李延梅

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1水平扫描及典型案例分析*李延梅(中国科学院国家科学图书馆兰州分馆/中国科学院资源环境科学信息中心 甘肃兰州730000)摘要：当前，越来越多的组织和政府开始进行寻找可能成为未来重要新趋势、机遇和风险的早期信号的“水平扫描”（Horizon Scanning）研究，有些国家和机构还建立了水平扫描中心/小组/组织。如 2004 年，英国政府科学和创新办公室(Office of Science andInnovation) 在已开展了 12 年“预见计划”中，增加了 “水平扫描”的项目并成立了“水平扫描中心（Horizon Scanning Centre）。英国的其他研究机构和组织近年来也开展了许多水平扫描的研究，研究人员通过水平扫描报告，向决策者提供相关重要信息。在澳大利亚、新西兰、加拿大和新加坡等国，一些组织和机构也建立了水平扫描研究中心，并开展了水平扫描的研究，出版了有关医学技术与健康、风险管理趋势等方面的水平扫描报告。水平扫描将会对战略规划、风险管理及政策制定有重要贡献，将帮助我们确定优先研究领域，系统检查潜在的威胁、机遇和未来可能的发展方向，而且还有目前的思考和规划空白。因此，本文介绍分析了当前有关水平扫描的认识，回顾和总结了英国政府的“预见计划”及“水平扫描”。1 引言科技创新是各国变革经济结构的强大动力，也是国家参与国际竞争的战略制高点。当前，科学和技术的发展更加日新月异，因而也使众多决策者面临更加复杂的环境。决策者，特别是高层决策者，要进行战略性的思考，并在复杂的环境中就科技问题做出至关重要、有效的决策，必需应有与未来决策需求相关、基于潜在影响的可靠、有效信息和证据。横跨政府部门和政策领域的水平扫描（Horizon Scanning）是一个相当新的现象。过去的扫描和预测项目都非常注重与科学、技术和创新政策有关的问题。例如，国际科学理事会的一项调查概述了自 1995 年超过 20 个工业化国家、过渡型国家和发展中国家的预测实践。同样，瑞士科学和技术研究中心最近的一份报告也概述了全球 39 个国家的预测研究。这些调查显示，许多国家已持有相当不同的预测观念，尤其是在怎样覆盖广泛的政策领域方面。目前，当大多数的研究重视狭窄的科学和技术领域时，一些研究已经开始整合社会、经济及发展问题，且这一趋势在未来有可能被加强。除了科学和技术领域，许多国家，包括澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、日本、新西兰和英国在内的国家，开始关注公共健康、国家安全和生态环境等政策领域。此外，国际上试图联合各个国家的实践（例如，由 ForSociety ERA-Net28 实施的试点项目“联合扫描”）和经济合作和发展组织（OECD）这样的国际组织开展项目，以探索国家风险管理中的创新性。然而，直到最近，一些政府才明确开始尝试跨领域水平扫描以应对日益复杂和相互关联的环境。2 水平扫描的概念和内涵关于水平扫描，目前还没有一个统一和标准的定义。英国首席科学顾问委员会对水平扫描的定义是：对某些潜在威胁、机会以及未来可能发展新方向进行系统扫描，包括（但不局限于）对目前的思考和规划空白。* 本论文是中国科学院知识创新工程青年人才领域前沿项目“基于 Horizon Scanning 的战略情报模式研究”成果之一2DEFRA将水平扫描界定为一种独特的方法，并认为，通过水平扫描，我们能研究和找出那些目前未考虑到但却将影响未来生活的关键趋势，这些趋势和趋动因素彼此相互联系,且与制定的创造新环境和新未来的政策和战略也相互联系。通过分析这些趋势和趋动因素、威胁和机遇，我们可战略性的进行发现和探索。这将有助于提高做决策时所依据的证据。Carole Stonebridge认为，水平扫描作为一种工具，是用于发现有可能成为有重要影响的新趋势、新机会以及新危险早期信号的过程，其结果将在分析后被运于组织政策制定以及战略周期规划。Beat Habegger认为，水平扫描有两种含义：一种是狭义的，即：它是一种政策工具，目的是系统地收集组织的政治、经济、社会、技术或生态环境中的各种信息和有关未来问题、趋势、发展，思想和事件的证据；一种是广义的，即被看作是一个众人所称的提高组织处理复杂和不确定未来能力的“预见行动”的集合名词。Beat Habegger还认为，最初把水平扫描作为发现新问题和趋势的政策工具可能偏离现有的发展。这种有限的认识，不会产生所期望的战略能力，而且水平扫描只在政府的政策中有限使用。为了发挥其全部的优势，必须把水平扫描嵌入到能建立跨专业网络、基于广泛社会学习过程、其成果能嵌入到决策过程中的更综合的预测过程中。3 英国政府水平扫描分析英国的预测项目是把水平扫描作为政策工具使用的一个很好的例子。普遍认为，该项目能有效的影响决策。而且，国外建立类似的项目时，也经常咨询该项目的工作人员。英国预测项目的目的旨在通过使用未来分析的工具和方法，缩小长期和短期目标的差距。由于以多学科角度的科学证据为基础，所以它形成了强大的和灵活的策略以应对主要的公共政策挑战。英国预测项目的早期根源可以追溯到 20 世纪 60 年代，当时英国在科学和技术方面的新焦点涉及到公认的创新问题。信息技术的出现、对研究和开发的投资需求逐年增长，迫使决策者在竞争性需求中作出选择，并且制定出有关国家经济需求的正确优先项目。在 20 世纪 90 年代早期，一个跨部门工作小组委托四个学术和私人机构开发出一种方法,以识别英国的新技术并且对其重要性排序。“关键技术”的最终结果报告给新成立的科学技术办公室（OST,位于英国内阁办公室），以及贸易和工业部门，并于 1994 年正式成立英国预测项目。预测项目通常被划分为三个不同的周期。第一个周期探索了不同经济领域的新机遇，然后，关注特定问题的趋势和预测项目。由于广泛的政府部门、大学和私人机构都采取了行动并提供了优先重点领域，因此，项目在科技政策方面进行了大量投入。此外，项目通过广泛的和高水平的利益相关者参与而建立了新网络和兼容合作，加强了与过程相关的发展。项目在 1999 年 4 月进入了第二个周期，这个周期中，项目成立了专题小组以解决影响跨部门科技政策的广泛问题。项目也通过涉及更多的人来推动把网络作为其要素的发展。然而，由此产生的报告并没有促进一致信息的抽取和关键行动的识别。第一周期中成功制定的优先项也不再起作用。总之，目标不够集中，并且缺乏持续的研究和严谨的方法，所以导致辞缺乏影响。第三个周期始于 2002 年，它将预测项目的重点从覆盖整个新兴技术领域缩小到几个特定领域。因此，它不再是针对确定优先领域，而是告知决策者重要课题以提高英国整体的科学研发。这种发展通过取消对科技政策的限制来扩大项目范围，在技术导向项目和创新项目（项目需要创新以解决社会、环境或其它问题）之间寻求平衡。最终，在2004 年 7 月，英国财政部公布了“科学与创新投资框架 2004-2014”，特别呼吁建立一个3水平扫描卓越中心：所有的政府部门将利用先进的科学环境扫描技术，既与部门内、部门间政策环境扫描相联系，又与科学技术局的环境扫描中心相联系。英国水平扫描中心（HSC）于 2004 年 12 月正式启动，目的是“直接进入跨政府优先项的确定和策略的形成，提高政府解决跨部门及多学科挑战的能力”。水平扫描中心进行了两项试验性扫描项目，由 Wendy 及其同事负责，随后这两个试验扫描项目进一步扩展为两个重点扫描项目：Sigma Scan(即对后期扫描的基础扫描)和DeltaScan (即科技扫描)。Sigma Scan 扫描和 DeltaScan 扫描的持续扫描是水平扫描战略工具的很好的例子。他们的持续的扫描展望的未来达五十年之久，其目的是为所有的跨部门预测活动提供跨部门的信息基础，并发现“在探测动荡变化时的分歧和不确定性”。扫描结果在被称作问题的文章中陈出，文章简单地描述了确定的趋势以及这些趋势在未来是如何发展的。每一篇问题文章根据一个等级系统进行分类，从经典的 STEEP 分类开始（如环境）到域（如气候变化）再到子域（如臭氧层）。问题文章提供问题的摘要，描述可能的意义，识别早期的指标、驱动因素和抑制因素，揭示与以前事件类似（的事件），并提供进一步的链接和来源。此外，每篇文章都贴有许多所谓的问题标记。标记提供有关的每个问题的可能性、影响、分布、严重性及发展时间的指示性信息。最后，根据文章是代表一个弱信号、一种预测、一个关键推动力，一个方案还是一个通配符，被分成许多类型，以便表明阅读这篇文章应该采用哪种批判性思维。这些扫描是综合预测过程第一阶段的一部分，它为下一阶段进一步的处理提供了信息，例如可以为预测项目识别主题或鼓励决策者和战略团队开发潜在未来的方案。2008 年 11 月， Sigma 扫描和 Delta 扫描进行了合并。合并的主要原因是因为由于Sigma 扫描和 Delta 扫描的命名，人们对科技和其他政策间的一些问题产生了误解。水平扫描中心还建议政府部门运用水平扫描并支持他们创造自己的水平扫描能力和项目。更普遍的是，水平扫描中心提出了各部门如何使用未来分析工具以及怎样把（未来分析工具）整合到战略政策发展中的建议。水平扫描中心开发了一个工具包，这个工具包介绍了一系列广泛的方法，并描述了这些方法是如何应用以改善决策的。除了促进跨部门的水平扫描，水平扫描中心也确保广泛的公共宣传和构建公共、私人、学术和其它部门的专家网络。它设立了未来分析家论坛 (FAN Club)，在那里，那些对水平扫描感兴趣的人和未来分析家可以会面以交流新思想、新思维和良好的实践。主题有：“The Role of Futures Thinking inGovernment Strategy”、“Britain’s Future Abroad”和“Education and Skills Futures”。不同专业协会的发言人做陈述，主持研讨会或展示案例研究的目的是激发讨论、鼓励参与者使用未来技术及通过利用公众投入来增加预测项目的价值。水平扫描和预测活动在英国政府中很普遍。许多部门已经建立了自己的项目，并且有几个部门已经包括了水平扫描，例如国防部（Ministry of Defence）、环境、食物和农村事务部（Department of Environment, Food, and Rural Affairs，DEFRA）、健康、国家健康服务部（Department of Health, the National Health Service）、以及商业、企业和管理改革部(Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform，BERR)。一些部门，例如 BERR、内政部（Home Office）、民事紧急秘书处（Civil Contingencies Secretariat）已经在新成立的水平扫描中心的支持下开始各自的项目。英国政府要求所有部门“确保所有的水平扫描程序都正确，适当考虑水平扫描证据，并在必要时采取行动。”由此可看出，英国建议水平扫描中心的目的不是要取代部门内的水平扫描，而是要为相互作用的部门水平扫描活动提供更高层次的战略环境。4 结语各国政府所处的环境日益相互联系和动态变化。尽管可得到并且比以往更易获取多种来源的信息，但与此相矛盾的是，信息超载也可能导致人们产生这样的观念：政治、4经济和社会环境很复杂，并且几乎是不可控的。从分散信息中筛选主要信息的过程变得复杂，而大量的信息可能导致对这一过程的注意不足。对分析家和决策者来说获取可靠的信息是一个主要挑战，而水平扫描作为一种连接现有的专家知识与长远发展的手段，并采用关于未来分析的尖端技术将提高政府的战略决策能力。参考文献[1] Carole Stonebridge.Horizon Scanning Gathering Research Evidence to Inform DecisionMaking. The Conference Board of Canada, March 2008.[2] Wendy L. Schultz. The cultural contradictions of managing change: using horizon scanning inan evidence-based policy context. Foresight. 2006,8 ( 4 ): 3-12[3]Horizon Scanning Centre.http://www.foresight.gov.uk/Horizon%20Scanning%20Centre/index.asp[4]defra http://horizonscanning.defra.gov.uk/default.aspx?menu=menu&module=About[5]Beat Habegger, Horizon Scanning in Government.2009[6]William J .The Need For Environmental Horizon Scannning. Trends in Ecology and Evolution.2009,.24 (.10):523-527作者简介：李延梅（1975－），女，中国科学院国家科学图书馆兰州分馆，助理研究员电话：0931-8271341E-mail: limy@lzb.ac.cn邮政编码：730000

水平扫描及典型案例分析

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