Beinborn, Niclas

Grohs, Stephan (Prof.)

Reiter, Renate (Dr.)

Ullrich, Nicolas

German

DoPuS Dokumenten- und Publikationsserver Speyer

„Eigenständige Jugendpolitik“ in den Ländern: Policy-Varianz in einem entstehenden PolitikfeldBeitrag zur Tagung der DVPW-Sektion Policy-Analyse und Verwaltungswissenschaft:Policyanalysen“ in den Ländern am 21./22.09.2017 in HamburgNiclas Beinborn, Stephan Grohs, Renate Reiter und Nicolas UllrichAgendaI. Eigenständige Jugendpolitik als „eigenständiges“ Politikfeld?a. Skizze der „Eigenständigen Jugendpolitik“b. Einordnung in die Debatte zu PolitikfeldernII. Varianz „Eigenständiger Jugendpolitik“ in den LändernIII. ErklärungsansätzeIV. Fazit22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 1I. Eigenständige Jugendpolitik als „eigenständiges Politikfeld“?» Jugendpolitik „traditionell“: ressortzentriert» Impulse von Bundesjugendkuratorium und EU im Jahr 2009» Koalitionsvertrag CDU/CSU und FDP 2009: Neuausrichtung der Jugendpolitik:Wandel von „Kompensation“ auf „Förderung“» Eckpunktepapier BMFSFJ 2011: „Entwicklung und Perspektiven einer Eigenständigen Jugendpolitik“» Wesentlicher Akteur: „Zentrum Eigenständige Jugendpolitik“ bzw. Koordinierungsstelle „Handeln für eine jugendgerechte Gesellschaft“ Grundsätze und Leitlinien22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 2a) Skizze der eigenständigen JugendpolitikI. Eigenständige Jugendpolitik als „eigenständiges Politikfeld“?» Grundsätze und Leitlinien› Förderung der Partizipation Jugendlicher› Gesellschaftliche Perspektiven und Teilhabemöglichkeiten› Öffentliches „Sichtbarmachen“ der Belange junger Menschen› Europäische Dimension» Ressortübergreifende „Querschnittspolitik“» Allerdings: „soft law“22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 3a) Skizze der eigenständigen JugendpolitikI. Eigenständige Jugendpolitik als „eigenständiges Politikfeld“?» Aktueller Diskurs in der Literatur» Jugendpolitik als etabliertes Politikfeld?  unklares Bild, offenkundige Ländervarianz Antwort eher „nein“» Jugendpolitik als entstehendes Politikfeld? Vermutung: ebenfalls große Varianz Gegenstand der weiteren Analyse22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 4b) Einordnung in die Debatte zu PolitikfeldernII. Varianz „Eigenständiger Jugendpolitik“ in den Ländern» Strukturierter Vergleich der EJP-inspirierten Aktivitäten aller Bundesländer» AV: verschiedene Teilbereiche der EJP» Betrachteter Zeitraum: 2011 (Eckpunktepapier)-August 2017» Bewertung der einzelnen Aktivitäten in einem Scoring-Verfahren» Herausbildung von vier Clustern› Vorreiter (SN, RP, BW, NRW)› Ambitionierte Nachzügler (NI, BE, TH, SA, BY)› Zurückhaltende Nachzügler (BB, MV, SH)› Konventionelle (HH, HB, HE, SL)22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 5II. Varianz „Eigenständiger Jugendpolitik“ in den Ländern18  Tab. 2: Aktivität der Länder in der Eigenständigen Jugendpolitik       Land Partizipation Sichtbarkeit Perspektive/Teilhabe Euro-päische Dimen-sion der Maß-nah-men Score Ange-bote auf kom-muna-ler Ebene Angebote auf Lan-desebene Förderung der Selbstorgani-sation Existenz/Pla-nung eines „Jugend-Checks“ Existenz/ Weiterent-wicklung der Jugendbe-richte Durchführung von Dialogver-anstaltungen Förde-rung schuli-scher Maßnah-men Maßnahmen der Jugendso-zialarbeit Maßnahmen der außer-schulischen Jugendbil-dung SN           23 RP           21 BW           21 NRW           18             NI           16 BE           15 TH           15 ST           14 BY           14             BB           12 MV           11 SH           11             HH           9 HB           8 HE           8 SL           8 Quelle: Eigene Darstellung. 22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 6III. Erklärungsansätze – Theoretischer Rahmen22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 7» Studie mit explorativem Ansatz» Rückgriff auf gängige Schulen der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung› Sozio-ökonomische Schule› Parteidifferenztheorie› Machtressourcenansatz› PfadabhängigkeitsansatzIII. Erklärungsansätze – Hypothesen22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 8Hypothesen nach der sozio-ökonomischen Schule» H1: Je günstiger die fiskalische Situation, desto eher weisen die Länder einen fortgeschritteneren Umsetzungsstand der EJP auf.› Schuldenstand pro EW» H2: Je größer der Adressatenkreis, desto eher weisen die Länder einen fortgeschritteneren Umsetzungsstand der EJP auf.› Anteil der Jugendlichen » H3: Je höher der Problemdruck, desto eher weisen die Länder einen fortgeschritteneren Umsetzungsstand der EJP auf.› JugendarbeitslosigkeitIII. Erklärungsansätze – Hypothesen22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 9Hypothesen nach Parteiendifferenztheorie» H4: Der Einfluss linker oder rechter Landesregierungen auf den Umsetzungsstand der EJP ist neutral. › rechts- bzw. linksorientierte Regierungsparteien» H5: Je höher die Wahlbeteiligung der Jugendlichen in einem Land ist, desto eher weisen die Länder einen fortgeschrittenerenUmsetzungsstand der EJP auf.› Wahlbeteiligung Jugendlicher letzte LT-WahlIII. Erklärungsansätze – Hypothesen22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 10Hypothesen nach Machtressourcenansatz» H6: Je stärker die Einbindung der Jugendverbände in die Jugendpolitik, desto eher weisen die Länder einen fortgeschrittenerenUmsetzungsstand der EJP auf.› Sitzanteil der Jugendverbände im LandesjugendhilfeausschussIII. Erklärungsansätze – Hypothesen22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 11Hypothesen nach Pfadabhängigkeitsansatz» H7: Je höher das traditionelle Aktivitäts- und Ausgabenniveau für Kinder und Jugendliche, desto eher weisen die Länder einen fortgeschritteneren Umsetzungsstand der EJP auf.› Ausgaben Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit pro JugendlichemIII. Erklärungsansätze – Zusammenfassung der Ergebnisse25  gen Jugendpolitik. Tendenziell deutet sich ein der Hypothese entgegenstehender Zusammen-hang an: Bundesländer, die in der vergangene zehn Jahren höhere Ausgaben im Bereich der Jugendarbeit aufweisen, zeigen ein geringeres Aktivitätsniveau als solche, die bislang weniger Geld in für die Jugendarbeit verwendeten. Dies spricht eher für einen Kompensationseffekt als für Pfadabhängigkeiten. H7 muss deshalb abgelehnt werden.   5.5 Zusammenfassung Zusammenfassend stellt sich das Ergebnis unserer Analyse in Bezug auf die aufgestellten The-sen wie folgt dar (vgl. Tab. 8): Tab.8: Ergebnis der Hypothesenüberprüfung H1: Haushaltslage ++ H2: Jugendlichenanteil  + H3: Jugendarbeitslosigkeit - H4: Parteidifferenz 0 H5: Junge Wähler  + H6: Jugendverbände ~ H7: Pfadabhängigkeit -- +: positiver Einfluss; ~: unklarer Einfluss; 0: neutraler Einfluss; -: negativer Einfluss; Quelle: eigene Darstellung  Eine wirkliche Rolle bei der Integration von Maßnahmen der Eigenständigen Jugendpolitik scheint also nach unserer Analyse – wenig überraschend – nur die Haushaltslage, und in etwas schwächerer Form, eine gewisse „Jugendmacht“ im Land zu spielen. Völlig überraschend hin-gegen sind die Ergebnisse hinsichtlich der Jugendarbeitslosigkeit und, viel stärker noch, bei der Pfadabhängigkeit: hatten wir hier einen positiven Zusammenhang erwartet, fällt dieser tatsäch-lich eher negativ bzw. stark negativ aus. Uns ist aber bewusst, dass diese erste Analyse der Varianz Eigenständiger Jugendpolitik zwingend einen explorativen Charakter haben musste und sich daher auf die Untersuchung naheliegender, eher oberflächlicher Indikatoren zu be-schränken hatte. Diese ersten Ergebnisse sprechen dabei klar für weiteren Forschungsbedarf in diesem noch jungen Bereich der Sozialpolitik. 22.09.17 "Eigenständige Juge dpolitik" in den Ländern 12IV. Fazit» Genese/Etablierung des Politikfeldes in den meisten Ländern weitestgehend am Anfang» Deutliche Varianz zwischen den Bundesländern, die nur begrenzt mit den gängigen Faktoren erklärt werden kann» Explorativer Charakter der Studie› Erste Ergebnisse deuten auf weiteren Forschungsbedarf hin› Überarbeitung der Methodik notwendig; QCA könnte hier dienlich sein22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 13Appendix19  5. Ergebnisse 5.1 Sozioökonomische Schule Zunächst sollen die aufgestellten Thesen zum Einfluss sozioökonomischer Faktoren in den Län-dern überprüft werden. Die erste These stellt die Vermutung auf, dass Länder mit einer ver-gleichsweise guten fiskalischen Situation eher einen fortgeschritteneren Umsetzungsstand bei der Integration der Eigenständigen Jugendpolitik aufweisen würden. Als Proxy für die fiskali-sche Situation soll hier der Schuldenstand pro Kopf, gemittelt für die Jahre 2010-2015, im Mit-telwert der Ländercluster dienen (vgl. Tab. 3).  Tab. 3: Schuldenstände, Anteil der Jugendlichen und Jugendarbeitslosigkeit im Vergleich Cluster M ittlerer Schulden-stand/ Kopf 2010-2015 Mittlerer Anteil Ju-gendli-cher an Gesamt-bevölke-rung (2015) M ittlere Jugend-arbeits-losenquote 2009-2011 Mittlere Jugend-arbeits-losenquote 2012-2015 Vorreiter 8.171,54 € 15,36 % 6,97 % 5,64 % Ambitio-nierte Nachzüg-ler 9.727,73 € 14,38 % 8,9 % 7,4 % Zurück-haltende Nachzüg-ler 9060,89 € 12,96 % 10,2 % 8,7 % Konventi-onelle 17.738,54 € 16,05 % 7,51 % 6,87 % Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Daten des Statistischen Bundesamtes. Betrachtet man die Werte für den Schuldenstand pro Kopf in den verschiedenen Clustern, fällt auf, dass tatsächlich ein klarer Zusammenhang zu bestehen scheint. Mit der Pro-Kopf-Ver-schuldung sinkt auch der Grad der Umsetzung Eigenständiger Jugendpolitik; die Vorreiter wei-sen die beste fiskalische Situation auf, während die Konventionellen fiskalisch am stärksten unter Druck stehen und wohl auch den geringsten finanziellen Spielraum für Maßnahmen der Eigenständigen Jugendpolitik haben. Einzig die zurückhaltenden Nachzügler fallen aus dem Rahmen: sie weisen die zweitbeste fiskalische Situation auf, stehen aber bei der Umsetzung der Eigenständigen Jugendpolitik nur an dritter Stelle. Dennoch kann H1 eher angenommen wer-den, da die angenommene Wirkrichtung im Grundsatz bestätigt werden kann. 22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 1422.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 1521  gig von der parteipolitischen Zusammensetzung der Landesregierungen ab 2011 bis 2017 zwi-schen den einzelnen Ländern variieren (Tab. 4). Als Proxy für eine „rechtsorientierte“ Regie-rungskonstellation nehmen wir dabei Landesregierungen, die allein von der Union (CDU oder CSU) geführt wurden sowie Landesregierungen, die von einer Koalition aus einer Unionspartei und der FDP gebildet wurden. Als Proxy für „linksorientierte“ Regierungskonstellationen neh-men wir Landesregierungen, die allein von der SPD geführt worden wurden, sowie Landesre-gierungen, die aus einer Koalition aus SPD und Grünen oder aus SPD und Linker oder SPD, Grünen und Linker gebildet wurden. Andere, in der Mitte zwischen diesen beiden Polen (rechts-links) liegende Konstellationen fassen wir unter „Andere“ (vgl. Tab. 4) Tab. 4: Regierungsparteien 2011-2017 Cluster Regierungsparteien ab 2011 bis 2017 Vorreiter rechtsorientierte Konstellation: 3 linksorientierte Konstellation: 5 andere: 3 Ambitionierte Nachzügler rechtsorientierte Konstellation: 3 linksorientierte Konstellationen: 4 andere: 4 Zurückhaltende Nachzügler rechtsorientierte Konstellationen: 1 linksorientierte Konstellationen: 2 andere: 3 Konventionelle rechtsorientierte Konstellationen: 1 linksorientierte Konstellationen: 3 andere: 4 Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Daten des Statistischen Bundesamtes. In der Gesamtschau wird unsere Annahme bestätigt. So ergibt sich über alle vier Cluster hinweg ein leichter Vorsprung in der Anzahl der „linksorientierten“ oder „anderen“ Konstellationen gegenüber den „rechtsorientierten“ Konstellationen, wobei kein Zusammenhang erkennbar ist zwischen der parteipolitischen Zusammensetzung der Landesregierungen und der Einstufung der Länder in die vier Ländercluster in Bezug auf Eigenständige Jugendpolitik. Wir nehmen indes an, dass das über die Parteien hinweg generalisierbare Interesse an der Ma-ximierung von Wählerstimmen einen gewissen Einfluss auf die parteipolitische Strategiebil-dung im in den Bundesländern hat. Vor diesem Hintergrund vermuteten wir, dass in Bundes-ländern, in denen der Anteil der Jugendlichen an der Gesamtbevölkerung hoch ist und in denen 22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 1622  zugleich Jugendliche und junge Erwachsene einen substantiellen Anteil der Wählerschaft aus-machen (H5), das Aktivitätsniveau zur Etablierung Eigenständiger Jugendpolitik größer ist (vgl. Tab. 5). Tab. 5: Bevölkerungsanteil der Jugendlichen und Wahlbeteiligung Cluster M ittelwert Anteil Jugendlicher an Ge-samtbevölkerung (nur 2015) in %  Mittelwert Wahlbeteiligung letzte LT-Wahl in %  Vorreiter 15,36 % 47,1 % Ambitionierte Nachzügler 14,37 % 44,79 % Zurückhaltende Nachzügler 12,95 % k.A.* Konventionelle 16,04 % 48,56 % Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Daten des Statistischen Bundesamtes. * Für die dritte Gruppe sind lediglich die Angaben für Brandenburg zugänglich. Hier hatten Jungwähler bei der letzten Landtagswahl im Jahr 2014 einen Anteil von 33,9 % an allen Wählern. Hier ergeben sich einige bemerkenswerte Befunde. So zeigt sich in der Tat ein Zusammenhang zwischen dem Jugendanteil an der Gesamtbevölkerung und der Position der Länder innerhalb unserer Länder-Cluster: Länder mit höherem Anteil an Jugendlichen (14-27 Jahre) sind grund-sätzlich aktiver im Hinblick auf die Etablierung Eigenständiger Jugendpolitik. Dabei ist er-staunlicherweise in der Gruppe der Länder, die am wenigsten bis gar nicht aktiv eine Eigen-ständige Jugendpolitik anstreben der Jugendanteil am höchsten ist. In diesem Ländercluster (Konventionelle) sind zwei Stadtstaaten (Hamburg und Bremen) sowie ein Flächenland mit einem großen städtischen Agglomerationsraum (Hessen) vertreten, in denen die Herausforde-rung problematischer Stadt(teil)entwicklungen und entsprechende Ungleichheitsentwicklungen eine besondere Rolle spielt. Hier könnte angenommen werden, dass die Jugendpolitik in jewei-ligen Ländern vor diesem Hintergrund vor allem klassisch auf die Zielgruppe benachteiligter Personen ausgerichtet ist. Bei der Wahlbeteiligung wiederum zeigt sich ebenfalls ein Zusammenhang zwischen der Höhe des Anteils jugendlicher Wähler und dem Aktivitätsniveau der Länder zur Etablierung einer Eigenständigen Jugendpolitik. Aber auch hier bricht die Gruppe der Konventionellen aus dem Gesamtbild aus: Ungeachtet einer hohen Wahlbeteiligung von jungen Menschen unternehmen die Länder kaum bis keine Anstrengungen, ein solches neues Politikfeld zu errichten.   22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 1723  5.3 Machtressourcenansatz Nach dem Machtressourcenansatz wurde von einem Einfluss der Stärke der Jugendverbände auf die Ausgestaltung der Eigenständigen Jugendpolitik ausgegangen, da diese in der bundes-weiten Diskussion als stärkste Promotoren Eigenständiger Jugendpolitik gelten. Als schwierig gestaltet sich allerdings eine Operationalisierung des Einflusses. Es wurde hier der Grad der Repräsentation der Jugendverbände in den wichtigsten jugendpolitischen Gremien der Länder, den Landesjugendhilfeausschüsse gewählt. Hier gibt es eine deutliche Varianz, die von 10% in den beiden Landesjugendhilfeausschüssen Nordrhein-Westfalens bis hin zu 33% in Schleswig-Holsteins reicht. Ein Zusammenhang zum Umsetzungsgrad eigenständiger Jugendpolitik ist je-doch nicht erkennbar. Vielmehr streut die Clusterinterne Varianz erheblich (vgl. Tab. 6). Um den Einfluss nachzuweisen, müssten freilich über die formale Repräsentation hinaus weitere Faktoren beachtet werden. Tab. 6: Anteil Jugendverbände im Landesjugendhilfeausschuss Cluster Mittelwert Anteil Jugendverbände an stimm-berechtigten Mitgliedern im Landesjugend-hilfeausschuss % (Spannweite in Klammern) Vorreiter 17,7 %  (10,0% - 20,8%) Ambitionierte Nachzügler 16,2 % (11,1% - 20,1% Zurückhaltende Nachzügler 21,3 % ( 11,8 % - 33,3 %) Konventionelle 19,6 % (15,0 %- 26,7 %) Quelle: Eigene Darstellung.  5.4 Pfadabhängigkeit Aufgrund der Annahme grundsätzlicher Pfadabhängigkeiten erwarten wir in Ländern, die tra-ditionell ein höheres Ausgabenniveau für Kinder und Jugendliche haben, eine höhere Aktivität auch bei der Eigenständigen Jugendpolitik (H7). Als für alle Bundesländer vergleichbarer Nä-herungswert werden die Ausgaben der Jugendarbeit pro Jugendlichem und die Ausgaben der Jugendsozialarbeit pro Jugendlichem nach den Erhebungen des Statistischen Bundesamtes ver-wendet. Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit sind deswegen am besten geeignet, da sie mit kei-nem subjektiven Rechtsanspruch verknüpft sind und damit durch am ehesten eine eigenständige Prioritätensetzung ausdrücken. Dagegen sind Jugendhilfeausgaben und Kita-Ausgaben mit Rechtsansprüchen verknüpft und daher stärker durch Sozialstruktur und Demographie eines 22.09.17 "Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern 1824  Landes determiniert (vgl. Grohs/Reiter 2017). Dabei ziehen wir die Mittelwerte der jeweiligen Ausgeben in den Zeiträumen 2007-2010 sowie 2011-2015 für die vier Ländergruppen heran (vgl. Tab. 7). Tab. 7: Ausgaben für Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit in Euro pro Einwohner Cluster M ittlere Ausgaben Jugendarbeit/Ju-gendlicher 2007-2010 Mittlere Ausgaben Jugendarbeit/Ju-gendlicher 2011-2015 Mittlere Ausgaben Jugendsozialar-beit/Jugendlicher 2007-2010 Mittlere Ausgaben Jugendsozialar-beit/Jugendlicher 2011-2015 Vorreiter 90,71 101,42 17,84 28,56 Ambitionierte Nachzügler 101,19 116,29 23,24 30,13 Zurückhaltende Nachzügler 102,32 129,53 23,10 48,48 Konventionelle 124,14 127,72 24,15 40,14 Quelle: Eigene Darstellung auf Grundlage von Daten des Statistischen Bundesamtes.  Blickt man auf die Ausgaben der Jugendarbeit, so zeigt sich im Zeitraum 2007-2010 entgegen unseren Annahmen ein negativer Zusammenhang: Länder mit einem niedrigeren Ausgabenni-veau zeigen entgegen der Erwartung also eher eine höhere Aktivität in der Etablierung der Ei-genständigen Jugendpolitik (90,70€ pro Jugendlichem in der Vorreitergruppe, 124,14€ pro Ju-gendlichem in der Vierten Gruppe). Für den Betrachtungszeitraum 2011-2015 ist das Bild we-niger klar, die Tendenz bleibt aber bestehen. Schwierig zu differenzieren ist in beiden Fällen zwischen den beiden mittleren Gruppen, während die Vorreiter klar geringere Ausgaben zeigen als die Konventionellen.  Bei den Ausgaben der Jugendsozialarbeit pro Jugendlichem fällt zunächst länderübergreifend eine starke Steigerung (nahezu Verdopplung) im Mittel des Zeitraums 2011-2015 gegenüber 2007-2010 auf. Die entscheidende Varianz zwischen den Ländergruppen zeigt allerdings keine eindeutigen Zusammenhänge. Im Zeitraum 2007-2010 ist die Schwankungsbreite mit Ausga-ben pro Jugendlichem zwischen 17,83€ und 24,15€ gering. Die Richtung des Zusammenhangs weist hier wieder auf einen gegenläufigen Zusammenhang gegenüber der Hypothese hin. Im Mittel von 2011-2015 sind die Schwankungen mit Werten zwischen 28,55€ und 48,48€ zwar wesentlich größer, sie weisen aber in keine klare Richtung  Im Gesamtbild zeigen die Ausgaben der Jugendarbeit und Jugendsozialarbeit in den letzten zehn Jahren also keinen klar erkennbaren Zusammenhang mit der Aktivität in der Eigenständi-

"Eigenständige Jugendpolitik" in den Ländern"

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