La nueva propuesta de reforma de la PAC de la Comisión Europea trata de poner fin al actual régimen de pago único y que se establezca un nuevo “pago básico” por hectárea que deberá definirse durante el año 2012. La definición de hectárea admisible y la cantidad de ayuda uniforme por hectárea, suscitan gran preocupación para el sector español de vacuno de carne

Hernández Díaz-Ambrona, Carlos Gregorio

Archivo Digital UPM

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La Ganadería Extensiva ante la Nueva PAC

Servicio de Coordinación de Bibliotecas de la Universidad Politécnica de Madrid

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PRODUCCIÓN
La ganadería
extensiva ante
la nueva PAC
Asoprovac • Marzo-Abril 2012
¿Dónde pastan las vacas en España?
La nueva propuesta de la PAC de la Comisión
Europea trata de poner fin al actual régimen de pago
único y que se establezca un nuevo “pago básico” por
hectárea que deberá definirse en los próximos meses.
La definición de hectárea admisible y la cantidad de
ayuda uniforme por hectárea, suscitan gran
preocupación para el sector español de vacuno de
carne. 
Propuesta de reforma de la
PAC y la ganadería extensiva
La propuesta de reforma de la PAC,
presentada por la Comisión Europea,
trata de poner _n al actual régimen de
pago único, por lo que contempla la
desaparición de los derechos
históricos. La propuesta conlleva que,
a partir de 2014, los agricultores
perciban una cantidad de ayuda igual
por hectárea. Para ponerlo en práctica
habrá que de_nir las hectáreas
admisibles y la cantidad de ayuda
uniforme por hectárea. Se puede
esperar que la super_cie admisible
sea toda la super_cie agraria que haya
generado derechos de pagos en un
determinado año o período. En el caso
de las producciones de ganado vacuno
de carne las ayudas de la PAC en
períodos anteriores fueron
establecidas por cabeza, referidas a
una super_cie declarada de pasto, lo
que permitía calcular la prima por
extensi_cación, por lo que los pagos
siempre han estado vinculados a una
super_cie. Incluso en la mayoría de
los casos, el vacuno de cebo también
se ha mantenido vinculado a una
super_cie, aunque lo su_cientemente
pequeña como para no percibir la
ayuda por extensi_cación, en un
sistema eventual de pago básico por
super_cie los cebaderos verían
disminuir considerablemente su nivel
de ayuda si no pueden optar a otros
tipos de pagos.
La ayuda uniforme por hectárea es
más cuestionada debido a las
a Política Agraria Común
cumple este año su 50
aniversario, sus objetivos
son: el principio de seguridad
y soberanía alimentaria de la Unión
Europea; el mantenimiento de la
capacidad y actividad productiva del
medio rural; y la conservación del
medio ambiente. La situación actual de
la PAC (período 2007-2013) respecto a la
producción ganadera extensiva di_ere
al planteamiento general, ya que el
desacoplamiento se ha aplicado de
forma desigual entre los distintos
estados miembros y entre las
producciones ganaderas. En el caso de
España el desacoplamiento ha sido
total en ovino y caprino pero no en el
vacuno de cría y cebo. Este hecho se ha
traducido en un cambio signi_cativo de
las cabañas ganaderas en los últimos
años que ha llevado a una reducción
de la cabaña ovino-caprina y a un
ligero aumento de la vacuna. Según los
datos de la Dirección General de
Agricultura de la Unión Europea el
nivel de subsidios totales que reciben
los agricultores y ganaderos españoles
se encuentra por debajo de la media
Europea, recibiendo el 30% de los
ingresos totales comparados con la
media Europea del 40%.
L
Carlos Gregorio Hernández Díaz-Ambrona. Profesor de cultivos y aprovechamientos forrajeros. 
Grupo de Cooperación en Sistemas Agrarios AgSystems, CEIGRAM y Escuela Técnica Superior de 
Ingenieros Agrónomos. Universidad Politécnica de Madrid
-9-Marzo-Abril 2012 • Asoprovac
diferencias de productividad entre
regiones de la Unión Europea. Se
espera que haya un pago básico
diferente por sistemas de cultivo,
producción y regiones. En el caso de la
ganadería, no debería ser igual la
ayuda por super_cie para un ganadero
en la cornisa cantábrica que puede
llegar a tener una carga ganadera de
1,5 vacas por hectárea, que un
ganadero en zonas de dehesa que
apenas alcanza 0,5 vacas por
hectárea. Por esta razón, algunos
países miembros quieren regionalizar
la ayuda uniforme por hectárea. Sería
a partir de 2014 cuando los estados
miembros deben empezar a aplicar el
pago básico por hectárea, para que en
2019 toda la Unión Europea tenga el
mismo sistema de pagos. El pago
básico, como mínimo, alcanzaría el
40% del presupuesto anual de la PAC
que le corresponde al estado (Tabla 1).
(PAGO BÁSICO: Todos los ganaderos
recibirán la misma cantidad de ayuda
básica de la PAC a nivel regional o
nacional).
Esta reforma está más pensada en una
agricultura uniforme, templada y
lluviosa, del norte y este de Europa y
no en una agricultura no uniforme
árida y seca como la mediterránea,
donde las diferencias productivas son
muy acusadas entre regiones y
sistemas de producción.
Componente Tipo de pago
Montante sobre el
límite máximo anual
nacional
Observaciones
Pago Básico
Desacoplado
obligatorio
Mínimo del 40%
Dependerá de la superficie admisible.
Beneficiará a las hectáreas menos
productivas.
Pago verde o Greening: pago
por aplicar prácticas
beneficiosas o para el clima y el
medio ambiente
Desacoplado
obligatorio
Del 30%
Las dehesas, los sistemas agroforestales y
los hábitats naturales incluidos en la
directiva hábitat deberían beneficiarse de
este pago de forma directa.
Pago a los agricultores de zonas
con limitaciones específicas
naturales
Desacoplado
voluntario
Hasta un 5%
Posibilidad de incluir las antiguas zonas de
montaña y zonas desfavorecidas. La ayuda
podrá oscilar entre 25 euros por hectárea y
año, y un máximo de 300 euros por
hectárea y año en zonas de montaña.
Pago para los jóvenes
agricultores
Desacoplado
obligatorio
Hasta el 2%
Pretende favorecer la continuidad de las
explotaciones familiares o incorporar
jóvenes al campo.
Pagos a pequeños agricultores
Desacoplado a
tanto alzado
Hasta el 10%
Habrá que esperar a la definición de
pequeño ganadero, para evitar subvencionar
explotaciones sin dimensión económica o
social.
Pago acoplado voluntario
Acoplado
voluntario
Hasta el 5% aunque
puede superar el 10% o
incluso más
Acogiéndose a esta modalidad podrían
mantenerse de forma acoplada algunas
producciones ganaderas.
Tabla 1 / Componentes del régimen de pago básico propuesto por la Comisión Europea para 
reforma de la PAC 2014-2019
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PRODUCCIÓN
Asoprovac • Marzo-Abril 2012
Tal como esta de_nido el pago básico
resulta de dividir como mínimo el 40%
del presupuesto anual de la PAC que le
correspondería a España por la
super_cie agraria admisible. En
principio España tomaría como
referencia para la super_cie admisible
la super_cie que está referida en el
SIGPAC y ha percibido derechos de la
PAC.
Vista la distribución de pagos (Tabla 1),
las producciones ganaderas extensivas
tienen la posibilidad de mantener su
nivel de ayudas actuales bien por el
pago básico o bien a través del llamado
greening o pago ecológico. El pago
ecológico es el pago a agricultores que
aplican prácticas bene_ciosas para el
clima y el medio ambiente. Se incluyen
la diversi_cación de cultivos, el
mantenimiento de pastos permanentes
y las super_cies de interés ecológico.
En este pago podrían incluirse las
dehesas, los sistemas agroforestales y
los hábitats naturales incluidos en la
directiva hábitat (Red “Natura 2000”).
Sin embargo, no se aplicará a los pastos
permanentes que vayan a ser
reforestados, quizás tenga lógica ya
que las reforestaciones pueden
acogerse a otro tipo de ayudas. Al igual
que ocurriese con la anterior PAC los
sistemas mixtos, los agroforestales, no
tienen un lugar especí_co. Antes tenían
que optar o bien a tierra forestal o bien
a tierra agrícola, el límite lo marcaba el
porcentaje de suelo cubierto por los
árboles. Parece que en la nueva
reforma tampoco se trata este caso
particular. La ganadería también
tendría la posibilidad de mantener
pagos acoplados voluntarios, de hecho
así lo indica el documento de trabajo
de la Comisión del 20 de noviembre de
2011, titulado Impact Assessment:
Common Agricultural Policy towards 2020
(p. 41), aunque de establecer el pago
básico por hectárea y dado que la
ganadería extensiva estaría vinculado
a él, el pago acoplado sería el
instrumento para mantener las ayudas
a la ganadería estabulada,
especialmente para el cebo de terneros.
Propone la Comisión Europea que la
reforma dé lugar a una redistribución
de ayudas, por lo que cabe la
posibilidad de que o bien países o bien
sectores se vean perjudicados.
Todos los pagos están sujetos a
condicionalidad (a excepción del
régimen simpli_cado de los pequeños
agricultores). El temor de los ganaderos
a la condicionalidad es saber cómo se
aplica. Hasta ahora nos hemos
encontrado en España con formas
distintas de aplicar las ayudas
agroambientales. Ya que en algunas
comunidades autónomas solo eran
susceptibles de ayudas las zonas
incluidas en la directiva hábitat, y en
otros casos la justi_cación de la ayuda
se hace conforme a las facturas
presentadas por lo que el ganadero no
podía ser perceptor directo de la ayuda,
es decir, se veía en la necesidad de
contratar a un tercero, cuando en
muchos casos son trabajos que el
ganadero podría realizar. Por estas
razones, el ganadero tiene bastantes
reticencias a este tipo de pagos,
pre_riendo un pago básico lineal y
directo que el ganadero puede aplicar
directamente en el balance de su
explotación. También los pagos se
limitan hasta un máximo de 300.000
euros por explotación y año. Las
reducciones en los pagos se iniciaran a
partir de 150.000 euros aplicándose un
20% de reducción llegando al 100%
para el exceso del máximo antes
indicado. Algunos estados miembros
quieren introducir una limitación
inferior para evitar pagos de poca
cuantía que no contribuyen a la
profesionalidad del sector. En el caso de
la carne de ganado vacuno se
mantiene el precio de intervención de
2,224 euros el kilogramo de carne
fresca o refrigerada a lo largo de todo el
año y las ayudas al almacenamiento
privado. La propuesta de reglamento
incluye también medidas de apoyo en
el caso de enfermedades animales,
pérdidas de con_anza de los
consumidores y por perturbaciones en
el mercado.
La nueva PAC mantiene el segundo
pilar dedicado al desarrollo rural. Pilar
que lo podrán poner en marcha a
través de los programas de desarrollo
rural y con la _nanciación del Fondo
Europeo Agrícola de Desarrollo Rural
(FEADER). De estos programas
destacamos los destinados a zonas de
montaña y los de creación de cadenas
de distribución cortas.
Sustancialmente no sufren
modi_caciones respecto del sistema
anterior de gestión y funcionamiento.
Habrá medidas para la forestación y
creación de bosques, para el
establecimiento de sistemas
agroforestales y para la gestión de
riesgos, entre otros. La medida de
desarrollo rural en el tema de gestión
de riesgos es algo novedosa que puede
ser interesante en las producciones
ganaderas extensivas actuales si
permite _nanciar el pago de la prima
en seguros como el de sequía en pastos
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-11-Marzo-Abril 2012 • Asoprovac
o por enfermedades animales, ya que
tiene por objetivo la estabilización de
rentas. 
¿Dónde pastan las vacas
nodrizas?
La incertidumbre que ha creado la
propuesta de reforma de la PAC en los
ganaderos está en la de_nición de
super_cie agraria admisible. Algunos
estados miembros están haciendo
fuerza para que la reforma de la PAC
no suponga una transferencia de
ayudas de unos sectores a otros y que,
por tanto, cada sector mantenga su
proporción en el reparto del
presupuesto de la PAC. Mientras la
Comisión promueve una tasa plana
para todos. La controversia ha venido
de la de_nición de pasto permanente,
sobre si esa de_nición incluye o no lo
pastos arbolados. Es por ello que la
organización European Forum on
Nature Conservation and Pastoralism
(EFNCP) y, en España, la propia
Sociedad Española para el Estudio de
los Pastos asume el documento
Support the farmers who maintain
Europe’s pastoral landscapes-change
the CAP rules on permanent pastures
(Beaufoy y Poux, 2012). La EFNCP
propone que se cambie la de_nición
de pastos permanentes para que
incluya las zonas de pastos herbáceos
y leñosos, y que se de_nan unos
criterios que incluyan los pastos
arbolados y los matorrales naturales
que se pastan. El Reglamento (CE)
1120/2009 de la Comisión de 29 de
octubre de 2009 de_ne en el artículo
2.c los pastos permanentes como «las
tierras utilizadas para el cultivo de
gramíneas u otros forrajes herbáceos,
ya sean naturales (espontáneos) o
cultivados (sembrados), y no incluidas
en la rotación de cultivos de la
explotación durante cinco años o más
[…]», también incluye los pastizales en
esa de_nición (artículo 2.d). Esto
quiere decir que si se aplica tal
de_nición y considerando la de_nición
de la UNESCO para pastos herbáceos
como «la super_cie cubierta por
plantas herbáceas con menos del 10%
cubierta con árboles o arbustos»,
entonces gran parte de las zonas
arboladas, de matorrales y de otros
sistemas silvo-pastorales no estarían
incluidos en la super_cie elegible. En
cualquier caso, se pretende evitar que
super_cies que no han sido objeto de
ayudas anteriores o que en la
actualidad no contribuyen a los
objetivos de la PAC no reciban ayudas.
Por otra parte, el Reglamento
1122/2009 concreta estas super_cies y
su aplicación es más relajada, en
función de los estados miembros, ya
que por ejemplo las dehesas sí tienen
consideración de pastos permanentes,
al igual que otras super_cies
arboladas en Francia y en el Reino
Unido. En el caso de las zonas en
ambiente mediterráneo hay que
apoyar el pastoreo que se realiza en
zonas arboladas y de matorral en las
cuales la acción del pastoreo tiene,
entre otras ventajas, prevenir la
proliferación de incendios y la
conservación de la biodiversidad. Esas
zonas podrían ser objeto del Pago
verde o del Pago a los agricultores de
zonas con limitaciones especí_cas
naturales. La nueva propuesta trata de
evitar que ganaderías no incluidas en
el sistema anterior de ayudas, caso
por ejemplo de la ganadería
cinegética, puedan ahora acogerse al
pago básico. 
Retos de la nueva PAC
Finalmente, con independencia de la
de_nición dada a la super_cie en
pastoreo, en el actual sistema de
Al igual que ocurriese con la anterior PAC
los sistemas mixtos y agroforestales no
tienen un lugar especíﬁco. Antes tenían
que optar o bien a tierra forestal o bien a
tierra agrícola, el límite lo marcaba el
porcentaje de suelo cubierto por árboles
ayudas aún establecidas por animal en
el caso de la vaca nodriza o
desacopladas para ovino y caprino, el
número de animales susceptible de
recibir ayudas está siempre ligado a
una super_cie agraria de pasto, dicha
super_cie es la base para el cálculo de
la carga ganadera objeto de la ayuda y
puede entenderse que esa super_cie
sea considerada como admisible. En el
caso de los animales en cebo, la base
territorial es pequeña por lo que tendrá
que considerarse la posibilidad de
percibir un pago acoplado. Los sistemas
tradicionales de pastoreo en España
pueden cumplir los objetivos
necesarios para percibir el Pago verde o
el Pago a los agricultores de zonas con
limitaciones especí_cas naturales. 
Aún el camino por recorrer es largo.
Va a ser un año difícil y de mucha
negociación hasta llegar a la
formulación de la nueva PAC.
Primero, los estados miembros tienen
que ponerse de acuerdo sobre el
presupuesto de la Unión Europea
para los próximos años (2014-2019),
presupuesto que, vista la coyuntura
actual, va a sufrir recortes. Una vez
aprobado el presupuesto, el siguiente
paso será establecer el nivel de gasto
de la PAC. Lo deseable sería mantener
el montante actual. Una vez conocido 
el presupuesto de la PAC habrá que
distribuirlo entre los países
miembros, para finalmente aplicar el
régimen de pago entre las distintas
producciones. 
La próxima reforma de la PAC debe
contribuir decididamente al
mantenimiento de la actividad
agrícola, ganadera y al desarrollo rural
y ser un incentivo para el profesional
del campo. En el sistema de producción
de carne debe tenerse presente el
sistema completo desde el período de
cría y recría, fundamentado en la
ganadería extensiva, y el periodo de
cebo y término de los terneros. La
ganadería extensiva, tal y como la
conocemos en España, debe recibir los
apoyos que tiene actualmente, para los
que hay que hacer valer su integración
con el medio ambiente,
particularmente en las dehesas y en
los sistemas en pastoreo. La mayoría de
las zonas de pastoreo españolas tienen
cualidades propias por las que debería
bene_ciarse también del pago verde. En
otras ocasiones la ganadería extensiva
ocupa las zonas más difíciles y
desfavorecidas, por lo que el
mantenimiento de su actividad es la
base de la supervivencia de esos
espacios.
Referencias bibliográficas
disponibles en ASOPROVAC
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Asoprovac • Marzo-Abril 2012
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La nueva propuesta trata de evitar que
ganaderías no incluidas en el sistema
anterior de ayudas, caso por ejemplo de la
ganadería cinegética, puedan ahora
acogerse al pago básico


http://oa.upm.es/10907/1/La_ganader%C3%ADa_extensiva_ante_la_nueva_PAC.pdf

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