Anheier, Helmut K.

Hammerschmid, Gerhard

Wegrich, Kai

Hertie School Research Repository

PUBLIC GOVERNANCE  Sommer 2016
15
Infrastruktur rückt oft erst in den Blick, 
wenn sie fehlt oder baufällig wird, oder 
wenn Bauprojekte aufgrund von Kosten-
überschreitungen, Fehlinvestitionen oder 
Bürgerprotesten Schlagzeilen machen. 
Ein gemeinsames Projekt der Hertie 
School of Governance und der Organisa-
tion für wirtschaftliche Zusammenarbeit 
und Entwicklung (OECD) hat diese Her-
ausforderungen zum Anlass genommen, 
die Ursachen dieser Probleme aus einer 
internationalen Perspektive zu untersu-
chen und mögliche Lösungsansätze zur 
Verbesserung der Planung und Umset-
zung öffentlicher Infrastrukturprojekte 
aufzuzeigen. Die Ergebnisse, aufbauend 
auf einer Umfrage unter Experten aus 
36 Ländern, wurden kürzlich als Gover-
nance-Report 2016 veröffentlicht. 
Die Bedeutung politischer und  
administrativer Entscheidungs­  
und Umsetzungsprozesse ist groß
Bestehende Untersuchungen und ei-
gene Analysen zeigen, dass erhöhte Aus-
gaben und Investitionen nicht notwen-
digerweise die Qualität der Infrastruktur 
verbessern, jedenfalls nicht mittelfristig. 
Schlüssel für eine erfolgreiche Infrastruk-
turpolitik ist weniger die Höhe der Infra-
strukturinvestitionen als vielmehr die Ka-
pazität der öffentlichen Hand, langfristige 
Infrastrukturprioritäten analytisch vorzu-
bereiten, planerisch effektiv festzulegen, 
die beteiligten Akteure zu koordinieren 
Dass öffentliche Infrastrukturprojekte wie Autobahnen, Bauprojekte, Flughäfen, Stromtrassen oder 
der Breitbandausbau von zentraler Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung und eine hohe  
Lebensqualität sind, ist unbestritten. Gleichzeitig stellen eine vorausschauende Infrastrukturplanung 
und -umsetzung Politik und Verwaltung vielfach vor erhebliche Herausforderungen.
Planung und Management öffentlicher 
Infrastruktur: auf dem Weg zu einer  
besseren Governance
und letztlich die Projekte selbst kosten-
effizient umzusetzen. Die Qualität der 
Governance sowohl auf nationaler und 
regionaler Ebene als auch auf Ebene ein-
zelner Großprojekte ist somit von zentra-
ler Bedeutung. 
Der Governance-Report plädiert für ein 
realistisches Verständnis der Logik und 
typischen Muster von staatlichen Infra-
strukturentscheidungen. Zentrale Merk-
male sind dabei die inhärente Komplexi-
tät und Unsicherheit des Handlungsfelds 
Infrastruktur, die dazu führen, dass politi-
sche Prioritäten bei Weitem das wich-
tigste Kriterium bei Entscheidungen über 
Infrastrukturprioritäten und -vorhaben 
sind. Über die größte Hürde für konsis-
tente Infrastrukturmaßnahmen sind sich 
die befragten Experten länderübergrei-
fend einig: Das Spannungsverhältnis zwi-
schen den politischen Konjunkturzyklen 
und den Erfordernissen einer nachhaltigen 
Infrastrukturplanung wird über alle befrag-
ten Länder hinweg als größte Herausfor-
derung gesehen. Von den befragten Ex-
perten in Deutschland wird es jedoch nur 
an dritter Stelle eingestuft; hier stellen 
gesetzliche, regulatorische und administ-
rative Hindernisse die größte Herausfor-
derung bei der Planung und Steuerung 
von Infrastrukturprojekten dar. An zweiter 
Stelle nennen die Experten in Deutsch-
land die ungenügende Koordination im 
föderalen System (vgl. Abbildung 1, S. 16). 
In den meisten Ländern existieren zwar 
nationale Strategiepläne, um die Priori-
sierung von Infrastrukturbedürfnissen zu-
mindest in einigen Bereichen zu gewähr-
leisten, die Koordination zwischen den 
Akteuren zu steuern sowie Transparenz 
und rationale Entscheidungsfindung zu 
fördern. Doch die Politik steht dem oft im 
Wege: Nur 18,0 Prozent der befragten 
Experten stufen solche Pläne als sehr re-
levant ein. Dagegen sehen 26,8 Prozent 
nationale Strategiepläne in ihren jeweili-
gen Ländern als überhaupt nicht oder 
eher nicht relevant an. Gleichzeitig ist er-
kennbar, dass Länder, in denen man den 
Plänen hohe Bedeutung beimisst, aus 
Sicht der Befragten im Hinblick auf die 
Leistungsfähigkeit des Infrastruktursys-
tems besser abschneiden, wie etwa die 
Niederlande und die Schweiz. 
Bei der Governance von Infra­
struktur sehen die Experten 
Deutschland nur im Mittelfeld 
Auf Basis der durchgeführten internatio-
nalen Expertenbefragung wurden Indika-
toren entwickelt, um Länder im Hinblick 
auf ihre Fähigkeit zur Planung und Durch-
führung von Infrastrukturprojekten zu be-
urteilen (vgl. Infobox auf S.16). Deutsch-
land kommt bei diesem Vergleich über 
das Mittelfeld nicht hinaus. Während die 
Planung im Verhältnis noch gut einge-
schätzt wird (Rang 9 unter 39 Ländern), 
liegt Deutschland bei dem Management 
IM FOKUS
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16  IM FOKUS
von Infrastrukturprojekten nur auf Rang 
19. Als größte Schwachstellen in Deutsch-
land benennen die befragten Experten 
übermäßig bürokratische Verfahren und 
rechtliche Hürden sowie das Fehlen ei-
nes umfassenden Planungsprozesses, 
falsche Risikoverteilung in Verträgen, 
zu viele Kontaktpersonen während der 
Durchführung von Projekten und die feh-
lende Kontrolle durch unabhängige Auf-
sichtsgremien. 
Vor allem im Vergleich mit Nachbarlän-
dern schneidet Deutschland weniger gut 
ab. So beurteilen die befragten Experten 
in Dänemark, Frankreich, den Niederlan-
den und der Schweiz sowohl Planungs- 
als auch Managementleistungen in ihren 
Ländern deutlich positiver. Im Infrastruk-
tur-Governance-Index, in dem die drei Di-
mensionen Planung, Management und 
Ergebnisse aggregiert werden, belegt 
Deutschland im europäischen Länderver-
gleich den elften Rang (vgl. Abbildung 2, 
S. 17).
 
Die kommunale Ebene als 
wichtiger Akteur
Der Governance-Report weist auch auf 
die Wichtigkeit einer gesamthaften Be-
trachtung aller Verwaltungsebenen hin. 
Die subnationale Ebene (Länder, Regio-
nen, Städte und Kommunen) ist in den 
meisten Ländern für einen großen Teil 
der öffentlichen Investitionen zuständig. 
Und gerade auf dieser Ebene macht sich 
in Europa gegenwärtig eine Lücke in den 
öffentlichen Investitionsausgaben bzw. 
ein Nachholbedarf besonders bemerk-
bar. So sind die Investitionsausgaben auf 
subnationaler Ebene nach aktuellen 
OECD-Berechnungen seit der Finanz-
krise gegenüber 2009 um rund 20 Pro-
zent gesunken.1 Eine von der OECD und 
dem europäischen Ausschuss der Regio-
nen durchgeführte Studie2 weist auf das 
Problem einer erheblichen Zersplitterung 
von Verwaltungskapazitäten und -ressour-
cen auf dieser subnationalen Ebene hin. 
Zur Verbesserung der Situation verfolgen 
1 Zitiert in Allain-Dupré, D. / Hulbert, C. / Vincent, M. (2016): Kapitel III 
des Governance-Reports
2 Zur Methode und zu den Ergebnissen dieser Erhebung vgl. Kapitel III 
des Governance-Reports
Der Governance­Report 2016: öffentliche Infrastruktur
Der Report wurde im Rahmen eines gemeinsamen Projekts von der Hertie School of Governance und der OECD 
erarbeitet. Er ist der vierte Band einer Reihe der Hertie School of Governance, die jedes Jahr ein bestimmtes 
Governance-Problem aufgreift und praxisnah betrachtet. Er untersucht, wie Planung, Steuerung und Umsetzung 
von Infrastrukturprojekten im Ländervergleich aussehen, welche institutionellen Lösungen besonders erfolgreich 
sind und was Deutschland von anderen Ländern lernen kann. 
Untersuchungsgegenstand:
Untersucht wurden drei Dimensionen der Governance von Infrastrukturprojekten mit 18 Indikatoren aus eigener 
Befragung sowie aus Sekundärdaten (OECD-Statistiken, Global Competitiveness Report).
Befragungsmethodik:
Befragt wurden 251 Experten aus Politik, Wissenschaft und Industrie aus 36 Ländern innerhalb und außerhalb der 
OECD. Der Onlinefragebogen umfasste 23 Fragen mit 155 Variablen zur Einschätzung des nationalen Infrastruktur-
systems im Hinblick auf Planung, Koordination und Finanzierung sowie in Bezug auf die Umsetzung und das 
Monitoring von Infrastrukturprojekten. 
Weitere Informationen zum Governance-Report 2016, zusätzliches Material und Webanwendungen der 
Governance-Indikatoren fi nden Sie unter www.governancereport.org
Planung Management Ergebnisse 
Infrastrukturfi nanzierung Koordinationsprobleme Zugang zu Infrastruktur
Existenz nationaler Infrastrukturpläne Korruptionsrisikoindex Infrastrukturqualität
Einbeziehung der Privatwirtschaft IT-basierte Planungstools Logistikleistung
... ... ...
Abbildung 1: Wesentliche Herausforderungen bei der Planung und Steuerung von Infrastrukturprojekten
Gesetzliche, regulatorische und administrative Hindernisse
Ungenügende Koordination zwischen nationaler und subnationaler Ebene
Spannungen zwischen kurzfristigen politischen Interessen und langfristiger Planung 
Übergewicht von Einzelinteresse in der Planung
Ungenügende Koordination zwischen unterschiedlichen Regionen
Ungenügendes Wissen der nationalen Ebene über subnationale Projekte/Notwendigkeiten
Ungenügende Miteinbeziehung der Privatwirtschaft
Ungenügende Koordination zwischen unterschiedlichen Infrastrukturbereichen
Ungenügende Miteinbeziehung der Zivilgesellschaft/Bürger/NGOs
Ungenügendes Wissen subnationaler Akteure über Prioritäten der nationalen Ebene
1,5 2,5
Quelle: Daten des Governance-Reports 2016; eigene Darstellung
 Deutschland   OECD
keine Herausforderung
1,0
teilweise Herausforderung
2,0
große Herausforderung
3,0
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 IM FOKUS  17
subnationale Verwaltungen unterschied-
liche Strategien. Kleinere kommunale Ver-
waltungen nehmen etwa bei dem Ent-
wurf und der Planung von Infrastruktur-
vorhaben externe Dienstleister in Anspruch 
und versuchen, die Auftragsvergabe zu 
vereinfachen. Größere kommunale Ver-
waltungen hingegen bemühen sich stär-
ker um eine verbesserte Kooperation mit 
anderen kommunalen Verwaltungen.
Handlungsempfehlungen für 
eine bessere Infrastrukturplanung 
in Deutschland
Die Umsetzung großer Infrastrukturpro-
jekte leidet vielfach unter erheblichen 
Kosten- und Zeitüberschreitungen, die 
bereits in vielen Studien bestätigt wur-
den. Kostka und Anzinger (2015)3 konnten 
etwa für deutsche Infrastrukturprojekte 
durchschnittliche Kostenüberschreitun-
gen von 30 Prozent feststellen. Auch in-
ternational sind ähnliche Muster be-
obachtbar, sodass der bekannte Infra-
strukturexperte Bent Flyvbjerg (Oxford 
University) von Kosten- und Zeitüber-
3 Kostka, G.; Anzinger; N. Datenbank: Infrastruktur-Großprojekte in 
Deutschland. In: PublicGovernance Frühjahr 2015, S. 6 –11
schreitungen als einem „eisernen Gesetz 
von Megaprojekten“ spricht4. Aufbauend 
auf den Erfahrungen aus internationalen 
und deutschen Infrastrukturprojekten 
wird im Governance-Report ein Risiko-
managementansatz vorgestellt, der es 
ermöglichen soll, dass Infrastrukturpro-
jekte im Zeit- und Kostenplan bleiben. 
Entscheidend ist eine umfassende und 
von Beginn an alle Hauptphasen des Pro-
jektlebenszyklus – Planung, Auftragsver-
gabe, Baumaßnahmen sowie Betrieb 
und Instandhaltung – einschließende Pla-
nung, um angemessene Strategien und 
effektives Risikomanagement festzule-
gen. Anfängliche Planungsdefi zite kön-
nen ansonsten den Projektfortschritt 
über den gesamten Lebenszyklus hin-
weg behindern. Wichtig ist auch eine ge-
wisse Flexibilität und Transparenz des 
Governance-Regimes, um auf auftre-
tende Risiken reagieren zu können, so-
wie die konsequente Nutzung von Risiko-
managementtechniken in allen wesentli-
chen Projektphasen. 
4 Flyvbjerg, B. (2016): Introduction: The Iron Law of Megaproject 
Management. In: Flyvbjerg, B. (ed.): The Oxford Handbook of Mega-
project Management, Oxford University Press, 2016
Auch die Politik hat mittlerweile die 
Wichtigkeit dieses Themas aufgegriffen. 
Aufbauend auf den Arbeiten einer Re-
formkommission „Bau von Großprojek-
ten“ hat das Bundesministerium für Ver-
kehr und digitale Infrastruktur einen „Ak-
tionsplan Großprojekte“ erarbeitet, der 
im Dezember 2015 vom Bundeskabinett 
verabschiedet wurde.5 Im Rahmen einer 
kürzlich von der Hertie School im Vorfeld 
des 4. Zukunftskongresses Staat & Ver-
waltung 2016 durchgeführten deutsch-
landweiten Behördenbefragung6 wurden 
Behördenleitungen gebeten, einzelne 
Empfehlungen der Reformkommission 
zu beurteilen. Die verschiedenen Emp-
fehlungen werden sehr unterschiedlich, 
aber insgesamt mehrheitlich positiv be-
urteilt (vergleiche Abbildung 3, S. 18). 
Insbesondere das Abrücken von der 
Vergabe nach dem „Billigstkriterium“ fi n-
det fast uneingeschränkte Zustimmung 
(92,8 Prozent). Aber auch nahezu alle an-
deren abgefragten Empfehlungen wer-
den mehrheitlich unterstützt. Lediglich 
die Einbeziehung externer Experten wird 
etwas skeptischer beurteilt (sowohl im 
Rahmen von Kompetenzzentren als auch 
beim Projektmanagement). Ähnlich wie 
in den vergangenen Jahren besteht bei 
den Behördenleitungen in Deutschland 
auch weiterhin ein sehr hoher Vorbehalt 
gegenüber dem Modell öffentlich-priva-
ter Partnerschaften (von 49,7 Prozent als 
nicht zweckmäßig beurteilt).
 
Der Report identifi ziert Ansätze zur 
Verbesserung der Governance von 
Infrastruktur projekten
Es gibt eine Reihe von Governance-Ins-
trumenten, die Länder mit unterschied-
lichen politischen und administrativen 
Systemen im Infrastrukturbereich einset-
zen könnten, um ihre Infrastrukturinvesti-
tionen effektiver zu gestalten. Aufbauend 
auf den Erfahrungen erfolgreicher Gover-
nance-Innovationen in den untersuchten 
Ländern werden im abschließenden Ka-
pitel des Governance-Reports 2016 vier 
konkrete Empfehlungen zur Verbesserung 
der Infrastruktur-Governance vorgestellt. 
5 Vgl. auch Kairies-Lamp, N. /Kiehne, N. / Püstow, M. (2016): Groß-
projektmanagement neu defi niert: Welche Veränderungen hat die 
Reformkommission eingeleitet? In: PublicGovernance, Sommer 2016
6 „Zukunftspanel Staat & Verwaltung 2016“, durchgeführt von 
Wegweiser Strategy & Research und der Hertie School of Gover-
nance. Eine Zusammenfassung der Ergebnisse fi ndet sich unter: 
www.wegweiser.de/de/download-studie-2016
Abbildung 2: Gesamtindex Governance im europäischen Ländervergleich (aggregiert 
aus 18 Indikatoren zu Infrastrukturplanung, Management und Ergebnissen) 
Rumänien
Italien
Ungarn
Slowenien
Griechenland
Slowakei
Polen
Irland
Portugal
Island
Quelle: Daten des Governance-Reports 2016; eigene Darstellung
0 10010 20 30 40 50 60 70 80 90
Schweiz
Niederlande
Dänemark
Schweden
Frankreich
Finnland
Norwegen
Österreich
Großbritannien
Deutschland
Estland
Belgien
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18  IM FOKUS
1. Spannungen anerkennen 
Die bei Infrastrukturfragen vorherrschen-
den Spannungen zwischen Politik, sozia-
len und ökonomischen Rahmenbedingun-
gen sowie technologischen und logisti-
schen Anforderungen sollten anerkannt 
und offen diskutiert werden. Die imma-
nent politische Natur von Infrastruktur-
entscheidungen ist anzuerkennen. Ein 
Beispiel hierfür sind Energieinfrastruktur-
planungen in Deutschland, die vor dem 
Hintergrund der Energiewende entstehen.
2. Koordinierungskapazitäten 
entwickeln
Zudem sollte man versuchen, eine bes-
sere Koordinierungskapazität zu entwi-
ckeln. Als entscheidender Faktor für die 
mangelnde Performanz von Infrastruktur-
maßnahmen muss die fehlende oder 
mangelhafte Koordinierung unter den 
zahlreichen Stakeholdern gesehen wer-
den. Ein bekanntes Beispiel für Koordi-
nierungsversagen ist der Berliner Flugha-
fen BER, während etwa der Gotthard-
Basistunnel als Beispiel für eine erfolgrei-
che Koordination herangezogen werden 
kann. Hier gilt es, über den gesamten 
Projektzyklus hinweg entsprechende Ka-
pazitäten zu schaffen. 
3. Datengrundlage verbessern
Eine bessere Koordination ist eher er-
reichbar, wenn Daten zu Infrastrukturbe-
darf, Projektplanung, Risikoabschätzung 
und Umsetzung systematisch gesam-
melt und analysiert werden. Eine ent-
sprechende analytische Kapazität sollte 
auch sicherstellen, aus früheren Fehlern 
oder anderen Projekten zu lernen.
4. Unabhängige Gremien einsetzen
Um diese drei Empfehlungen umzuset-
zen, wird abschließend die Schaffung 
zweckbestimmter unabhängiger Infra-
strukturagenturen oder Gremien vorge-
schlagen, die mit klarem Abstand zur 
Politik agieren können. Solche, in einigen 
Ländern bereits umgesetzte eigenstän-
dige Infrastrukturinstitutionen – z.B. In-
frastructure Australia, die National Infra-
structure Commission in Großbritannien 
oder auf Länderebene Infrastructure 
Ontario in Kanada – sollten die Vielfalt der 
Interessen von Politik, Stakeholdern und 
Betroffenen widerspiegeln und auf Ex-
pertenwissen sowie fundierte Daten und 
Analysen zurückgreifen können. Ziel 
sollte es sein, Beratungs- und Partizipa-
tionselemente mit Expertenwissen zu 
kombinieren und die Transparenz sowohl 
in der Planung als auch in der Umsetzung 
zu erhöhen. Die genaue Organisations-
form, der Auftrag und die Kompetenz-
bereiche solcher Institutionen können 
erheblich variieren und hängen stark von 
den Bedürfnissen und Gegebenheiten 
des jeweiligen Landes und des kon-
kreten Vorhabens ab. Entscheidend für 
die Funktionsfähigkeit ist allerdings die 
Möglichkeit, wirklich frei und unabhängig 
von politischen Einfl üssen zu arbeiten, 
sowie das Potenzial, die politische Ent-
scheidungsfi ndung tatsächlich zu beein-
fl ussen. 
Angesichts der Bedeutung von Infra-
strukturinvestitionen und -großprojekten 
bleibt zu hoffen, dass diese Ansätze einer 
Verbesserung gerade auch in Deutsch-
land aufgegriffen werden. Der Aufwand 
für derartige Innovationen sollte sich aber 
zweifellos lohnen. 
Prof. Dr. Gerhard Hammerschmid, 
Prof. Helmut K. Anheier, PhD, 
Prof. Dr. Kai Wegrich, 
Hertie School of Governance
Abbildung 3: Zweckmäßigkeit von Maßnahmen zur Erhöhung der Effi zienz und Transparenz von öffentlichen Großprojekten
Quelle: Wegweiser Strategy & Research / Hertie School of Governance: Zukunftspanel Staat & Verwaltung 2016
Vergabe an den Wirtschaftlichsten, nicht den Billigsten
Verbindliche Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen
Aufsichtsräte sind zwingend mit Fachexperten zu 
besetzen
Professionelles Risikomanagement
Nutzung digitaler Methoden
„Intelligente Vertragsmodelle“ mit Anreiz- und 
Sanktionsmechanismen
Kalkulation höherer „Risikoaufschläge“ für Kosten-
steigerung und Erfassung im Haushalt
Öffentlich zugängliche Datenbank über große 
Infrastrukturprojekte
Schaffung von Kompetenzzentren mit (externen) 
Experten innerhalb der Verwaltung
Externe Beratungsleistungen im Projektmanagement
Öffentlich-private Partnerschaften
0 100908070605040302010
2 %6 % 93 %
4 % 21 % 74 %
6 % 24 % 70 %
6 % 24 % 70 %
3 % 28 % 69 %
12 % 22 % 66 %
17 % 27 % 56 %
18 % 32 % 50 %
24 % 29 % 47 %
22 % 41 % 36 %
50 % 30 % 20 %
 Gar nicht/kaum    Ambivalent    (Sehr) zweckmäßig
© 2016 Institut für den öffentlichen Sektor e.V. Alle Rechte vorbehalten.


Planung und Management öffentlicher Infrastruktur: auf dem Weg zu einer besseren Governance

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Planung und Management öffentlicher Infrastruktur: auf dem Weg zu einer besseren Governance

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