Zangl, Bernhard

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Monopolist a.D.Herrschaft wird delegiert, doch ganz ohne den Staat geht es nicht immerVon Bernhard ZanglWer bt politische Herrschaft aus? Bis vor kurzem war klar: der Staat. Heuteist dagegen strittig, ob er weiter die zentrale Herrschaftsinstanz ist. Einige se-hen ihn schwcheln, whrend andere immer noch seine Strke unterstreichen.Beides ist halb richtig und halb falsch. Der Staat in der Welt der Industrie-lnder wird strker und schwcher zugleich und dabei eben anders. Dies he-ben auch jene hervor, die von einer Transformation des Staates sprechen. Siebetonen, dass Herrschaft vermehrt jenseits des Staates ausgebt wird, etwadurch internationale Institutionen und privatwirtschaftliche Akteure, trans-nationale Organisationen und zivilgesellschaftliche Gruppierungen. Aller-dings bleibt oft undeutlich, was sich genau verndert und welcher Herr-schaftsbeitrag nach wie vor vom Staat geleistet wird. Deshalb soll hier in fnfThesen skizziert werden, worin staatliche Macht im Geflecht zunehmendnichtstaatlicher Herrschaft besteht.Die erste These lautet: Der moderne Staat hat historisch mehr und mehr Herr-schaftsaufgaben an sich gezogen, um – stilisiert gesprochen – im 20. Jahr-hundert annhernd Herrschaftsmonopolist zu werden. Die Staatsbildung ge-schah weder berall gleichzeitig noch berall auf gleiche Weise. Aber immerfolgte ihr eine Verstaatlichung politischer Herrschaft. Der Staat gewann Ent-scheidungsmacht. Die private Fehde wurde zurckgedrngt, weil der Staat al-lein ber Gewaltanwendung entscheiden wollte. Feudalabgaben wurden ab-geschafft; nur der Staat durfte noch ber Zwangsabgaben befinden. Er ent-schied ber Hfen, Kanle, Brcken, Straßen und die Eisenbahn; erbestimmte ber die soziale Sicherung und vieles andere mehr.Das Ende der FrstenmachtDer Staat zog zudem Organisationsmacht an sich. Die privaten Sldnerheerewurden durch stehende Heere ersetzt und private Steuerpchter durch staat-liche Steuerverwaltungen. Die Wasser-, Strom- und Gasversorgung wurdenebenso durch staatliche oder halbstaatliche Verwaltungen organisiert wie dieKranken-, Renten- oder Arbeitslosenversicherung. Mit der Verstaatlichungvon Entscheidungs- und Organisationsmacht ging auch die Verstaatlichungvon deren Legitimation einher. Die absolute Frstenmacht wurde durch dieKonstitutionalisierung des Staates abgelst, also durch seine Entwicklung hinzu einer rechtlichen Ordnung, die auf einer Verfassung beruht. Das brachtezugleich dessen rechtliche Begrndung und Begrenzung mit sich und ver-pflichtete ihn auf die Grundprinzipien von Demokratie und Rechtsstaat-lichkeit, die ihm eine einzigartige Legitimationsbasis verliehen.Die zweite These besagt, dass der Prozess der Verstaatlichung von Entschei-dungs- und Organisationsmacht sowie deren Legitimation im spten 20. Jahr-hundert abbricht. Es kommt zu einer Trendumkehr, in deren Folge Herrschaft(wieder) vermehrt von nichtstaatlichen internationalen, privaten und trans-nationalen Instanzen getragen wird. Das Entscheidende ist dabei nicht, dassdiese berhaupt an Herrschaft beteiligt sind – das waren sie begrenzt auchvorher schon. Neu ist vielmehr, dass der Verstaatlichungsprozess zum Still-stand kommt und sogar in Richtung Entstaatlichung umgekehrt wird. Dabeierhalten insbesondere internationale Institutionen vermehrt Entscheidungs-macht. Sie greifen mit ihren Entscheidungen immer tiefer in staatliche Ent-scheidungsmacht ein. Die UNO kann verdchtige Bankkonten sperren lassen,und die Welthandelsorganisation (WTO) entscheidet, ob Staaten die Ver-marktung von Hormonfleisch zulassen mssen. Zudem knnen internationa-le Institutionen immer selbststndiger handeln, denn Entscheidungen werdennicht mehr nur intergouvernemental getroffen, sondern in wachsendemMaßeauch supranational oder transgouvernemental. Der Internationale Strafge-WZB-Mitteilungen Heft 121 September 2008 11Bernhard Zangl ist Professor fr In-ternationale Beziehungen an derUniversitt Bremen und stellver-tretender Sprecher des dortigenSonderforschungsbereichs „Staat-lichkeit im Wandel“. Neben demgenannten Thema gehrt dasEntstehen einer internationalenHerrschaft des Rechts zu seinenForschungsschwerpunkten. ImSommer 2008 war er Gastwissen-schaftler in der WZB-Abteilung„Transnationale Konflikte undinternationale Institutionen“.[Foto: Udo Borchert]bezangl@uni-bremen.derichtshof kann gegen Kriegsverbrecher eigenmchtig vorgehen und die WTOin eigenem Namen widerrechtliche Handelshindernisse verurteilen.Private Instanzen bernehmen dagegen immer weitgehender ehedem staat-liche Organisationsaufgaben. Die Versorgung mit Gas, Wasser und Elektrizi-tt hat der Staat ebenso privatisiert wie die Bahn und die Post und selbst man-che Sicherheitsaufgabe. Dabei agieren private Akteure zunehmend selbststn-dig. Traditionell bediente sich der Staat ffentlich-rechtlicher Anstalten,begnstigte Vereine und Verbnde oder war Eigentmer privater Versor-gungsunternehmen, um mit ausgestrecktem Arm Organisationsmacht aus-zuben.Heute hingegen besitzen private Akteure Organisationsmacht, die in privaterKonkurrenz stehen und sich der Kontrolle des Staates immer mehr entziehen.Dazu kommen transnationale Akteure – damit sind private Akteure gemeint,die international agieren. Sie ziehen manchmal sogar Entscheidungs- und Or-ganisationsmacht an sich. Die sogenannte lex mercatoria, die lex sportiva unddie lex informatica, also die transnationalen Arrangements, in deren RahmenHandelsgeschfte abgewickelt, Sportveranstaltungen ausgetragen werdenoder das Internet reguliert wird, sind prominente Beispiele.Im Zuge der Entstaatlichung von Entscheidungs- und Organisationsmachtkommt es nach der dritten These teilweise zu einer Entstaatlichung von derenLegitimation. Nichtstaatliche Herrschaftstrger versuchen, durch die Schaf-fung einer rechtshnlichen Ordnung eigene – nicht staatlich vermittelte –demokratie- und rechtsstaatsanaloge Legitimation zu gewinnen.Neue internationale AkteureIn internationalen Institutionen findet allerdings nur eine teilweise Kon-stitutionalisierung statt. Die internationale Rechtsetzung, die frher vor-nehmlich durch diplomatische Verhandlungen bestimmt wurde, wird heuteimmer fter durch transparente Verhandlungen abgelst, an denen auch ge-sellschaftliche Gruppierungen – die sogenannten Stakeholder – beteiligt sind.Dies befrdert die ffentliche Diskussion und Meinungsbildung. Wie unteranderem die Verhandlungen ber den Internationalen Strafgerichtshof gezeigthaben, knnen Staaten ihre Positionen nicht mehr nur mit nationalen Interes-sen begrnden, sondern mssen diese zumindest auch mit Blick auf globaleGemeinwohlbelange rechtfertigen.Das bringt aber keine individuelle Teilhabe. Zum einen kann der Einzelnenicht mitentscheiden, welche Stakeholder beteiligt werden; vielmehr whleninternationale Institutionen ihre Stakeholder selbst aus. Und zum anderen be-sitzen letztere zumeist nur Anhrungs-, aber keine formalen Entscheidungs-rechte. hnlich begrenzt bleiben auch rechtsstaatsanaloge Legitimations-mechanismen internationaler Institutionen. Die vormals rein diplomatischeist zwar einer zumeist gerichtlichen Streitbeilegung gewichen, die rechts-staatshnlichen Grundstzen folgt. Somit geht es bei internationalen Streitig-keiten beispielsweise in der WTO nicht mehr nur um politischen Interes-senausgleich, sondern auch um rechtlich berzeugende Begrndungen. Diegerichtlichen Streitverfahren bieten aber nur selten individuelle Klagerechte.Der einzelne Brger muss auch heute zumeist erst seinen Staat politisch dafrgewinnen, seine Klage etwa im Rahmen der WTO zu verfolgen.Herrschaft – privat produziertDagegen findet keine weitere Konstitutionalisierung privater Institutionenstatt. Die privaten Instanzen, die heute Organisationsmacht ausben – zumBeispiel Gas-, Wasser- und Stromversorger –, sind kaum nach demokratischenund rechtsstaatlichen Prinzipien organisiert. Sie beteiligen den Einzelnennicht durch organisationseigene Demokratie und Rechtsherrschaft an derHerrschaftsausbung, sondern bieten ein nach staatlichen Vorgaben her-gestelltes „Herrschaftsprodukt“ an, das dieser kaufen oder zugunsten eineskonkurrierenden Herrschaftsprodukts liegen lassen kann. In Deutschland ver-12 WZB-Mitteilungen Heft 121 September 2008SummaryThe managing stateIn the late 20th century the processof the nationalization of politicalauthority, which for centuries cha-racterized the history of the mo-dern state, came to an end andgave way to a process of denatio-nalization of political authority. Asnon-state authorities gain in im-portance, the modern nation stateis morphing into a new role. Thestate is no longer the only politicalauthority – it now supports the po-litical authority of non-state actorsand is thus transforming itself froma monopolist to a manager of poli-tical authority.liert etwa die demokratische Beteiligung der Versicherten an ihrer Kranken-kasse an Bedeutung, weil die Mitglieder immer einfacher zwischen konkur-rierenden Krankenkassen wechseln knnen.Bei transnationalen Institutionen ist dagegen hnlich wie bei internationalenInstitutionen eine halbierte Konstitutionalisierung zu erkennen. So achten siedarauf, alle Stakeholder in ihre Rechtsetzung einzubeziehen, um ffentlicheDiskussions- und Meinungsbildungsprozesse zu frdern. Dies gilt etwa fr alldie transnationalen Branchenverbnde, die heute Arbeits-, Sozial- und Um-weltstandards definieren. Doch auch hier bleiben die Mglichkeiten in-dividueller Teilhabe schwach. Zwar knnen Stakeholder teilweise nicht nuran Anhrungen, sondern ebenfalls an Abstimmungen teilnehmen. Doch dieAuswahl der Stakeholder erfolgt durch die jeweilige Institution, so dass Ein-zelpersonen keinen Einfluss darauf haben, wer sie dort vertritt. Whrend dieDemokratie somit halbiert bleibt, wird die Rechtsherrschaft in trans-nationalen Organisationen in immer strkerem Maß gesichert. Beispiele lie-fern einige transnationale Branchenverbnde, die Umwelt- oder Sozialstan-dards definieren, insbesondere aber die bereits genannten transnationalen Ar-rangements. Bei rechtlichen Streitigkeiten entscheiden hier unabhngigeGerichts- oder Schiedsinstanzen, die nicht nur an vorgegebene Begrndungs-pflichten gebunden sind, sondern dem Einzelnen auch individuelle Klage-rechte einrumen.Die vierte These hebt darauf ab, dass der Staat im 21. Jahrhundert trotz derEntstaatlichung von Herrschaft nicht weniger wichtig wird. Da nichtstaat-liche Herrschaft zumeist unvollstndig bleibt, ist sie auf komplementreHerrschaftsbeitrge des Staates angewiesen. Internationale Institutionen kn-nen zwar Entscheidungen treffen, brauchen jedoch staatliche Mithilfe. Sokann die UNO verdchtige Konten nicht selbst sperren, sondern muss hier aufdie Organisationsmacht der Staaten vertrauen. Gleiches gilt fr den Interna-tionalen Strafgerichtshof, wenn Haftbefehle vollstreckt werden sollen. Beiprivaten Akteuren verhlt es sich dagegen oft umgekehrt. Sie bernehmen ver-mehrt Organisationsaufgaben, die aber in einen vom Staat komplementr be-reitgestellten Entscheidungsrahmen eingebettet bleiben. Die Privatisierungder Gas-, Wasser- und Stromversorgung wird durch staatliche Ent-scheidungen etwa zur Berechnung der Gas-, Wasser- oder Strompreise ge-nauso begleitet wie die Privatisierung der Bahn.Der Staat setzt Schiedssprche durchTransnationale Organisationen sind zwar von komplementr bereitgestellterEntscheidungs- und Organisationsmacht vergleichsweise unabhngig, dochauch sie kommen selten ganz ohne den Staat aus. So werden die lex mer-catoria, lex informatica und lex sportiva dadurch begnstigt, dass auf ihrerGrundlage gefllte Schiedssprche staatlich anerkannt und vollstreckt wer-den.Der Staat trgt zudem – dies die fnfte These – komplementr bei zur Legiti-mation nichtstaatlicher Herrschaftstrger. Internationale Institutionen si-chern ihre Legitimation zwar durch ihre Konstitutionalisierung zunehmendselbst ab. Der Staat aber bleibt durch seine Beteiligung an internationalenVerhandlungen und seine Klagemglichkeiten bei internationalen Streit-instanzen der einzig wirksame Transmissionsriemen zwischen dem Brgerund internationalen Institutionen – wenn auch ber lange Legitimations-ketten. Private Akteure mgen sich ber den Konkurrenzmechanismus legiti-mieren. Schließlich kann der Einzelne zwischen verschiedenen Herrschafts-produzenten whlen. Ob dies aber tatschlich Legitimation erzeugt, hngtvom Staat ab. Nur wenn innerhalb der nationalen Demokratie und des natio-nalen Rechtssystems entschieden wird, dass private Akteure bestimmte Herr-schaftsaufgaben bernehmen sollen, knnen sie die legitimierende Kraft derprivaten Konkurrenz fr sich reklamieren.Transnationale Organisationen sind in puncto Legitimation zwar hufig ver-gleichsweise unabhngig. Aber auch diese eigenstndige Legitimation mussWZB-Mitteilungen Heft 121 September 2008 13Kurz gefasstDer ber mehrere Jahrhundertefortschreitende Verstaatlichungs-prozess politischer Herrschaft ist imspten 20. Jahrhundert zum Still-stand gekommen, um einer Ent-staatlichung politischer Herrschaftzu weichen. Da nichtstaatlicheHerrschaftstrger im 21. Jahr-hundert immer bedeutsamer wer-den, wchst der Staat sukzessive ineine neue Rolle. Er bietet Herr-schaft nicht mehr allein an, statt-dessen frdert er nichtstaatlicheHerrschaft und transformiert sichso selbst vom Herrschafts-monopolisten zum Herrschafts-manager.oftmals vom Staat gefrdert bzw. gefordert werden. Deshalb machen diemeisten Staaten beispielsweise ihre Anerkennung transnationaler Arrange-ments davon abhngig, dass diese demokratische und rechtsstaatliche Grund-prinzipien beachten.Insgesamt lsst die Entstaatlichung von Herrschaft den Staat im 21. Jahr-hundert sukzessive in eine neue Rolle hineinwachsen. Der Staat kann vielesnicht mehr allein, und er kann die nichtstaatliche Herrschaft auch nicht ein-fach wieder an sich reißen. Insofern wird er schwcher. Aber der Staat machtvielfach nichtstaatliche Herrschaft erst mglich und kann sie somit nutzenund in einem gewissen Ausmaß formen. Insofern wird er vielleicht sogar str-ker. Indem er jedenfalls Herrschaft nicht mehr allein ausbt, nichtstaatlicheHerrschaft aber ergnzt, einrahmt und frdert, wird er vom Herrschafts-monopolisten zum Herrschaftsmanager.LiteraturPhilipp Genschel, Bernhard Zangl, „Metamorphosen des Staates. Vom Herrschafts-monopolisten zum Herrschaftsmanager“, in: Leviathan, Heft 3, 2008Philipp Genschel, Bernhard Zangl, „Die Zerfaserung von Staatlichkeit und die Zentralitt desStaates“, in: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung das Parlament,B 20–21, 2007, S. 10–16Stephan Leibfried, Michael Zrn (Eds.), Transformations of the State? Cambridge: CambridgeUniversity Press 2005, 230 S.Achim Hurrelmann, Stephan Leibfried, Kerstin Martens, Peter Mayer (Eds.), Transforming theGolden-Age Nation-State, Basingstoke: Palgrave Macmillan 2007, 232 S.14 WZB-Mitteilungen Heft 121 September 2008NeuerscheinungAus der WZB-ForschungKarl Ulrich Mayer, Heike Solga (Eds.)Skill FormationInterdisciplinary and Cross-National PerspectivesNew York u. a.: Cambridge University Press 2008ISBN 978-0-521-86752-8258 Seiten, £ 40.00In den letzten Dekaden haben sich die Arbeitsanforde-rungen tiefgreifend verndert. Das bezieht sich nichtallein auf die Inhalte von Arbeit, sondern auch auf Artund Ausmaß der nachgefragten Qualifikationen. An-ders als frher ist die berufliche Erstausbildung heutenicht mehr das Eingangstor zu einer lebenslang aus-gebten, gleichbleibenden Ttigkeit. Da fachlichesWissen immer schneller veraltet, mssen sichBildungsinvestitionen auf den gesamten Lebenslauferstrecken. Dieser Wandel hat weitreichende Implika-tionen fr die Entwicklung und Vermittlung von Kom-petenzen in Schulen, Einrichtungen der beruflichenBildung und am Arbeitsplatz, denen in diesem Bandnachgegangen wird. Bildungspsychologen, Berufs-pdagogen, Politologen, konomen und Soziologenaus verschiedenen Lndern setzen sich mit drei Frage-bndeln auseinander: Was wird unter Kompetenzen,Qualifikationen, Fertigkeiten berhaupt verstanden?Wie grenzen sie sich voneinander ab, und wie knnensie gemessen werden? Ein zweiter Strang von Fragenzielt auf die Institutionen, in denen Kompetenzen er-worben oder eingebt werden. Welche Ausbildungs-systeme haben sich in unterschiedlichen Lndern her-ausgeformt, und wie gut sind sie in der Lage, auf diegegenwrtigen Herausforderungen zu reagieren?Drittens geht es um den Zugang zu und die Ertrgevon Bildung und Ausbildung: Wo und wie werdenKompetenzen und Fhigkeiten weitergegeben, wiewerden sie aufrechterhalten, und wann gehen sieverloren? Was tun Gesellschaften, um das Zielgleicher Bildungschancen zu verwirklichen?

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http://epub.ub.uni-muenchen.de/13780/1/zangl_monopolist.pdf

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