Kommunale Akteure zwischen Wettbewerb und Kooperation

Abstract

Wie können viele Akteure gemeinsam eine Region steuern? Wie werden kollektive Entscheidungen getroffen, wodurch werden diese beeinflusst und mit welchem Ergebnis? Im vorliegenden Buch werden kollektive Entscheidungen aus 20 Jahren Metropolregionsbildung in Mitteldeutschland analysiert. Es basiert maßgeblich auf einer mehrjährigen teilnehmenden Beobachtung sowie auf Einzelinterviews mit Verwaltungsangestellten und den politischen Spitzen auf kommunaler, Landes- und Bundesebene. Die Arbeit zeigt auf, wie die komplexen institutionellen Verflechtungen, parteitaktische und geostrategische Überlegungen, versteckte Prioritäten, die Machtverhältnisse innerhalb der Kommunen, die Art der Kopplung von Entscheidungskontexten sowie das Zusammenspiel von individuellen Diskontierungsraten auf politischer und Verwaltungsebene die kollektiven Entscheidungen in der Metropolregion Mitteldeutschland beeinflusst haben.:Vorwort ..................................................................................................... I 1. Hintergründe und Erkenntnisinteresse der Arbeit ................................. 1 1.1 Gegenstand, Motivation, Forschungsbedarf und Anlass ............................... 1 1.2 Erkenntnisinteresse, forschungsleitende Frage und empirische Grundlagen ................................................................................................... 4 1.3 Zentrale Begriffe und Gliederung der Arbeit ................................................. 5 2. Theoretische Grundlagen zur Steuerung durch kollektives Handeln ............................................................................................ 11 2.1 Warum Individuen gute Gründe haben nicht kollektiv zu handeln .............. 14 2.1.1 Die Logik kollektiven Handelns .......................................................... 15 2.1.2 Die Tragik der Allmende ..................................................................... 19 2.1.3 Kooperation und Defektion in nicht-kooperativen Spielen ................. 20 2.2 Warum Institutionen kollektives Handeln ermöglichen und behindern ....... 24 2.2.1 Kollektives Handeln mittels Institutionenbeschaffung ......................... 25 2.2.2 Kollektives Handeln in verschiedenen institutionellen Kontexten ........ 29 2.2.3 Kollektives Handeln in verflochtenen Mehrebenensystemen .............. 38 2.3 Theorieansätze und empirische Befunde zur Steuerung durch kollektives Handeln in der deutschen Regionalentwicklung ........................ 52 2.4 Bezugsrahmen zur Analyse kollektiven Handelns kommunaler Akteure in regionalen Kooperationen ....................................................................... 62 2.4.1 Akteure mit Handlungsressourcen und kontextgebundenen Interessen........................................................................................... 63 2.4.2 Institutionelles Design und Interaktionsregeln der Partnerschaft ......... 68 2.4.3 Gemeinsame Kooperationserfahrung und Zukunftsbedeutung ........... 72 2.4.4 Wirkungszusammenhänge zwischen den verschiedenen Einflussfaktoren und Teilfragen zur empirischen Untersuchung .......... 75 3. Untersuchungsansatz und methodisches Vorgehen ........................... 83 3.1 Entscheidung für eine Einzelfallstudie ......................................................... 83 3.2 Empirische Basis, Datenerhebung und Datenauswertung ............................ 87 4. Zum kollektiven Handeln kommunaler Akteure in der Praxis – Empirische Befunde zur Metropolregion Mitteldeutschland ................ 93 4.1 Initiierung einer neuen politischen Handlungsebene (1993 – 2002) ............ 93 4.1.1 Bundespolitischer Hintergrund einer Metropolregion in Sachsen ........ 93 4.1.2 Ausrufung der ‚Europäischen Cityregion Sachsendreieck‘ im LEP Sachsen 1994 ..................................................................................... 96 4.1.3 Die Metropolregion ‚Halle/Leipzig-Sachsendreieck‘ als Nachzügler im Kreise der Europäischen Metropolregionen in Deutschland ....................................................................................... 98 4.2 Bottom-up-Konstituierung der Partnerschaft (2002 – 2005) ..................... 100 4.2.1 Richtungsentscheid zur ‚Europäischen Metropolregion Sachsendreieck‘ im Rahmen der Fortschreibung des sächsischen Landesentwicklungsplans 2003 ........................................................ 100 4.2.2 Gründung einer Arbeitsgruppe und Erstellung eines Handlungskonzepts .......................................................................... 104 4.2.3 Gemeinsame Erklärung der Oberbürgermeister, MKROBeschluss zu neuen Leitbildern und Initiative Mitteldeutschland der Ministerpräsidenten ................................................................... 111 4.3 Konsolidierung der Partnerschaft und Erweiterungsdebatte (2005 – 2009) ........................................................................................................ 118 4.3.1 Erste institutionelle Regelungen und ungelöste Konflikte ................. 118 4.3.2 Umsetzung und Scheitern erster gemeinsamer Projekte ................... 123 4.3.3 Vom Schatten der Unsicherheit und der Strategie des unkomplizierten Partners .................................................................. 126 4.3.4 Das Konzept der variablen Geometrie als Kompromiss zwischen Status quo und formeller Erweiterung der Metropolregion ............... 130 4.3.5 Kooperation mit Dritten und Rotation der Geschäftsstelle ................ 141 4.3.6 Veränderte Erwartungshaltung an die Partnerschaft durch das Konzept der Überregionalen Partnerschaften ................................... 145 4.3.7 Entkoppelung des operativen Geschäfts von strategischen Fragen .............................................................................................. 151 4.3.8 Auftritt ohne Namen und Entscheidung in der Namensdiskussion .... 157 4.3.9 Vollzug der räumlichen Erweiterung und strategische Neuausrichtung ................................................................................ 165 4.4 Zwischen Weiterentwicklung und Stagnation (2009 – 2012) .................... 170 4.4.1 Inhaltliche und organisatorische Weiterentwicklung der Partnerschaft .................................................................................... 170 4.4.2 Stagnation nach erneuter Rotation der Geschäftsstelle ..................... 175 4.4.3 Kontroversen um den Einbezug ländlicher Räume ............................ 180 4.4.4 Die Metropolregion im Spannungsfeld geopolitischer Interessenkonflikte ........................................................................... 187 4.4.5 Neustart durch feste Geschäftsstelle und Vereinsgründung? ............ 194 5. Zum Einfluss unterschiedlicher Faktoren auf das kollektive Handeln kommunaler Akteure in regionalen Kooperationen ............ 205 5.1 Akteure mit Handlungsressourcen und kontextgebundenen Interessen .... 205 5.1.1 Förderung und Verhinderung von Kooperation durch Akteure von Bund und Ländern ..................................................................... 211 5.1.2 Hohe Komplexität durch multiple Handlungskontexte und Interessenasymmetrien bei Akteuren auf kommunaler Ebene ........... 218 5.1.3 Einfluss von Akteuren außerhalb der öffentlichen Verwaltung gering .............................................................................................. 229 5.2 Institutionelles Design und Interaktionsregeln der Partnerschaft ............... 231 5.2.1 Enge Kopplung mit kommunalem Kontext und anderen Handlungsarenen als Ursache für Entscheidungsdilemmata und strategisches Handeln ...................................................................... 231 5.2.2 Interaktionsregeln zur Sicherung ‚gleicher Augenhöhe‘ im Schatten faktischer Macht- und Mehrheitsverhältnisse..................... 237 5.3 Gemeinsame Kooperationserfahrung und Zukunftsbedeutung ................. 241 5.3.1 Gemeinsame Kooperationserfahrung fördert Lernprozesse vor allem bezüglich der strategischen Interaktion ................................... 241 5.3.2 Diskontierungsraten auf Arbeitsebene niedrig, auf politischer Ebene höher ..................................................................................... 244 6. Kommunale Akteure zwischen Wettbewerb und Kooperation – Schlussfolgerungen für Forschung und Praxis .................................. 247 6.1 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen zu den empirischen Befunden .................................................................................................. 248 6.2 Zur Anwendbarkeit des Analyserahmens und weiterer Forschungsbedarf ..................................................................................... 254 6.3 Perspektiven der Handlungskoordination im Rahmen der Metropolregion Mitteldeutschland............................................................ 258 Literaturverzeichnis ............................................................................... 269 Quellenverzeichnis zur Metropolregion Mitteldeutschland .................... 285 Abbildungsverzeichnis ........................................................................... 293 Abkürzungsverzeichnis .......................................................................... 297 Anhang ................................................................................................ 29