El presente ensayo pretende sentar las bases para la organización de la administración pública municipal dentro del proceso de reforma del Estado y en consonancia con la democratización del mismo, que siendo su objetivo central alcanzar un Municipio abierto y participativo, satisfaga en tiempo y forma las necesidades de la sociedad. Puede considerarse como un aporte para ayudar a visualizar cuales son los principales "cuellos de botella" que atraviesan los Municipios, ofreciendo como instrumento para hacer eficiente el gasto público la descentralización, la participación y el enfoque sistémico de la administración financiera. Algunas de las hipótesis, afirmaciones y conclusiones que contiene forman parte de la Tesis Doctoral en Ciencias Económicas del autor "Descentralización y Participación en la Administración Pública Municipal" presentada en la Universidad del Centro de la Provincia de Buenos Aires Facultad de Ciencias Económicas; y de la ponencia presentada por el mismo en la "2da. Conferencia Internacional del Institut Internacional des Sciences Administratives" realizado en México en julio 1993.Fil: Cermelo, Carlos Alberto. Universidad Nacional de Mar del Plata. Facultad de Ciencias Económicas y Sociales; Argentina

Cermelo, Carlos Alberto

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http://nulan.mdp.edu.ar :: @NulanFCEySPortal de Promoción y DifusiónPública del ConocimientoAcadémico y CientíﬁcoEste documento ha sido descargado de:This document was downloaded from:+info http://nulan.mdp.edu.ar 22/ /LA REFORMA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA MUNICIPALCarlos Alberto CermeloDirector del Centro de Investigacionesen la Gestión Pública.Facultad de Ciencias Económicas y Sociales. Universidad Nacional de Mar del PlataRESUMENEl presente ensayo pretende sentar las bases para la organización de la administración pública municipal dentro del proceso de reforma del Estado y en consonancia con la democratización del mismo, que siendo su objetivo central alcanzar un Municipio abierto y participativo, satisfaga en tiempo y forma las necesidades de la sociedad. Puede considerarse como un aporte para ayudar a visualizar cuales son los principales «cuellos de botella» que atraviesan los Municipios, ofreciendo como instrumento para hacer eficiente el gasto público la descentralización, la participación y el enfoque sistémico de la administración financiera.SUMMARYThe aim of this essay is to establish the bases for the organization of municipal public administration within the process of state reform, in harmony with its democra­tization. The central objective is to achieve an open and participative Municipality that satisfies both in time and form the needs of the society. It can be considered as an opportunity to help to identify the main “bottle necks” that they are going through. We other decentralization, participation and a systemic approach to financial adminis­tration as instruments for providing efficien­cy in public expenditure.Some of the hypothesis, discussion andAlgunas de las hipótesis, afirmaciones y conclusiones que contiene forman parte de la Tesis Doctoral en Ciencias Económicas del autor «Descentralización y Participación en la Administración Pública Municipal» presentada en la Universidad del Centro de la Provincia de Buenos Aires Facultad de Ciencias Económicas; y de la ponencia presentada por el mismo en la «2da. Conferencia Internacional del Institut Internacional des Sciences Administratives» realizado en México en julio 1993.PALABRAS CLAVEEstado - Sociedad - M unicipio - Descentralización - Participación - Reforma - Administración Financiera.INTRODUCCIONEl estudio y análisis del Estado como agente económico y social y sus distintos grados de relación con la sociedad fue y es motivo de controversias y discusiones. Generalmente las mismas se apoyan en las distintas teorías económicas vigentes en cada época, pero en casi todas ellas el ser humano como tal, objeto principal de las ciencias socia les, ha permanecido al margen.Como ha expresado Juan Pablo II (1) «El ind iv iduo queda sofocado con frecuencia entre los dos polos del Estado y del mercado. En efecto da la impresión a veces de que existe sólo como productor yconclusions that the essay contains form part of the author’s Doctoral thesis in Economics “ D ecentra lization and Partic ipation in M unicipal Public Administration”, presented to Universidad del Centro de la Provincia de Buenos Aires, Faculty of Economics, and of the paper presented at the Second Internacional Conference of the ‘Institut International des Sciences Administratives” , Mexico, july, 1993.KEY WORDSState - Society - Municipality - Decentra­lization - Participation - Reform - Financial Administration.consumidor de mercancías o bien como objeto de la administración del Estado, mientras que se olvida que la convivencia entre los hombres no tiene por fin ni el mercado ni el Estado».La teoría del mercado no puede resolver por sí misma los problemas que plantea el desempleo, la pobreza, la desigualdad de oportunidades. Por otro lado el fracaso de las teorías del Estado benefactor abarcativo en lo económico y social, es incapaz de satisfacer la demanda de libertad y calidad de vida de la sociedad en forma simultánea.Los problemas que aquejan al Estado parecieran agotarse en la dicotómica disyuntiva intervencionismo-subsidiariedad, sin tener en cuenta que entre ambos extrem os existen distin tos grados de relación entre Estado y sociedad.Este debate es insufic iente  por considerar en forma casi excluyente la cuestión económica del tamaño del Estado, cuando el eje principal de discusión tendría que ser la implementación de políticas transform adoras de relación Estado- Sociedad, que contemplen por un lado los valores básicos de libertad y democracia, y satisfagan por el otro en forma eficiente las necesidades sociales.REFORMALa necesidad de rearticular la relación Estado-Sociedad, hace adquirir al Municipio una relevancia cada vez mayor.El agotamiento del modelo de desa­rrollo en lo económico, se cristalizó en una crisis fiscal que cuestionó el rol del Estado y la eficiencia del mismo. La descon­centración hacia abajo de funciones que antes ejercía, termina en el Municipio como institución receptora de esas responsabili­dades, siendo el encargado de buscar alternativas para la satisfacción de las necesidades sociales.Por ser el Municipio la instancia de gobierno mas cercana a la sociedad y sus necesidades, constituye el campo mas apropiado para la reforma y la interrelación Estado-Sociedad, articulándose formas de participación que quizás en otro orden de gobierno no se alcanzarían.El proceso de reforma del Estado debe abarcar necesariamente dos grandes instancias:1. Con respecto a la implementación de políticas públicas municipales se debe alcanzar un modelo descentralizado y participativo.2. Con respecto específicamente a la Administración Financiera del Municipio debe lograrse un modelo sistém ico e interrelacionado de los componentes del sistema(Presupuesto, Tesorería, Conta­bilidad y Crédito Público y el Control), similar al utilizado por la legislación nacional Ley 24156. Asimismo cada uno de los componentes I deberá adecuarse a criterios modernos de administración como lo constituyen: Teoría de Sistemas, Presu­puesto Base Cero, Sistema de Contabilidad Integrada de Gobierno, Control de Mérito o Gestión.1- DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN:El concepto de descentralización es complejo y está intimamente relacionado a la noción de participación.En general el fenómeno burocrático está ligado a los procesos centralizadores. La disyuntiva centralización-descentra­lización es un problema general de todos los estados modernos.La descentralización involucra dos elementos: por un lado el ámbito institucional y por el otro el ámbito de la sociedad. En el primer caso me refiero específicam ente a los organism os e instituciones que son receptoras de las atribuciones, recursos y poder distribuidospor el gobierno central; en el ámbito de la sociedad a la posibilidad de contar con estructuras aptas que perm itan la participación de la comunidad.La descentralización es un proceso que pretende mayor flexibilidad y agilidad de la gestión pública, acercando y fac ilitando  las relaciones entre la administración y la sociedad. Debe ser vista como la transferencia de la administración central a otros organismos facultades de autoadministración con autonomía jurídica y económica, siendo el ciudadano el actor principal en la gestión, planificación y control de las políticas públicas a través de la participación.Dicha participación puede ser definida como la capacidad que tiene la sociedad para involucrarse en lo público e influir en los centros de decisión respecto de lo que le afecta.La descentralización y la participación no constituyen fines en sí mismos, sino que son medios de relación entre el Estado y la Sociedad. Cuando se menciona en este ensayo el término participación se hace referencia a la participación comunitaria que es la actividad de la sociedad tendiente a fomentar la iniciativa de los individuos para la solución de sus problemas.En los Municipios esta forma de participación puede expresarse a través de estructuras preexistentes o bien institucionalizando medios expresos.El modelo descentralizado tiene comobase:• Administración Municipal Central• Unidades Municipales Descentra­lizadasLa Administración Central va a estar constituida por el Poder Ejecutivo con sus Secretarias.Las Unidades Municipales Descen­tralizadas son organismos que cuentan con la participación de los vecinos y que tendrán a su cargo la planificación, gestión y control de servic ios m unicipales que poste­riormente se van a definir como descen­tra liza b les. La cantidad de Unidades Municipales Descentralizadas va a estar en relación con el número de habitantes que posee el Municipio y con la conformación histórica en que tradicionalmente se dividió la ciudad y que tienen relación a su vez con el asentamiento de individuos ligados por motivos sociales, económicos, culturales, religiosos o de razas.Actividades, funciones o Servicios MunicipalesA cargo de la Administración Central exclusivamenteA cargo de la Administración Central con participación de las UMDA cargo exclusivamente de las Unidades Municipales DescentralizadasEn el cuadro se puede ver que existen actividades o funciones que van a ser cumplidas por la Administración Central, otras que se ejecutarán con participación de las Unidades Municipales Descentra­lizadas, y por último otras que van a estar en manos de las Unidades Municipales Descentralizadas.2- ADMINISTRACIÓN FINANCIERA:La segunda instancia en el proceso de reforma es la Administración Financiera del Municipio. En general se entiende por Administración Financiera-según Programa de Reforma Financiera Gubernamental del Ministerio de Economía de la Nación:«El conjunto de principios, normas, organism os, recursos sistemas y procedim ientos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarias para captar los fondos públicos y aplicarlos para la concreción de los objetivos y metas del Estado en la forma más eficiente posible».Es decir que en las finanzas públicas modernas el buen- manejo de los fondospúblicos, el equilibrio de la caja y la planificación y presupuestación en tiempo y forma son pilares fundamentales en la transformación de la administración pública.La administración pública municipal no escapa necesariam ente a estas características principales que debe contener las finanzas públicas. Esta se compone de cuatro componentes básicos que son:• PRESUPUESTO• TESORERIA• CONTABILIDAD• CREDITO PUBLICOA estos cuatro componentes se puede agregar otro que es fundamental en el manejo de fondos públicos que es el CONTROL.Estos com ponentes integran el sistema general de adm in istración financiera, por lo tanto los mismos deben actuar en forma interrelacionada, es decir con un enfoque sistémico en donde cada uno produce y retroalimenta al otro en formapermanente y constante:La característica principal de este enfoque es en primer lugar la posibilidad de generar información que alimente a todo el sistema, y en segundo lugar la creación de la figura de Control Interno Municipal por medio de un organismo que dependa de la máxima autoridad del Poder Ejecutivo y que tenga además por finalidad el control no solamente legal, numérico, contable, formal sino también el control de gestión o de eficiencia. El Control Externo es ejercido por medio del Tribunal de Cuenta de la Provincia.A su vez en cada uno de los com ponentes se tendrán que aplicar técnicas modernas de administración.En PRESUPUESTO se aconseja:• Resaltar y respetar el Presupuesto como herramienta fundamental para la planificación, la gestión y el control de la hacienda pública. Debe debe ser elaborado y elevado en tiempo y forma no sólo porque lo distongan las normas legales sino porque la ciudadanía debe conocer con la debida anticipación los planes de gobierno y las prioridades fijadas para la satisfacción de las necesidades sociales.• U tiliza r como estructura presupuestaria  el Presupuesto por Programa, que permite determ inar no solamente lo que va a gastar el Ejecutivo Municipal en un año, sino también cuales son los programa de gobierno, cuanto se va a gastar en cada uno de ellos, y cuales son las metas u objetivos a alcanzar en los mismos debidamente cuantificados.• U tiliza r como metodologíapresupuestaria la denominada Presupuesto Base Cero, que permite año trás año planificar partiendo de lo que la sociedad necesita en el futuro y no de lo que se hizo o se dejó de hacer, estableciendo paquetes de decisión por orden de prioridad.En CONTABILIDAD se aconseja la utilización de un sistema Integrado que permita relacionar y obtener información simultánea entre todas las ramas contables -Contabilidad de Presupuesto, Contabilidad de Movimiento de Fondos, Contabilidad de Responsable, Contabilidad de Bienes Reales-.En TESORERIA se recomienda la utilización de presupuesto de caja que determine permanentemente la d ispo­nibilidad de fondos, para poder estructurar un cronograma de pagos, y establecer un fluir de fondos permanente.En CREDITO PUBLICO es aconsejable sólo su utilización para el financiam iento de Obras y Tra ba jos Públicos, es decir que no debe utilizarse el crédito para absorber erogaciones corrientes que hacen al normal funcionamiento del Municipio.CONCLUSIONEl aumento de las necesidades sociales cada vez mas diversificadas, conjuntamente con la crisis de los modelos centralistas, plantean como eje principal de discusión la reforma del Estado.En general todas las propuestas de cambio se han sustentado en la creencia que se puede m ejorar su e fic ienc ia  revisando simplemente su organización, sinanalizar los fines y las m odalidades participativas de la sociedad. La coyuntura externa y las políticas de ajustes estructurales utilizadas para sobrellevarla, agudizó la crisis del Estado centralista.Por ser el Municipio la instancia de gobierno más cercana a la sociedad la reforma debe tener como eje principal la descentralización y la participación en la p lanificación, gestión y control de su administración.En síntesis el contenido mínimo de la reforma de la Administración PúblicaNOTAS1. Moyano LLerena, Carlos; «Mas allá del Estado y del Mercado», Diario La Nación 7/7/91.BIBLIOGRAFIA- BORJA, Jordi; «Descentralización y parti­cipación ciudadana». Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1987.- CERMELO, Carlos; «Descentralización yParticipación en la Administración Pública Municipal». Tesis Doctoral en Ciencias Económicas presentada en Universidad del Centro de la ProvinciaMunicipal deben ser necesariamente:1. - Creación de un modelo de admi­nistración DESCENTRALIZADO Y PARTICIPATIVO.2. - Aplicación de un enfoque sistémico integral a la ADMINISTRACION FINAN­CIERA.3. - Aplicación de modernas técnicas de administración a las finanzas públicas municipales, como son PRESUPUESTO POR PROGRAMA, PRESUPUESTO BASE CERO, CONTABILIDAD INTEGRADA, CONTROL DE GESTION O DE EFICIEN­CIA.2. Programa de Reforma Financiera Gubernamental del Ministerio de Economía de la Nación. Año 1992.de Buenos Aires-Facultad de Ciencias Económicas. Tandil, 1995.- CROZÍER, Michel; «El fenómeno burocrá­tico». Amorrortu. Buenos Aires, 1969.- KLIKSBERG, Bernardo; «Como transfor­mar al Estado? Más allá de mitos y dog­mas». Fondo de Cultura Económica. México, 1989.

La reforma de la administración pública municipal

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