Hasta el momento la administración de Miguel de la Madrid ha aprobado distintos planes y programas de desarrollo urbano-regional, entre losque sobresalen el Programa de Desarrollo de la Zona Metropolitana de laCiudad de México y la Región Centro (octubre de 1983), el Programa Nacional de Desarrollo Urbao y Vivienda (agosto de 1984), y el Programa de Reordenación Urbana y Protección Ecológica (finales de 1984). Estos planes y programas han sido elaborados en el contexto de la crisis e intentan responder al impacto territorial de la crisis

Navarro B., Bernardo

Ramírez S., Juan Manuel

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El impacto de la política urbana del régimen actual en los sectores populares

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RU-Económicas

1 El impacto de la política urbana del régimen actual en los sectores populares Bernardo Navarro, y Juan Manuel Ramirez S. 1. El contexto y la situación del sector popular Los regímenes de los periodos de crisis económica difícilmente pueden evitar el riesgo de una cierta dosis de impopularidad. Sin embargo, existe una notoria diferencia entre el riesgo que propicia la crisis misma y el que emana directamente de la forma especifica en que opera determinado sistema debido a las alternativas e instrumentaciones concretas a través de las cuales decide enfrentar la problemática económica. En este sentido la actual administra- ción está aplicando diversas medidas de estabilización económica y conten- ción política con claras consecuencias en contra de los intereses populares. Entre las económicas destaca la polí- tica que remite a las mayorías la toma a su cargo de sus necesidades de repro- ducción "socializadas".l Los reiterados enunciados gubernamentales sobre la "participación popular" y la producción del denominado "sector social" son expresiones de esta estrategia de repliegue de la participación estatal en distintos ámbitos del "consumo colec- tivo", teniendo que intentar la sociedad civil asumir estas responsabilidades. La disminución del gasto publico, el decre- - mento de los subsidios y el aumento de las cuotas e impuestos a los servicios e I infraestructuras urbanas fundamenta- les son algunos indicadores de ello. Aunados al rígido control salarial, signi- fican un grave decremento tanto al sala- rio directo como indirecto de los trabajadores. En el terreno político. se han refor- zado los rasgos encuadratorios y autori- tarios del régimen. Sus exponentes están siendo la ingerencia creciente de las instancias y organizaciones del Estado en las colonias (CNOP, etc.), el freno a los reclamos sociales (especial- mente a las huelgas), la "reducción de los espacios de negociación y las activi- dades de intolerancia".2 Por otra parte, el gobierno y su par- tido utiliza su ingerencia en la adminis- tración pública para obtener dividendos políticos a través de las actividades de carácter social que realizan diferentes instancias políticas, por ejemplo, el pro- grama de capacitación de la mujer del IMSS, y la modernización del abasto, etcétera. La administración de Miguel de la Madrid ha combinado, a este respecto, el titubeo inicial en la posición a asumir ante el movimiento urbano-popular (MUP), con una agresividad despropor- cionada. Existen indicios de que la tole- rancia inicial fue debida en parte, al plan del Estado, consistente en calibrar la potencialidad real del MUP, sobre todo ante el fenómeno, nuevo en el país, del Paro Cívico y el importante papel que manifestaba jugar el MUP en él, depen- diendo del desarrollo e impacto del paro definiría la política correspondeinte. En los hechos. debido al carácter que asu- mió el Paro Cívico de rechazo a la polí- tica de austeridad del régimen en un contexto de repliegue y silencio del sin- dicalismo, el Estado acentuó sus accio- nes contra el MUP. Muestra de ello son los desalojos frecuentes y la represión selectiva de colonos así como el encar- celamiento de importantes líderes de movimientos independientes 3 De este modo los márgenes de organización y movilización independientes se han estrechado y limitado notablemente. Como resultado de estas políticas, el sector urbano popular ha pasado por dos fases de distinta índole Diirante la primera llevó a cabo un despliegue de movilización que culminó con los Paros 'A .  Mercado: "Autogesti6n de la fuerza de tra- bajo". en Uno Mas Una. 10 de noviembre de 1984. V Foro Nacional de Anillisis y Perspectivas del Movimiento Urbano Popular. México D.F.. 13 de febrero de 1984. "ste es el caso de Alberto Anaya y Pedro Beranal, dirigentes del Frente Popular Tierra y Libertad de Monterrey. ya liberados. así como de Darvy Batallar y Jesús L6pez. miembros del Consejo General de Colonias Populares de Acapulco. que permanecen en prisi6n Cívicos Nacionales (octubre 1983, julio 1984). Pero a partir del endurecimiento estatal ya aludido, ha entrado en un periodo de estancamiento. La res- puesta económica y política del Estado a la crisis le obliga a ajustar sus tácticas y formas de lucha. Ello exige vincular las reivindicaciones particulares (suelo urbano, servicios, derechos políticos, etc.l con la denuncia venfrentamientoa la carestía de la vida y a las medidas de austeridad así como a la política del gobierno en su conjunto. Sin embargo, la definición de las nuevas alternativas del movimiento urbano popular (MUP) no son precisas ni han permitido supe- rar su estancamiento. Este es, en gran parte. resultado de la crisis y del endure- cimiento del Estado, más que efecto de una desorganización interna y de falta de planteamientos para la coyuntura. El MUP no ha sabido utilizar a su favor la indecisión inicial del equipo de Miguel de la Madrid hacia el sector popular y tampoco ha encontrado una salida pro- pia a la dura política actual que está dando pie a cambios en el sistema de dominación a la vez que abandona mecanismos tradicionales de consenso social y político.4 2. La politica urbano-popular del Estado: objetivos e instrumentos Hasta el momento han sido aproba- dos distintos planes y programas de desarrollo urbano-regional, entre los que sobresalen el Programa de Des- arrollo de la Zona Metropolitana de Iá Ciudad de México y la Región Centro (octubre de 1983), el Programa Nacio- nal de Desarrollo Urbano y Vivienda (agosto de 1984) y el Programa de Reordenación Urbana y Protección Ecológica (finales de 1984). Estos pla- nes y programas han sido elaborados en el contexto de la crisis e intentan responder al impacto territorial de la cri- sis. Aunque en su elaboración y aplica- ción están implicadas distintas instan- "p. cit., V Foro.. . Documento de Resolucio- nes. pagina 1. cias gubernamentales, por lo que se refiere al sector urbano-popular los principales responsables de implemen- tarla son: A nivel nacional, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE). el Fondo Nacional de la Habitación Popular (FONAPHO) y, en menor medida, la banca nacionalizada. A nivel estatal, además de las dependencias especializadas (obras públicas, ecología, vivienda, etc.). las inmobiliarias estatales, los institutos estatales de vivienda, los comités de reservas territoriales y los comités esta- tales de consul!a popular sobre vivienda. En el renglón politico. ha sido funda- mentalmente la Confederación Nacio- nal  de Organizaciones Populares (CNOP). Por lo que se refiere al Distrito Federal, además de los aparatos men- cionados. se ha creado el Fideicomiso de la Vivienda del DDF, y se ha subordi- nado la ingerencia del Consejo Consul- tivo de la Ciudad de México y los Comités Vecinales (Asociaciones de Vecinos, Comités de Residentes, etc.) a los Comités de Consulta Popular. Los recursos que el Estado y los apa- ratos mencionados utilizan para hacer efectivas sus propuestas urbano- regionales, son varios y de distinta índole. Deben destacarse: a). La revitalización de la CNOP a fin de que el PRI recupere terreno en el sector popular y opere como medio de penetración en é1.5 A nivel de las colo- nias populares, los pequenos comer- ciantes integrados en este sector del partido oficial serán la vía para lograrlo, a la vez que parece perfilarse un impulso a la modernización del pequeño comercio para incidir de esta manera en el ingente problema del abasto. b). La proliferación de Foros de Consulta Popular, ha sido la vía utili- zada para legitimar decisiones ya for- madas y frenar las demandas y movilizaciones independientes. En su mayoría, han sido organizadas por la CNOP. apoyada en el Distrito Federal por el Consejo Consultivo de la Ciudad de México. Las propias organizaciones populares evalúan estos Foros de la siguiente forma: "Aparentan ser Foros abiertos y, sin embargo, están clara- mente manipulados para sacar conclu- siones dirigidas a afinanzar el proyecto oficial sin recoger las necesidades y posiciones populares" 6 c). Por lo que se refiere a la vivienda, la SEDUE intenta encontrar una salidaa este grave problema a través de la crea- ción de reservas territoriales y la siste- matización de la autoconstrucción vía el impulso a las cooperativas Acciones que en los hechos han sido limitadas tanto por su carácter como por los logros alcanzados. Por su parte FONAPO es quien con un 2.5% de los recursos totales desti- nados a la vivienda en 1984 debe dar apoyo crediticio a las cooperativas y asociaciones civiles populares. ' E  Ferntindez Martinez afirm6 a mediados de 1983 "vamos a recuperar posiciones perdidas". Uno Más Uno. 13 de agosto de 1983. "p. cit . V Foro.. pagina 3. d). A través del Programa de Finan- ciamiento a la Vivienda de la banca nacionalizada, se abre un nuevo sis- tema de créditos para la adquisición, construcción o mejora de vivienda de interés social. Mediante este recurso. financiará hasta el 90% del valor de cada vivienda y a los créditos no se les establece un plazo fijo para su liquida- ción, siendo la tasa de interés máxima del 30%.7 e). Para el caso del D.F. se anuncia (a través de una amplia campaña de publicidad) un programa de vivienda al que se le asigna un muy reducido pre- supuesto y se crea el "Fideicomiso de Vivienda" para hacerlo operativo. En el plano político, los diputados del PRI y la Federación de Organizaciones Popula- res (FOP) de la CNOP están recortando parcelas de poder a las autoridades delegaciones.8 Por su parte, la estruc- tura de organización vecinal será un aliado indiscutible del sistema para legitimarlo ante el sector popular. El DDF la utiliza como medio para la tra- mitación y dotación de servicios, con lo cual se fortalece ante los habitantes de las colonias populares. Y cuando es previsible que la elección de represen- tantes vecinales no va a ser favorable al sistema, no ha dudado en apunta- larla y "garantizar el triunfo" mediante los aparatos de control de las instan- cias políticas del Estado.9 Este medio y otros han sido utilizados, asimismo para provocar divisiones al interior de los movimientos y para facilitar la represión de los sectores urbano- populares organizados independiente- mente. Otro rubro en el que se expresa un cambio en la política del actual régimen es en el renglón de servicios urbanos (agua, energía eléctrica, transporte, etc.). En él se detecta un notorio retro- ceso respecto a periodos anteriores. Programa Nacional de Financiamiento a la Vivienda. Uno MBs Uno febrero de 1984. 8 Fue significativo a este respecto que el Secre- tario General de la CNOP fue el representante del PRI en la firma del convenio sobre vivienda popular que se estableció entre el DDF y la SEDUE. Uno MBs Uno. 12 de marzo de 1984. 9V6ase Programa de Desarrollo de la Ciudad de MBxico y de la Región Centro. Las políticas definidas o aplicadas han consistido en: - la elevación de cuotas, tarifas e impuestos (agua. luz y teléfono prin- cipalmente). - la restricción a la ampliación de los servicios y - la atención notablemente diferen- ciada en la dotación de los mismos. También en este campo, el Estado se retira progresivamente proponiendo "la participación del sector (social) en la autogestión de los servicios colecti- vos o la construcción de infraestructura de servicios a través de la participación organizada de la comunidad".10 Ejem- plo de esto son los planes de "urbani- zación imparcial" impulsados reciente- mente. 3. Modificaciones al aparato jurídico y administrativo El nuevo equipo de gobierno se sig- nificó, en los primeros días de su ejerci- cio, por la formulación de un aluvión de iniciativas de ley, reformas y disposi, ciones de distinto orden. Además de las medidas antipopulares ya aludidas, ha integrado un paquete articulado de modificaciones legislativas y adminis- trativas para su acción en el sector popular. La reesttucturación a que fue some- tida la SAHOP para dar paso a la SEDUE le privó de la escasa capacidad operativa de que disponía en la cons- trucción y mantenimiento de carrete- ras, en la dotación de algunos servicios (agua. drenaje, etc.) y en la producción directa de vivienda. La SEDUE queda prácticamente relegada así a ser una instancia exclusivamente normativa en materia de desarrollo urbano, vivienda (excepto un raquítico programa de vivienda en renta) y medio ambiente. Esta reducción de su campo de opera- ción ha sido compensado formalmente otorgándole un margen de acción polí- tica en la constitución y supervisión de los comit6s estatales de vivienda. Esta última atribución parece ir contra el espíritu de las recientes reformas cons- l o  El Fideicomiso de Vivienda ha realizado pro- gramas habitacionales de escaso alcance. titucionales de fortalecimiento a la vida municipal, ya que invade los ámbitos de competencia jurisdiccional de las entidaces federativas y los municipios. Al FONAPO se le asigna la ardua tarea de otorgar financiamiento a los proyectos populares de vivienda a nivel nacional y se le asigna el presupuesto notoriamente mas bajo del sector, 6 mil millones y 9 mil millones de pesos en 1983 y 1984 respectivamente, esto sig- nifica que, a pesar del apoyo financiero otorgado por la actual administración a los programas de vivienda, los recursos expresamente canalizados a los secto- res de menores ingresos son muy reducidos. Sin embargo, el FONAPO significa un avance social relativo, respecto a organismos anteriores similares. Este corisiste en reconocer como sujeto de crédito no ya a las personas físicas sino a organizaciones populares (inde- pendientes o no), siempre y cuando se constituyan en asociaciones civiles que se hagan responsables solidaria- mente del crédito." La apertura de la banca hacia la concesión de crédito para vivienda a favor de trabajadores de escasos recursos es, aparentemente, uno de los exiguos resultados de su nacionaliza- ción. Habría, no obstante, que recordar, además de lo ya dicho, que del encaje legal del Sistema Bancario Mexicano (4.2%) se había captado hasta abril de 1983 un monto de $450.000 millones. del cual únicamente se utilizó el 1.25% hasta la fecha indicada.12 Es decir, los recursos de! encaje legal no aplicados son mucho mayores que todos los des- tinados durante 1984, con gran alarde de publicidad, para la vivienda de inte- rés social. No obstante lo anterior, las nuevas condiciones de otorgamiento de los créditos son más blandas que las aplicades antes por la banca pri- vada. Pero sus beneíiciarios reales no podrán ser quienes tienen mayor nece- sidad de vivienda y disponen de meno- res recursos l 1  J.H. Buelinik: "'Vivienda para no asalaria- dos?". Revista Entorno No. 6.  1983. pp. 28-30. IZA. Cisneros S.: "El programa de vivienda y la habitaci6n popular", en el periódico PUNTO. 5 de marzo de 1984. p. 19 La nueva Ley Federal de Vivienda refleja una política estatal ariiculada sobre suelo y vivienda. Sus aportacio- nes mayores se dan en torno a: 1) la creación de reservas territoriales para supuestamente evitar los asentamien- tos "espontáneos" y regular el creci- miento urbano y, 2) el impulso a la cooperativa como forma básica de producción habitacional popular. La ausencia de disposiciones sobre la vivienda en renta agudizará el ya crítico problema de los numerosos sectores que no pueden acceder a una vivienda en propiedad. Como indicador baste recordar que la SEDUE y el DDF desti- narán únicamente el 0.3% del presu- puesto habi tac ional  de 1984 a promover la vivienda en renta.'" Las modificaciones administrativas y legales aludidas se encuentran, en algunos casos. en la fase de formula- ción de las propuestas operativas correspondientes. Ello no anula sus limitaciones intrínsecas y el carácter de clase de las mismas. 4. Las contradicciones de la política urbana La planeación democrática y la con- sulta popular están siendo un slogan recurrente en la actual administración. En los hechos constituye la fachada política a un sistema que se distancia de las bases populares de las que sur- gió. Por ello. el equipo en el gobierno no puede ignorar ni el peligro de que surja y prolifere la protesta social ni desco- nocer la existencia de un movimiento independiente de masas emergente pero organizado y que apunta formula- ciones para una política urbana popular alternativa. Frente a estos riesgos. el régimen trata (dentro de la "mejor" tra- dición del Estado mexicano) de arreba- tar banderas (demandas, propuestas, etc.) a ese movimiento y de reformular su propia política de masas. Esta intenta adquirir caracteres más técni- cos (a través de los Foros de Consulta Popular) y mayor eficacia mediante la creación de asociaciones civiles y cooperativas que actúen bajo los linea- mientos y controles del partido en el poder. Ciertamente, la respuesta legal (Ley Federal de Vivienda, etc.) y opera- tiva (SEDUE, FONAPO. etc.) que el Estado da a los problemas planteados por el sector popular significa un pro- yecto global, coherente y estructu- rado".14 Sin embargo, además de sus incon- sistencia~ internas, este proyecto exige para su aplicación plena diversas con- diciones políticas que las anquilosadas e ineficientes instancias de política estatal difícilmente pueden propiciar. Asimismo. el mencionado proyecto por no enfrentar las causas que dan origen a la problemática, está limitado por diversas contradicciones interiores entre las que destacan. a) La imposibilidad de crear una ofer- ta masiva de tierra urbana, así como de regular el mercado inmobiliario, si no se establecen medidas concretas y estrictas en torno a la propiedad privada del suelo urbano. Esto acon- teció en el caso de la Ciudad de Mé- xico con la fallida expropiación de 77 mil hectáreas como reserva ecoló- gica. b) El impulso de la autoconstrucción y la promoción privada de vivienda so- cial se halla frenado por el nulo con- trol sobre el mercado de materiales y la industria capitalista de la cons- trucción: así como por lo limitado de los recursos financieros destinados a este fin. c) La llamada consulta popular y la "planeación democrática" están mi- nadas en sus bases por el carácter profundamente formal. encuadrato- rio y falto de democracia y moviliza- ción reales en las estructuras en que se apoya, es decir. la CNOP. los Co- mités Consultivos Estatales y el Con- sejo Consultivo de la Ciudad de Mé- xico. El intento de revitalizarlos sólo puede pasar por la vuelta a las raíces 

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