Politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Transparenz ist sowohl auf nationaler und supranationaler als auch internationaler Ebene für das Funktionieren der pluralistisch-liberalen Demokratie von größter Wichtigkeit. Rechtliche Entscheidungen, Verwaltungsprozesse und politische Entwicklungen müssen einsichtbar sein. Direkt verbunden damit ist die Notwendigkeit offener politischer Kommunikation. Versperrt man den Informationszugang oder vertritt eine Politik der Geheimhaltung, wird Misstrauen erzeugt und die Entfremdung zwischen dem Bürger und der Verwaltung gesteigert. Die Europäische Union hat beim Knüpfen des Kommunikationsnetzes zweifelsohne Fehler gemacht, die auch zur sinkenden Beliebtheit des institutionalisierten Europa beigetragen haben, was gerade nach der großen Europamotivation der Jahrzehnte davor besonders ins Auge springt. Nun muss sich die EU mit starker Kommunikation neu aufstellen, um eine neue europäische Öffentlichkeit mitzuerschaffen.
Das erste Kapitel der Arbeit „Kommunikation und Öffentlichkeit im Wandel der Zeit“ modelliert eine Semantik des Begriffs Kommunikation, gibt mit der Dokumentation von „Flashlights“ der Kommunikationsgeschichte das vielfältige und beeindruckende Bild dieser Entwicklungen wieder, beschreibt die Facetten der Staatskommunikation und schafft mit einer Beurteilung der Kommunikation in der Moderne und der Mediengesellschaft einen Ausblick in die Zukunft.
Das zweite Kapitel widmet sich dem Kernthema „Transparenz in der Europäischen Union“. Ein kurzer geschichtlicher Abriss bereitet in Kombination mit der Analyse von Geheimnisschutz, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie Öffentlichkeitserfordernissen des Rechtsstaates das Thema auf und führt zum Verständnis der Positivierungen der Transparenzregeln und rechtlichen Regelungsebenen der Transparenz in den Institutionen der Europäischen Union.
Im dritten Kapitel wird das „Transparenzgebot als europäischer Rechtsgrundsatz: Art 15 AEUV“ definiert. Mit Art 255 EGV war schon davor eine bahnbrechende Rechtsentwicklung gegeben, die mit der Implementierung in die Vertragsgrundsätze von Lissabon als Nummer 15 unter den ersten zwanzig Artikeln einen auffallenden Transparenzhöhepunkt schuf. Dokumentenzugang ist das wesentlichste Element der Verwaltungsoffenheit. Begriffe, Grundsätze, Verfahren und Ausnahmen müssen dementsprechend rechtsdogmatisch analysiert und rechtspolitisch bewertet werden.
Juristische Wegbegleiter für die Transparenz der Europäischen Union waren die Entscheidungen der europäischen Gerichte, von denen exemplarisch im vierten Kapitel „Judikatur“ die wichtigsten Fälle beleuchtet und bewertet werden. Obwohl auch einer maßvollen Vertraulichkeit, vor allem in heiklen Verfahrensstadien, Raum gegeben wurde, hatten die meisten Urteile wesentlich zur Pro-Transparenz-Entwicklung beigetragen und viele Tore mit der Kraft nüchterner Rechtsprechung aufgestoßen oder offen gehalten.
Diese Dissertation behandelt in ihrem fünften Kapitel als zweites wichtiges Thema neben der Transparenz die „Kommunikation und Öffentlichkeitsarbeit der Europäischen Kommission“, die gemeinsam mit der proaktiven Seite der Transparenz das Duo einer aufgeschlossenen europäischen Öffentlichkeit bildet. Die EU sieht sich ja mit ihren Organen mit zahlreichen Problemen konfrontiert, denen der Versuch der dezidierten Umsetzung von Öffentlichkeitsarbeit unter partieller Federführung der Generaldirektion Kommunikation gegenübersteht. Zahlreiche in dieser Arbeit analysierte Mitteilungen, Pläne und Initiativen der Kommission dokumentieren dieses Bemühen.
Das sechste und letzte Kapitel „Europäische Öffentlichkeit: Analyse und Reformvorschläge im Lichte von Art 15 AEUV“ formuliert die Gesamtbewertung und den Zukunftsblick mit neuen Ideen: Transparent Governance als Teil von Good Governance, eine sinnvolle Symbiose von Öffentlichkeit und Geheimnisschutz, keine Parallelwelten durch Transparenzvorschriften, Transparenz als Bürgerpartizipation und offene Begegnung zwischen Bevölkerung und Verwaltung, noch klarere Regeln für den Dokumentenzugang und die scharfe Eingrenzung von Ausnahmen, schließlich einen „Transparent Governance Codex“ und Bürgerselbstbewusstsein durch Transparenz. Meine Erkenntnisse bündle ich zu einem „Plan E“, einer Europäischen Öffentlichkeit durch integrierte Kommunikation und „Transparent Governance“: Pro-aktiv, institutionell verankert und durchsetzbar, regionalisiert und doch europäisch, unter Einbeziehung klassischer und neuer Medien sowie einer Umsetzung durch eine Reformoffensive mit politischem und rechtlichem Gestaltungswillen. Zuhören, Kommunizieren, Regionalisieren, Europäisieren sind die vier Säulen einer neuen europäischen Öffentlichkeit.Political, economic and social transparency is, both at the national, supranational and international level, of highest importance for the functioning of a pluralistic-liberal democracy. Legal decisions, administrative processes and political developments must be transparent. Directly connected with this fact is the need for open political communication.
If access to information is blocked or a policy of secrecy is pursued, distrust will be created together with the estrangement of citizens and the administration. Regarding communication, the European Union has without doubt made mistakes, which also led to a decreasing popularity of the institutional Europe. This is particularly striking when viewed against the backdrop of high European motivation in previous decades. The EU has to position itself anew with strong communication to build a new European public sphere.
The first chapter of the paper “Communication and Publicity in changing times“ defines semantics of the term “communication” and illustrates this with “flashlights“ of communication history. The multifarious and impressive image of these developments describes the facets of communication of States and offers a future prospect on communication in modern times and the media society.
The second chapter dedicates itself to the core topic “Transparency in the European Union“. A brief historical summary introduces the topic in combination with an analysis of the protection of confidential information, democracy and the rule of law and the need for publicity for the State, with a view to making the various types of transparency rules and regulatory framework in the institutions of the EU understandable.
The third chapter is dedicated to the “Transparency requirement as a European legal principle: Art 15 TFEU“. Prior to the entry into force of the Lisbon Treaty (Treaty on the functioning of the European Union, TFEU) there was the groundbreaking legal development with Art 255 TEC (Treaty establishing the European Community), which accomplished an outstanding transparency milestone through the implementation of Art 15 under the first twenty articles of the principles of the TFEU. Access to documents is the most important element of administrative openness. Definitions, terms, principles, procedures and exceptions have to be analysed according to legal doctrine and interpreted in view of legal policy.
Judicial drivers for the transparency of the European Union were the decisions of the European courts. Through examples in the fourth chapter “Jurisdiction“ the most important cases are highlighted and evaluated. Although there was space given to moderate confidentiality, especially in delicate stages of procedure, most judgements contributed to the development of pro-transparency and opened many doors with the strength of pragmatic decision making.
This dissertation deals in its fifth chapter with the second important topic besides transparency “Communication and public relations of the European Commission“, which contributes with the pro-active side of transparency to an open-minded European public sphere. The EU with its institutions is confronted with many problems, and is faced with the need to realise solid public relations work under the partial leadership of the Directorate General Communications. Various action plans are analysed and initiatives of the Commission document this effort.
The sixth and last chapter “European public: Analysis and proposals for reforms on the basis of Art 15 TFEU“ gives an overall evaluation and looks to the future with new ideas: Transparent governance as part of good governance, a reasonable symbiosis of public and confidential information, no parallel existence through exaggerated transparency regulations, transparency as civic participation and open-minded interaction between civil society and administration, even more clear regulations for the access of documents and carefully selected exceptions, finally a “Transparent Governance Codex“ and self-confidence of citizens through transparency. My findings are brought together into a “Plan E“, a European public domain founded on integrated communications and “Transparent Governance“: pro-active, institutionally and politically anchored, regional but at the same time European, involving classical and new media, and the implementation of a reform offensive with political and judicial emphasis on design and creation. Listening, communicating, regionalising, Europeanising are the four pillars of strength of a new European public sphere
