Evaluation of incentive models for municipal finance

Abstract

Hallituksen linjausten mukaisesti kuntien tehtävistä ja velvoitteista on tarkoitus löytää säästöjä noin miljardin euron edestä. Eräänä keinona on esitetty kuntien käyttötalouden kannustinmallia. Mallin olisi tarkoitus kannustaa kuntia tehostamaan toimintaansa kannustinrahoituksen avulla. Tässä raportissa analysoimme taloustieteellisestä näkökulmasta, mitä riskejä tällaisiin kannustinjärjestelmiin sisältyy ja mitä ominaisuuksia hyvällä kannustinjärjestelmällä on. Selvityksemme yksi keskeinen viesti on, että kuntien vertailu suoriutumisestaan julkisten palveluiden tuottajina on hankalaa, koska kaikkia olennaisia laatu-, tarve - ja kustannuseroja on vaikea havaita. Tässä selvityksessä havainnollistetaan, miksi tämän takia tehokkaan tuotannon mittaamiseen perustuvat kannustinjärjestelmät ovat ongelmallisia. Sen sijaan kuntien kannustaminen on todennäköisesti mielekkäämpi perustaa kuntien väliseen kilpa i- luun tavalla, joka vahvistaa kuntien olemassa olevia kannustimia tehostaa toimintaansa. Kunnat kilpailevat keskenään asukkaista verotuksen ja julkisten palveluiden tason ja laadun avulla. Yksi tapa vahvistaa näitä kuntien kannustimia tehokkuuteen on palkita kuntia nettomuutosta. Tarkastelun perustuessa muuttoliikkeisiin etuna on, että se periaatteessa mittaa kuntalaisten hyvinvointia kokonaisvaltaisesti, jolloin kannustinjärjestelmille tyypillisiltä osaoptimoinnin ongelmilta vältytään. Vaikka nettomuuttoonkaan perustuva malli ei ole ongelmaton, on sen etuna myös yksinkertaisuus ja muuttoliikkeen helppo mittaaminen. Myös nettomuuttoon perustuvassa mallissa kuntia tulee verrata vain vertailukelpoisiin kuntiin, jotta kilpailu olisi reilua ja siten myös mahdollisimman kannustavaa. Selvityksemme ei ole tarkoitettu suosittelemaan mitään yksittäistä kannustinmallia sovellettavaksi sellaisenaan. Selvitys kuitenkin tarjoaa analyyttisia näkökulmia erilaisten mallien hyviin ja huonoihin puoliin. Kannustinmalleja suunniteltaessa on huolellisesti huomioitava kannustinjärjestelmiin liittyvät käytännön haasteet, sillä huolimattomasti rakennettu kannustinmalli voi ohjata kuntien toimintaa ei-toivottuun suuntaan.Enligt regeringens riktlinjer är syftet att uppnå besparingar på kommunernas uppgifter och förpliktelser till ett belopp av cirka en miljard euro. Som en del av denna minskning föreslogs ett system med incitament för driftsekonomin i kommunerna. I denna rapport analyserar vi ur ekonomisk synvinkel vilka risker som finns i sådana incitamentsystem och vilka egenskaper ett gott incitamentsystem har. Det är svårt att jämföra kommunernas prestationer vid tillhandahållandet av offentliga tjänster, eftersom det är svårt att upptäcka alla väsentliga kvalitets-, behovs- och kostnadsskillnader. I utredningen åskådliggörs varför incitamentsystem som bygger på mätning av en effektiv produktion av denna anledning är problematiska. I stället är det troligen mer meningsfullt att incitamenten för kommunerna ska bygga på en konkurrens mellan kommunerna på ett sätt som stärker de befintliga incitamenten för kommunerna att effektivisera sin verksamhet. Kommunerna konkurrerar med varandra om invånare genom beskattning och den offentliga servicens nivå. Ett sätt att stärka dessa incitament är att belöna kommuner för nettoomflyttning. Fördelen med nettoomflyttningen är också att nettoomflyttningen mät er kommuninvånarnas välfärd på ett övergripande sätt och att de problem med deloptimering som är typiska för incitamentsystem kan undvikas. Trots att system som bygger på nettoomflyttning inte är oproblematiska, är fördelen med sådana system att de är enkla och det är lätt att mäta inflyttningen och utflyttningen. I ett system som bygger på nettoomflyttning ska kommuner endast jämföras med andra jämförbara kommuner för att konkurrensen ska vara rättvis och därmed också så sporrande som möjligt. Vår utredning är inte avsedd att rekommendera ett visst incitamentsystem som ska tillämpas som sådant, utan att ge analytiska synpunkter på positiva och negativa sidor av olika system. Vid planering av incitamentsystem ska hänsyn noggrant tas till olika praktiska utmaningar med sådana system, eftersom ett incitamentsystem som inte har byggts upp omsorgsfullt kan styra kommunernas verksamhet i en oönskad riktning.According to Government's outlines, cost savings of approximately one billion euros are targeted to be achieved from the duties and obligations of municipalities. One way to achieve savings could be an incentive scheme of municipal finances. This report analyses from the viewpoint of economics the risks associated with these types of incentive schemes and the properties of a functional incentive scheme. A key message is that it is difficult to compare the performance of municipalities based on production of public services, since not all differences in terms of quality, needs and costs can be easily identified. Consequently incentive schemes based on measuring productive efficiency are problematic. Instead, incentives for municipalities should be based on competition between municipalities in a way that strengthens the existing incentives of municipalities to improve their efficiency. Municipalities compete over residents by means of taxation and the level and quality of public services. One way to strengthen the incentives for efficiency is to reward municipalities for a positive net migration rate. When the analysis is based on migration, the benefit is that it in principle measures the comprehensive wellbeing of residents, avoiding any problems related to partial optimisation that are typical to incentive schemes. While a model based on net migration is not free of problems, it is simple and allows migration to be measured easily. But also in a model based on net migration, municipalities should only be compared with similar municipalities in order to enable fair competition and, therefore, creating incentives as well as possible. This study is not intended to recommend any specific incentive scheme as such. Nonetheless, the report offers analytical views of the advantages and disadvantages of different models. When planning incentive schemes, practical challenges associated with them must be addressed as a poorly built incentive scheme may steer local government activities in an unwanted direction.nonPeerReviewe