio-thèques à Londres (M25) en est unautre exemple. Enfin, un rapportimportant sur les bibliothèques uni-versitaires, le Follett Report, a étépublié en 1993. Ce rapport a inspiréun programme considérable de travailspécifique dans les bibliothèques, sur-tout en vue d'améliorer l'accès élec-tronique, soit aux « records « biblio-graphiques, soit au contenu même dequelques ½uvres et collections. Ceuxqui ont reçu de l'argent dans ce pro-gramme doivent satisfaire une exi-gence : mettre leurs collections à ladisposition de la communauté entièredes professeurs et des étudiants.Le gouvernement s'est aussi inté-ressé à l'amélioration de l'accès auxbibliothèques d'université, parce qu'ildésire promouvoir l'éducation perma-nente. Cependant, il doit reconnaîtreque les bibliothèques universitairessont indépendantes du gouvernement.Le gouvernement peut seulementémettre des préférences. Il ne peutpas les imposer. En fait, il oriente desressources considérables en faveurd'un programme majeur de travailpour « la bibliothèque électronique » ,incluant l'extension des réseaux élec-troniques aux bibliothèques publi-ques, la formation du personnel desbibliothèques publiques, et la numé-risation de collections importantes. Siles universités désirent l'approbationgénérale du gouvernement, elles doi-vent collaborer mais elles n'en ont pasl'obligation légale. Les données statis-tiques des bibliothèques universitairessont recueillies par le Bureau desDonnées Statistiques de l'ÉducationSupérieure (Higher Education StatisticsAgency - HESA) pour le compte desConseils financiers, et non pas pour legouvernement - autre moyen de pro-téger l'indépendance des universités.The British libraryThe British library a été fondée en1973, selon une loi de 1972. La loi arassemblé plusieurs unités auparavantséparées en un seul établissement.Cette loi était un exemple typique dela « législation facultative d o n t  j'aidéjà parlé. L'acte est très bref et lesdroits et responsabilités de la biblio-thèque y sont décrits en termes trèsgénéraux. Je suis membre du Conseild'administration et je peux vousconfirmer que nous discutons quel-quefois sur le point de savoir si desactivités particulières sont « permises «par la loi ou au contraire, sont obli-gatoires. Cela n'est pas toujours clair.Nous avons toujours supposé que labibliothèque est surtout une biblio-thèque de recherche et qu'elle a laresponsabilité de recueillir toutes lespublications du pays, ainsi que lespublications étrangères autant quecela est possible avec les ressourcesdisponibles, et de permettre l'accès àses collections à ceux qui ne peuventpas trouver ailleurs ce dont ils ontbesoin. Le » droit d'accès à la biblio-thèque « n'est pas stipulé par la loi, etil est donc contrôlé par le personnelde la bibliothèque. Comme lesemployés des universités, les person-nels de la British Library ne sont pasfonctionnaires de l'État. Il n'y a aucunmécanisme d'appel contre une déci-sion pour exclure quelqu'un. Mais labibliothèque essaie d'admettre tousceux qui ont un besoin authentique.Elle a aussi la crainte d'une publiciténégative, conséquence d'un refusd'accès abusif. La British Library aaussi agi en tant que centre de notresystème de « prêt inter e t  ses collec-tions énormes de publications pério-diques à Boston Spa sont trèscélèbres. Actuellement, un débat sepoursuit au Conseil d'administrationpour savoir si le budget d'un servicede « prêt inter - est obligatoire selon laloi ou simplement « autorisé » .  Il n'y aeu aucune législation significative,complémentaire à la loi de 1972,depuis la fondation de la BritishLibrary. La bibliothèque demandeactuellement une loi en faveur dudépôt légal des publications électro-niques mais le gouvernement arécemment dit qu'il ne peut pas trou-ver le temps pour voter la législationnécessaire. Les élections récentes ontforcé la bibliothèque à suspendre sapression. Elle reprendra sans doute ceprojet de législation.Rôle social ou bibliothèquede recherche ?Le gouvernement est la source princi-pale du budget de la British Library. Ilest donc dans une position très fortepour influencer la politique de labibliothèque sans législation supplé-mentaire. De plus, le ministère detutelle, le département de la Culture,des Médias et du Sport, est égalementresponsable de son contrôle et il reçoitdes informations statistiques sur sonfonctionnement. Aujourd'hui, le gou-vernement a plusieurs politiques prio-ritaires. En plus de l'éducation per-manente, dont j'ai déjà parlé, il y a lalutte contre l'exclusion sociale etl'amélioration des services publics.Bien que le Conseil d'administrationpuisse objecter que la loi de 1972n'impose aucun engagement à labibliothèque en ce qui concerne cespriorités - qui seront peut-être decourte durée, comme beaucoup depriorités politiques - le gouvernementest capable de presser la bibliothèqued'y contribuer, par le fait qu'il encontrôle les ressources financières. Legouvernement actuel montre peu d'in-térêt et peu de souci pour le rôle dela British Library comme grandebibliothèque de recherche. Il s'inté-resse beaucoup à la question de l'ac-cès pour le grand public et très peu aunombre limité de sièges dans la biblio-thèque et à la nécessité de limiter leuremploi aux gens qui ont vraimentbesoin d'accès aux collections. Il aconclu un accord avec la bibliothèqueau sujet des indicateurs principaux defonctionnement et ceux-ci incluentdes éléments tels que le nombre degens qui visitent les expositions, et lenombre d'événements organisés pourles écoles ou pour la communauté dunord de Londres. Il souhaite mêmeque la bibliothèque montre que diversgroupes - tels que des communautésethniques ou des groupes avec uneorientation sexuelle particulière - aientun droit égal d'accès aux salles de lec-ture et aux expositions. Dans ce largetableau, la notion de droit des usagersjoue un très petit rôle. Pour moi, il estinconcevable que des procès judi-ciaires puissent être intentés, ni pourla défense de la bibliothèque contre legouvernement, ni pour soutenir lesdroits des usagers. Les élémentsimportants sont le pouvoir politiqueet financier du gouvernement. Pour labibliothèque, il est de première néces-sité de s'assurer que sa source majeurede fonds, le gouvernement, ne soitpas aliénée, pour que la Bibliothèquepoursuive une politique raisonnable,en permettant l'accès aux salles de lec-ture.Les Bibliothèques publiquesL'extension des bibliothèques publi-ques au Royaume-Uni a aussi com-mencé avec une législation facultative,le Public Libraries Act de 1850. L'objetprincipal de cette loi était d'indiquerclairement que les autorités localespourraient collecter des fonds par unimpôt local afin de fournir un servicede bibliothèque gratuit. Elles n'étaientpas obligées de le faire mais unnombre croissant d'entre elles adécidé d'inaugurer un service. Il y eutdes lois supplémentaires pendant lescent années suivantes mais le chan-gement le plus radical ne survintqu'en 1964. Avant 1964, les autoritésavaient le droit de fournir un service,mais aucune obligation. Le PublicLibraries Act de 1964 a obligé toutesles autorités locales à offrir - je citeun passage - « un service complet etefficace de bibliothèque pour toutesles personnes qui désireraient l'utili-ser >. En raison des complexités denotre situation constitutionnelle, la loine s'appliquait qu'en Angleterre et auPays de Galles, mais en fait, l'Écosse etl'Irlande du Nord avaient déjà leursservices. C'est aussi la loi de 1964 qui,enfin, a donné au ministre une res-ponsabilité générale sur le contrôle etle développement des services, et aobligé les bibliothèques publiques àse soumettre à l'inspection et à fournirdes informations statistiques auministre.Bien que la loi de 1964 ait imposéun changement décisif de la permis-sion à l'obligation, elle n'a pas encoreentièrement clarifié les droits accor-dés aux usagers. Le gouvernementaffrontait un problème dont j'ai parléau début de mon intervention. Il sou-tenait l'idée d'un service de biblio-thèque publique gratuit. I l  désiraitl'amélioration du service, mais il vou-lait contrôler la dépense publique etne voulait exposer ni lui-même n i  lesautorités locales au risque de litigeavec un usager, pensant que la réali-sation de la loi n'était pas correcte.Donc la loi de 1964 est plutôt vague.Elle n'impose ni un niveau dedépense ni un niveau de service, saufdans un sens très général, « complet etefficace » .  Cela est devenu de plus enplus important en raison des possibi-lités, toujours croissantes, d'extensiondu service, par exemple par le prêt dedisques, de cassettes et, plus tard, devidéos. L'accès à l'Internet est un autreexemple récent de l'extension pos-sible du service. Parfois il y a eu desplaintes, au sujet d'un service particu-lier tombé au-dessous du niveau exigépar la loi : fonds pour l'achat des livrespeut-être insuffisants, ou heures d'ou-verture d'une succursale réduites, ouannexe fermée. À ma connaissance, iln'y a aucun exemple d'un usager seplaignant avec succès que la loi nesoit pas correctement mise en appli-cation, et que ses droits aient été vio-lés. La loi a été formulée en effet demanière à assurer qu'une telle reven-dication soit impossible à justifier.Une tarification facultativeLa loi de 1964 a été promulguée par legouvernement de Harold Wilson,c'est-à-dire un gouvernement degauche qui aurait, de manière prévi-sible, un plus grand intérêt pour lacréation et l'extension des servicespublics. En 1991, le gouvernement deMme Thatcher, un gouvernement dedroite, était au pouvoir depuis douzeans. Elle voulait réduire les dépensespubliques, privatiser autant que pos-sible les services publics, et y intro-duire les lois du marché. Son gouver-nement avait peu de sympathie pourles autorités locales, surtout celles degauche.Alors en 1991, le gouvernement a pro-mulgué un décret, qui eut pour effetde clarifier certains points mis enquestion depuis la loi de 1964. Cedécret s'appelait « The Library ChargesRegulations ,, « Régulation des taxessur les services des bibliothèques ".C'était une régulation facultative, quiprévoyait à quel degré les autoritéslocales pourraient facturer certains ser-vices des bibliothèques. Le prêt desressources localement constituées res-tait gratuit. Mais il serait raisonnable devoir dans cette régulation une tenta-tive pour poser la question des taxesà l'électorat, pour voir s'il serait pos-sible de tarifer d'autres services, mêmeles sacro-saints, tels que le prêt nor-mal. Les bibliothécaires aussi réflé-chissaient à ces questions. Depuis laloi de 1964, ils avaient répété qu'ilsne savaient pas ce que signifiait u nservice complet et efficace ». Ilsavaient donc demandé à plusieursreprises que le gouvernement intro-duise des normes de service. Ilsavaient discuté le contenu desnormes, par exemple le niveau desdépenses, la proximité des points deservice, les heures d'ouverture, l'accèsaux nouveaux services, par exempleles ensembles de données électro-niques et l'Internet.Les normesLe gouvernement de M. Blair a enfinrépondu à ces demandes, et il y a troismois, il a promulgué des normes pourles bibliothèques publiques. Maispuisque ce sont des hommes poli-tiques, ils ont présenté les normescomme une obligation pour les auto-rités locales, comme si celles-ci avaientfailli à leur devoir. Bien sûr, à la suitede la promulgation des normes, leministère a été doté de nouveauxmoyens. Mais à vrai dire, les biblio-thèques ont reçu cette normalisationavec plaisir. Elles ne sont d'ailleurs pasaussi sévères qu'on aurait pu le penser.Le gouvernement n'a pas voulu ouvrirla possibilité de plaintes des usagers,pour en revendiquer l'application. Il avoulu s'assurer que les bibliothèquespubliques jouent leur rôle, en assistantl'action du gouvernement en faveur del'éducation permanente, de la luttecontre l'exclusion sociale et l'amélio-ration des services publics.Le gouvernement a promulgué desnormes budgétaires. Il y a des fondssupplémentaires pour les biblio-thèques qui viennent de la loterienationale, surtout pour la technologie.Les autorités locales sont déjà obligéesde soumettre leurs plans de dévelop-pement des bibliothèques au ministre.Elles ont trois ans pour atteindre lesnormes. Elles sont obligées de pro-poser au ministre des informations sta-tistiques. Sans doute le gouvernementva-t-il préparer des « classements d e sservices des bibliothèques commepour les équipes de foot. Les biblio-thèques qui ne se conforment pas auxnormes seront identifiées. Nousdisons : « name and shame » ,  c'est-à-dire : - nommer et humilier ». Les bud-gets des services seront plus uni-formes. Je crois que les usagers nesont pas en train d'acquérir de droitsplus importants dans le sens légal. Ilsera, comme toujours, plus importantde promouvoir la qualité des servicespar le processus politique que par lesystème légal. |^\Bernard Naylor, Southampton. mai 2001.révision de la version françaisede l'auteur par Jean-François Jacques.

Droit des usagers (Le)

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