Historia de la hacienda y el tesoro en Colombia, 1821 - 1900. Luis Fernando López Garavito. Banco de la República, Santafé de Bogotá, 1992

Restrepo Salazar, Juan Camilo

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Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.un mejor tratamiento del contexto histó rico en que se desarro llaron. La interpretación del s ignificado de la Regeneración es particulannente pobre. Asi mismo, la preocupación de Caro con el tema del o rden, central en el llamado proyecto regenerador, no adquiere en el analis is el valor que amerita, como tampoco alcanza a percibirse su dimensión hi stórica . Tampoco parece muy acertado adscri-bir el programa de Nuñez y Caro a una estrategia de "la clase dominante latifundista". Menos acertado aún es Valencia Villa cuando afirma que "desde 1886 el presidente en Colom-bia es casi la totalidad del Estado. Es un rey sin corona". El concepto de "monarquía electiva" es inapropiado, no sólo para entender el pensamiento de Caro, s ino también para apreciar la tradicional fragilidad del poder en un país mas bien caracterizado por la fragmentación. A pesar de sus inten-ciones, la Constitución de t 886 no resolvió el problema de la unidad nacional, como bien lo demostró la separación de Panama. La guerra civil de 1895 y la mas desastrosa de los Mil Días comprobaron repetidamente la precariedad del orden. El poder efectivo de los congresistas, casi todos políticos de provincia - hasta ahora generalmen!e inadvertido por los his-to riadores- determinó que la centrali-zación del poder se ejerciera bajo muchas condic iones, compromisos y hasta controles. Al pasar de la interpretación de los textos a los acontecimientos, Alejan-dro Valencia Villa no alcanza, pues, a superar muchos de los lugares comu-96 nes de la historiografía dominante en los últimos decenios, que. en realidad, ha avanzado muy poco en la compren-sión de este periodo de la historia politica nacional. Es justo reconocer, sin embargo, que son los textos y no los acontecimientos los que orientan la obra de Valencia Villa . En este senti -do, El pensamiento constitucional de Miguel Amonio Caro es un aporte s ignificativo al descuidado campo de nuestra historia intelectual y juridica. Las secciones que dedica al ana lis is de los proyectos de constitución discuti-dos en e l consejo de delegatarios y a los debates que allí se dieron sobre las bases de la reforma constitucional , son particularmente interesantes . El Diario Ofi cia l le sirvió a Valencia Villa para seguir las intervenciones de los dele-gatarios mas destacados: José D. Ospi-na Camacho, Carlos Calderón Reyes y, por sobre todos, José María Samper y Miguel Antonio Caro, quienes prota-gonizaron los mas aca lorados enfrenta-mientos. La influencia de Caro fue decisiva en la reforma de 1886, como ha sido tradicionalmente reconocido. Pero los resultados no fueron obra de sus di ctamenes. Ni Caro pudo imponer siempre sus criterios. Las disposicio-nes restrictivas al voto defendidas por José María Samper, por ejemplo, que contrastaban con la ingeniosa argu-mentación de Caro respecto del su-fragi o universal, fueron finalmente las adoptadas por la Constitución de 1886. Si en el consejo de delegatarios sobresalió por su dominio intelectual , su poder se consolidó a traves de su mismo ejercicio al lado de Nuñez y, posteriormente, al frente de la presi-dencia del país. La forma expedita como Caro reasumió el ejecutivo des-de Sopó en 1896, tras haberlo dejado cinco días antes en manos del general Guillermo Quintero Calderón, quien llamó a colaborar a sus opositores, demuestra el grado de influencia que Caro conservaba sobre la politica colombiana. Meses mas tarde, sin embargo, el Congreso daba claras muestras de distanciarse del ejecutivo, mientras arreciaba la oposición de la prensa contra las posibilidades de la reelección de Caro. Aunque. segun observadores contempor<ineos, como Julio H. Palacio. Caro no aspiraba a la reelección, tal parece que el manejo de la sucesión presidencial estuvo lejos de obedecer a sus deseos, mucho menos a su arbitrio exclusivo. A pesar del poder que logró alcanzar, Caro no escapó a una tradición de la política colombiana . Bolívar abandonó a So-gotá humillado por un ambiente hostil que desconocía su autoridad. Años mas tarde, Santander aceptaba el re-sultado electoral y les entregaba el poder a sus opositores. El grado de poder que ejerció Caro, Jas limitaciones a que se vio enfrenta-do, y las formas de su ejercicio, merecen aun más serias conside-raciones. La política colombiana, co-mo lo ha expresado Malco lm Deas en un ensayo en que analiza las fuentes del poder de Caro y sus contemporá-neos, ha conten ido desde sus comien-zos un "fuerte elemento ideológico y pedagógico". La edición de los Escri-tos políticos de Caro, realizada por Carlos Valderrama Andrade, y la monografía de Alejandro Valencia Villa motivan nuevas reflexiones sobre estos, como sobre muchos otros aspec-tos de la historia política nacional que esta aún por cautivar la pasión de nuestra historiografía moderna. EDUARDO POSADA CARBÓ Quién ha pagado el Estado Historia dt. la hacit.nda y t.1 tesoro t.n Colom-bia, 1821-1900 Lu.is F~,""Qndo Lóp~l. Garnvlto Banco de la Republi<:a, Santaf¿ de Bogotá, 1992. Desde la publicación de la Historia económica y estadistica de la hacien-da nacional de don Aníbal Galindo. en 1874. no se habia escrito en el país una retrospectiva completa de nuestras instituciones hacendísticas. El docto r Luis Fernando López Garavito, con su reciente libro Historia de la hacienda BoIdin CIIII.w1 "1 Biblioari rlC"O, Vol . 29. n.un. lO, 1991 Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.y el tesoro en Colombia. 1821-1900 (colección bibliográfica, Banco de la República) llena este vacío, en lo que al siglo XIX se refiere. No es aventurado afinnar que la expresión más veraz de la evolución económica de un país es la que apare-ce reflejada en la historia de sus insti -tuciones fiscales. Este postulado se cumple a cabalidad con la oportuna publicación de este libro del profesor López Garavito, que tiene un mérito especial que quisiera destacar desde un comienzo: cada cambio de impor-tancia en las instituciones fiscales aparece enmarcado dentro de los co-rrespondientes contextos políticos que vivía el país a lo largo del siglo XIX. Esto hace de este libro Wl docwnento de trabajo especiahnente valioso, puesto que constituye una revisión ordenada y sincronizada de lo que fue la evolución politica del país en el tonnentoso siglo XIX, y la influencia que cada WlO de aquellos acontecimientos tuvo en la formación de nuestra hacienda pública. El siglo XIX estuvo marcado por una constante hacendística: la excesiva dependencia, en los ingresos del Esta-do, de los impuestos indirectos, en especial de la renta de aduanas. Por eso no sorprende encontrar relatados en este libro los incesantes pero in-fructuosos esfuerzos de muchos de los hacendistas del siglo pasado por im-plantar una base de tributación directa en las rentas fiscales del país, que le diera más estabilidad al presupuesto nacional y que lo hicieran menos dependiente de los altibajos de las cotizaciones de nuestros principales productos de exportación, o de los bruscos cambios del comercio interna-cional generados por las frecuentes guerras c iviles de la pasada centuria. A lo largo de este libro podemos encontrar valiosos testimonios sobre los esfuerzos que hicieron hacendistas como Castillo Rada, Salvador Cama-cho Roldán y Manuel Murillo Toro para implantar el impuesto a la renta en Colombia. Todos aquellos intentos fracasaron, o tuvieron un efecto insig-nificante, quizá porque el país aún no estaba maduro --como no lo estaban entonces la mayoría de los paises del mundo- para establecer un impuesto a la renta universal y progresivo. Esta evolución apenas pudo afianzarse en aol~lin c....1t ..... l y Bib1iosniroco. Vol. 29. nUm. lO. 1992 los primeros decenios del siglo XX, gracias a la autoridad y a la labor pedagógica de Esteban Jaramillo, y logró establecerse con rasgos definiti -vos únicamente a partir de la refonna tributaria de 1935 . Por eso en el libro de López Garavito aparece un hilo conductor preponderante: la lucha incesante que libraron los hacendistas del siglo XIX para depender menos del impuesto a la aduana, y de otros impuestos indirectos como el de la sal, y el esfuerzo siempre infructuoso por implantar una estructura de tributación directa más sólida. Pero la tributación directa se enfrentó en el siglo XIX no sólo a dificultades políticas. También se vio limitada por dificultades de carácter técnico. Por ejemplo, la ca-rencia de un catastro técnicamente elaborado constituyó una limitante infranqueable para implantar una tri -butación directa , técnicamente diseña-da, sobre la propiedad raíz. Resulta también interesante subrayar cómo en el siglo XIX encontramos pennanentemente, y tal como lo ilus-tra López Garavito en vario's apartes de su libro, el problema de las rentas atadas o rentas de destinación especifi-ca, que serían también una dificultad pennanente de las finanzas del siglo XX, hasta cuando este tipo de rentas fue prohibido por la Constitución de 1991. "El secretario de Hacienda de 1870 demostraba cómo sólo de un 15,6% del total de ingresos se podía di sponer libremente como rentas libres de compromisos asumidos de manera especifica". Esta tendencia de las finanzas públicas colombianas, que, como se observa, viene desde el siglo XIX, le ha restado mucha flexibilidad al proceso de asignac ión del gasto público por parte del ejecutivo y del Congreso en el momento de establecer las prioridades presupuesta les, pues gran parte de los recaudos vienen amarrados a una finalidad preestable-cida de gasto, en desarrollo de leyes anteriores. Esta es, desde luego, como ya se ha dicho, una innovación de evidente importancia hacendística en la refonna constitucional de 1991 . Una hipótesis de bastante interés histórico que expone el doctor López Garavito es la de cuestionar la que se conoce como "descolonización" de las rentas nacionales, que se ll evó a efec-to durante el período radical de media-dos del siglo pasado. Esa epoca, en la que se eliminaron gran número de las rentas que venían desde la colonia, y muy especialmente la del tabaco, y en la que al mismo tiempo se descentrali-zó una porción considerable de los ingresos nacionales hacia las provin-cias, había sido presentada como para-digma de sabiduría fi scal por la hi sto-ria convencional. Se recordará que historiadores como Luis Eduardo Nie-to aplaudieron siempre estas medidas de la época radical como una de las revoluciones económicas de mayor trascendencia en la histori a del país. Si bien López Garavito coincide en que estas medidas de los gobiernos radica les contribuyeron a modernizar la mentalidad económica colombiana, anota un punto que hasta ahora no se había subrayado con el necesario énfa-sis, a saber: que las rentas que sacrifi -caron los gobiernos radica les no fue-ron compensadas con otras nuevas, de donde puede provenir parte de los abultados desajustes fi scales que ca-racterizaron la última mitad del siglo XIX. "La desaparición de rentas fisca -les en 185 1 por el proceso de descolo-nización y descentrali zación fue criti -cado en años posteriores por los secre-tarios de hacienda que se sucedieron en este cargo. Productos de aguardien-te, gravamen de caminos, diezmos, hipotecas, regist ros, quintos de función y monopolio del tabaco habían desa-parecido por la descentrali zación de rentas y la au torización a las provin-cias para expedir sus propios presu-puestos de ingresos y gastos, así como por la política descolonizadora propia 97 Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.DERECHO del s iglo de las luces . Esta realidad un ida al peso enonne de la deuda defin ía una s ituació n deficitaria per-manente". concluye López Garavi to . Otro aspecto de interés subrayado por el autor y asociado a anterio res investigaciones suyas, es el papel preponderante que desempeñó la venta de baldíos en el financiamiento presu-puestal del siglo XIX. La tesis central de López Garavito es la de que este instrumento fiscal se utilizó en exceso en el s iglo pasado, y que gran parte de la concentración de la propiedad rural del pa ís proviene de ese fenómeno. Solamente desde el s iglo xx. cuando leyes como la 200 de 1936 reileran la función social que debe tener la pro-piedad, comienza a remediarse parcial-mente el profundo desajuste en la tenen-cia de la (ierra que encuentra sus raíces en la (anna excesiva como se vendieron baldíos a lo largo del siglo XIX. El libro de López Garavito es tam-bién de imnensa utilidad para entender algunas instituciones modernas de las finanzas públicas. No solamente en aspectos institucionales de la Tesorería y del ministerio de Hacienda, en cuyo desarrollo o rganizacional se deti ene con especial esmero el autor, sino en algunas otras que han venido a encon-trar remedio a través de refo rmas constitucionales. Tal es el caso de las rentas de dest inación espec ifica, a cuya prohibición en 1991 nos hemos ya referido. Igua l acontece con la restri cc ión a la iniciativa del gasto publ ico parlamentario que introdujo la reforma constituc ional de 1945 . Quien desee entender cabalmente por qué el constituyente del año 1945 reservó para el ejecuti vo la iniciativa en mate-ri a de gasto público encontrará a lo largo de este li bro infinidad de elo-cuentes ejemplos sobre el desorden presupuestal que la carenc ia de esta prohibición generó en el siglo XIX . Desde luego, el siglo XIX está marcado por una impronta fi scal : el agobiante ?C5O de la deuda externa que devoraba más del 50% de los gastos presupuesta les que se ejecuta-ban en promedio en aque lla epoca. Salvo un breve período que e l au to r sitúa en el gobierno de don Manuel Murillo Toro (1872- 1874) y en el de don Sant iago Pérez (l874- 1876), pe-riodos estos que coinciden con un 98 fugaz auge del comercio exterior del país antes del derrumbe definitivo al fin del siglo , el país nunca pudo tener un servicio normal de su deuda exter-na en el siglo pasado. Sin embargo, son notables los pennanentes esfuer-zos, aunque nonnalmente sin resulta-dos posit ivos, que hicieron siempre todos los hacendistas de la época para procurar honrar las obligaciones inter-nacionales de Colombia. Es de desear que el doctor López Garavito continúe su encomiable es-fuerzo escribiendo la histo ri a de la hacienda y del tesoro colombianos en el sig lo XX. Su e:ltperiencia en el mi nisterio de Hacienda y en la Tesore-ria general de la nación lo califican ampliamente para cumplir esta tarea. Este libro es, además, un vivo testi -monio de la importancia que tienen las memorias de los ministros de Hacien-da y de) Tesoro como material de apoyo para e l historiador económico. López Garavito trabaja básicamente a partir de estas fuentes documentales, de muy difícil consulta hoy en día en Colombia. El Banco de la República ha iniciado recientemente la reedición de grandes memorias de hacienda , empezando por las de Esteban Jarami-110 , Francisco de Paula Pérez y Carlos Lleras Restrepo. Este libro constituye un excelente argumento para que el Banco de la República continúe con esta importante tarea de reedición. JUAN C AM ILO RESTREPO Posiciones pos modernas L. filosofia del d erecho II'n la posmodll'rnidad (Iraduccion de Luis VilllIor" Borda) Arrhur Kaufmann Editorial Tem.is, SanlAf¿ de &gotá, 1992, 89 págs. Esta monografía juridica esta tej ida por cinco hiJos plateados que le sirven de columna vertebral, una conclusión y un epílogo, que se incluyó en la segunda edición en lengua germana en el año 1991. El mismo título de la monografía - Filosofia del derecho en la posmo-dernidad- tiene musicalidad y es muy ll amati vo, pues la mayoría de los intelectuales de fin de siglo estan debati endo los conceptos tanto de 'modernidad' como de 'posmodemi-dad', que han cautivado a más de uno. El final de la edad moderna, la época de la cibernética, el cambio paradig-mático de 10 moderno a lo posmoder-no, el eterno retomo del irracionalis-mo y el renacimiento del derecho natural en la posguerra, conforman la segunda parte de este libro, que el profesor Kaufmann ha denominado "Cambio de epoca". En este segundo capitulo se palpa nerviosamente la angustia terrible que transmite el autor, por la arremetida del malestar ante lo moderno y especialmente frente a la ilustración. La Razón, esa diosa responsable de promesas y sufri mientos humanos, ha convertido a la modernidad en sujeto de su propio agotamiento . Las astucias de la razón han logrado superar distin-tas acusaciones desde d iversos ángulos teóricos; mas hoy, visto el panorama tan devastador del m ismo sujeto, éste se encuentra ante esa acusación que no debemos despreciar. según el con-sejo del profesor Kaufmann, pues con la perdida del seQtido se ha inaugura-do la era del vacio y la incertidumbre infinita, clave del planteamiento pos-moderno en su recusación a la moder-nidad: "es e l cargo decisivo de lo posmoderno contra lo mooemo, consiste en que se ha demostrado que es incapaz de dar respuestas a los interrogantes que &IcI;" 0.11 ..... 1, Biblio!nir-. Vol. 29. nUm.. lO, \992 • 

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