Amiel, Olivier

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Point de vue sur la réforme « préméditée »des collectivités territorialesDans un article publié en 2001, Nicolas Sarkozy, alors député-maire de Neuilly-sur-Seine, écrivait que « tout le monde attend que l’État fournisse la réponse à la dé-centralisation, or il ne peut le faire car précisément sa propre réforme, qui lui permettrait de décider, dépend de la dé-centralisation1 ». Le futur président de la République considérait qu’il fallait davantage décentraliser afin de libé-rer des marges de manœuvre pour la réforme de l’État lui-même. C’est fina-lement une articulation en trois éta-pes qui était proposée, et qui débutera au moment du retour de la droite au pouvoir en 2002, mais surtout de l’ac-cession de Nicolas Sarkozy à la prési-dence de la République en 2007.Les trois étapes de la réforme sont les suivantes : une nouvelle décentrali-sation, suivie d’une réforme de l’État et, enfin, d’une réforme des collectivi-tés territoriales.Le premier point est réalisé par l’acte ii de la décentralisation, avec notamment la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. Le second point l’est par la loi constitu-tionnelle du 21 juillet 2008 de moder-nisation des institutions de la Ve Répu-blique. Il ne reste plus que la réforme des collectivités territoriales pour para-chever le plan de réforme global.La préméditation de la réforme engagée est donc liée à un positionne-ment idéologique ancien du président de la République. L’omniprésence 1. Revue Pouvoirs locaux, octobre 2001, vol. 4, no 51, p. 91.d’Édouard Balladur, mentor politique de Nicolas Sarkozy, atteste cette thèse. L’ancien Premier ministre a effective-ment présidé le Comité de réflexion sur la modernisation et le rééquili-brage des institutions à l’origine de la loi constitutionnelle de 2008, comme il a présidé le Comité pour la réforme des collectivités locales à l’origine de l’actuel projet de réforme, ou plutôt des projets, car il existe quatre textes différents.Une réforme « saucissonnée »La réforme des collectivités terri-toriales s’engage sur quatre projets de lois, avec un premier texte très court organisant la concomitance des renou-vellements des conseils généraux et des conseils régionaux. Il permet de réduire le mandat des conseillers généraux élus en 2011 et des conseillers régio-naux élus en 2010, afin que les futurs conseillers territoriaux, qui doivent les remplacer, puissent être élus en même temps à partir de 2014. Engagé en pro-cédure accélérée, le Sénat a adopté le texte le 16 décembre 2009, et il est examiné par l’Assemblée nationale au moment de la rédaction de cet article.Un deuxième et un troisième pro-jet définissent et modifient les modes de scrutin des élus locaux.Le quatrième projet de loi concerne la réforme à proprement parler des collectivités territoriales.Cette division en quatre textes dis-tincts est assez surprenante, car elle induit un agenda parlementaire très discutable. En effet, les parlementai- 6  bbf : 2010   t. 55, no 2Urgences territorialesOlivier AmielUniversité de Perpignan – Via Domitiaolivier.amiel@cg66.frDocteur en droit, chargé d’enseignement à l’université de Perpignan – Via Domitia, Olivier Amiel est également conseiller technique aux affaires juridiques et économiques du président du conseil général des Pyrénées-Orientales. Point de vue sur la réforme « préméditée » des collectivités territoriales : bbf : 2010  7  t. 55, no 2même qui est attendue, en raison de sa propension à bien souvent instru-mentaliser les financements croisés en sa faveur.Enfin, le dernier point essentiel du projet concerne l’intercommunalité, avec la création des métropoles pour des zones de plus de 450 000 habi-tants (avec des transferts de compé-tences obligatoires de la part des com-munes, départements et régions) et, surtout, avec l’augmentation des pou-voirs du préfet, afin d’achever la carte intercommunale d’ici à 2014. Effec-tivement, le texte lui permettrait plus facilement de décider des créations, modifications et suppressions d’éta-blissements et de syndicats intercom-munaux. Il s’agit d’une mesure très dirigiste, qui tend à une certaine « re-centralisation » de notre organisation territoriale, car l’avis des communes concernées deviendrait assez secon-daire.Les justifications hasardeuses de la réformePour justifier la réforme, le gouver-nement actuel met en avant la recher-che d’économies et de rationalisation.En effet, les élus locaux sont accu-sés d’être coûteux, dépensiers et mau-vais gestionnaires. Pourtant, les collec-tivités territoriales ne représentent que 10 % de l’endettement national, mais plus de 70 % de l’investissement pu-blic réalisé sur le territoire français… De plus, la volonté de supprimer près de la moitié du nombre d’élus en créant les conseillers territoriaux est une mesure qualifiée de « contre-pro-ductive » par une étude commandée par l’Assemblée des départements de France. Il y est considéré qu’en plus de professionnaliser les élus, en rai-son du doublement de leurs tâches, l’augmentation de leur régime indem-nitaire devrait représenter un surcoût de 50 millions d’euros par rapport à aujourd’hui.Concernant la rationalisation de l’organisation territoriale française, les défenseurs du projet de réforme mettent en avant le nombre trop élevé d’échelons administratifs, ainsi que l’enchevêtrement des compéten-ces. Pourtant, le nombre d’échelons aux communes. En plus d’être une at-teinte au principe de libre administra-tion, cette suppression risque de nuire à la solidarité territoriale entre collec-tivités, et notamment à celle, primor-diale et traditionnelle, entre les dépar-tements et les petites communes.Les financements croisés entre col-lectivités sont également dans la ligne de mire du projet de réforme. Ainsi, le texte prévoit de mettre en place des collectivités dites « chef de file » pour les projets qu’elles financent au moins à hauteur de 50 % tant au niveau de l’investissement que du fonctionne-ment (30 % pour le renouvellement urbain et 10 % pour les monuments classés). Si la mesure est assez consen-suelle, c’est son application à l’État lui-res sont appelés à voter les conditions d’installation des futurs conseillers territoriaux avant même la création officielle de ces élus et la définition de leur mode de scrutin.La confusion est également en-tretenue par l’adoption, au même moment, de la réforme de la fiscalité locale au sein de la loi de finances de 2010 (voir encadré). Vu les conséquen-ces de cette dernière sur l’organisation des collectivités territoriales, il s’agit finalement d’une sorte de cinquième texte composant la réforme générale.Les grandes lignes de la réformeLe projet de réforme des collec-tivités territoriales prévoit donc de remplacer les élus départementaux et régionaux par un conseiller territorial unique. Il ne s’agit pas de la fin des conseils généraux et régionaux, mais de l’unification de leurs élus, qui sié-geront aux deux assemblées. Ils se-ront élus pour six ans par le biais d’un mode de scrutin assez complexe : le scrutin uninominal compensé à un tour. Les conseillers territoriaux se-ront ainsi élus à 80 % par un scrutin uninominal et majoritaire à un tour dans des cantons élargis, et à 20 % par un scrutin proportionnel. Inventé par Étienne Weill-Raynal (1887-1982), col-laborateur de Vincent Auriol et théori-cien de la SFIO (Section française de l’Internationale ouvrière), ce choix de mode de scrutin inédit dans nos ins-titutions permet à Nicolas Sarkozy de rendre a priori moins contestable par l’opposition une procédure avanta-geant clairement un grand parti politi-que unifié (la droite actuellement).La suppression annoncée de la clause générale de compétence des départements et des régions est un autre point essentiel de la réforme. Ce principe, lié à la libre administra-tion des collectivités territoriales, leur permet d’agir dans tous les domaines concernés par l’intérêt local dans la li-mite de la loi. Il est aujourd’hui prévu de spécialiser les compétences dépar-tementales et régionales, avec quel-ques exceptions, au nom d’un « droit d’initiative », dans le silence de la loi et dans le cadre de possibles délégations La réforme de la fiscalité localeLe projet de loi de finances pour 2010 a été adopté le 18 décembre 2009, suite à des aménagements voulus par les par-lementaires au sein d’une commission mixte paritaire. Il entérine la suppression de la taxe professionnelle, remplacée par la cotisation économique territoriale. Cette cotisation est composée de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la coti-sation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Les nouvelles règles s’appliquent à partir du 1er janvier 2010 pour les entre-prises, et du 1er janvier 2011 pour les col-lectivités.L’ensemble de la CFE va aux communes, alors que la CVAE est répartie entre com-munes, départements et régions. Un complément de ressources provient no-tamment d’impôts sur les entreprises de réseau. Si, comme l’a fait remarquer le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 décembre, l’autonomie financière des collectivités territoriales est respectée, il n’en va pas de même de l’autonomie fis-cale, car les départements et les régions perdent leur faculté de fixation des taux et assiettes de leurs ressources propres. C’est pourquoi, même si la loi de finances 2010 a bénéficié « à l’arraché » d’un compromis parlementaire, ce n’est pas le cas avec cer-tains élus locaux, qui contestent toujours cette réforme. 8  bbf : 2010   t. 55, no 2Urgences territorialesseules les collectivités territoriales, et notamment les départements et les ré-gions, ont gardé une certaine « faculté d’empêcher » envers le pouvoir exécu-tif national. Il serait donc préjudiciable d’imposer une réforme peut-être né-cessaire, mais pas assez consensuelle dans l’état actuel, avec des conséquen-ces néfastes pour la démocratie, le plu-ralisme et le service public de proxi-mité. •Janvier 2010réforme, ce qui n’est pas le cas du pré-sident, qui confirme son renforcement progressif, avec notamment la mise en place du quinquennat et l’inversion du calendrier électoral. Aujourd’hui, celui qui gagne la présidentielle contrôle le pouvoir exécutif et législatif, le Parle-ment étant devenu une simple cham-bre d’enregistrement.Si on ajoute à cela l’inféodation prétendue des médias au pouvoir po-litique en place, on peut conclure que  administratifs en France (trois, hors regroupements intercommunaux) est comparable à celui de nos voisins européens (trois également en Espa-gne, Italie et Allemagne ; quatre en Belgique et au Royaume-Uni). De plus, le texte prévoit la création des métropoles, qui, bien que simples éta-blissements publics intercommunaux (et donc pas collectivités), se voient confier un certain nombre de compé-tences importantes, avec une confu-sion certaine vis-à-vis des collectivités existantes. Enfin, le chevauchement des compétences entre départements et régions ne concernerait que 6 % des dépenses publiques, ce qui limite l’intérêt de la spécialisation des com-pétences de ces collectivités.Ces justifications ne semblent donc pas ou peu opérantes. Elles pour-raient être destinées seulement à mas-quer une volonté, moins avouable, de museler un des derniers contrepoids au pouvoir présidentiel en France.La loi constitutionnelle de 2008 a déjà confirmé la perte de ce rôle par le Parlement. Si les motifs de cette mo-dernisation des institutions se veulent dans le sens d’un accroissement des prérogatives des parlementaires, force est de constater qu’il s’agit d’un faux-semblant. Au sein du pouvoir exécutif, le Premier ministre sort affaibli de la “Concernant la rationalisation de l’organisation territoriale française, les défenseurs du projet de réforme mettent en avant le nombre trop élevé d’échelons administratifs, ainsi que l’enchevêtrement des compétences”

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