Porras Nadales, Antonio

idUS. Depósito de Investigación Universidad de Sevilla

AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS21Auditoría Pública nº 44 (2008) p.p. 21-24Antonio Porras NadalesCatedrático de Derecho ConstitucionalUniversidad de SevillaCuando en la década final del pasado siglo importantes sectores del pensa-miento social formularon su apuesta por un retorno a las instituciones, o por un“redescubrimiento” de las mismas, estaban tratando de presentar concretasalternativas a la deriva histórica de las democracias occidentales.Aunque para algunos podía tratarse de una especie de vuelta a los orígenes,o sea, al institucionalismo de la primera mitad del siglo XX, en realidad laspropuestas de autores como Habermas, Scott, March y Olsen, o Powell yDiMaggio, etc., se diseñaban a partir de la experiencia aportada por un largoproceso de consolidación y vigencia histórica del estado de partidos: un mode-lo que se desenvuelve a lo largo del siglo en un contexto de plenitud democrá-tica y consolidada, especialmente a partir de la Segunda Guerra Mundial. Todauna experiencia secular que, por desgracia, no pudimos vivir los españoles.En su evolución histórica, el apogeo del estado de partidos en las democraciasoccidentales ha discurrido en paralelo a la progresiva consolidación del estadosocial intervencionista o welfare state, que exige a lo largo del tiempo un progre-sivo desarrollo de los aparatos públicos y de sus políticas de acción intervencio-nista, con sus lógicas consecuencias en términos de crecimiento de las burocra-cias e incremento del gasto público.AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS22 Abril nº 44 - 2008Teóricamente el gobierno de tan amplio organi-grama estatal, así como las tareas de diseño,implementación y control de las correspondientespolíticas públicas, debía corresponder a los parti-dos políticos, legitimados en las urnas y detenta-dores de las respectivas mayorías parlamentarias,permitiendo un escenario suficiente de “goberna-bilidad” para las democracias occidentales. Todauna auténtica tarea de titanes, que el progresivodesarrollo del intervencionismo público, la cre-ciente complejidad y el carácter contradictorio delas demandas sociales, así como el emergente con-texto de incertidumbre que surge tras las primerasfenomenologías de la crisis del estado social y elposterior impacto de la globalización, venía a difi-cultar considerablemente. El diagnóstico de lasobrecarga del estado social avanzado, se convertíaasí en un nuevo entorno problemático que afecta-ba directamente a la capacidad de respuesta opera-tiva de las instancias públicas.Los síntomas del malestar de la democracia, o defrustración ante sus “promesas” incumplidas –en laexpresión de Bobbio–, alcanzaron probablementesus hitos culminantes con los grandes casos decorrupción que, durante la década de los noventa,asolaron las democracias occidentales. Desde enton-ces, la desconfianza frente a la política y los políti-cos forma parte del escenario habitual en que semueve la opinión pública de las democracias avan-zadas. Pero si los grandes casos de corrupción focaliza-ron durante años el interés mediático, obligando alas instancias judiciales a una difícil y comprometi-da tarea, probablemente no constituían al final másque la manifestación superficial de un problemamás profundo: la insuficiencia o la inadecuación delestado de partidos para cargar con tan amplia cuotade responsabilidades activas, debiendo hacer frenteal mismo tiempo a los nuevos requerimientos queimplican algunas de las nuevas exigencias del buengobierno, como la gobernanza, la accountability o latransparencia en la gestión pública.La sobrecarga global de tareas que, con el apogeodel estado de bienestar, han venido sufriendo lasorganizaciones partidistas habría generado, comouna consecuencia inexorable, un progresivo procesode “colonización” política de las instituciones, con-dicionando así algunas de sus pautas de actuación yafectando en consecuencia a la necesaria indepen-dencia y autonomía de las mismas. La respuesta de la corriente neoinstitucional, lapropuesta de la “vuelta a las instituciones” inspira-da por importantes sectores de la doctrina, implica-ba de entrada una cierta recuperación del horizonteneutral y suprapartidista que, desde sus mismosorígenes, ha caracterizado al papel de las instanciaspúblicas. Volver a las instituciones significaba tam-bién un intento de otorgar un protagonismo reno-vado al “conocimiento experto”, que en principiodebería contribuir desde posiciones de independen-cia y neutralidad técnico-científica a resolver algu-nas de las complejas tareas que trae consigo el inter-vencionismo público en las democracias avanzadas.Significaba, en definitiva, volver a primar el interésgeneral sobre los intereses parciales, coyunturales ocircunstanciales, que en cada momento podíadetentar el respectivo partido mayoritario, recupe-rando así algunas de las raíces más profundas y ori-ginarias de la democracia.Pero no era solamente una cuestión de pura “legi-timidad” democrática; o sea, de meros conceptosdifusos o evanescentes, propios de filósofos o pensa-dores teóricos algo alejados de la realidad. La vuel-ta a las instituciones representaba igualmente unaapuesta decidida por asegurar mayores cuotas deeficiencia y eficacia ante los desafíos de un estadosocial avanzado cuyas exigencias intervencionistasrebosaban ampliamente las posibilidades de un solocircuito de poder (el del partido político mayorita-rio), exigiendo una readaptación del organigramainstitucional ante todo un conjunto de tareas diver-sas y complejas que desbordaban el originario dise-ño unitario y centralizado propio del primer mode-lo histórico de estado social.23Esas instituciones, plenamente autónomas yliberadas de toda interferencia partidista, deberíanen consecuencia enfrentarse al cumplimiento de losfines establecidos en el ordenamiento operando almismo tiempo mediante procesos cooperativos yde interacción que preludian la formación de siste-mas de red. Y ello implicaba también atender almismo tiempo a las exigencias de una presenciaparticipativa de los intereses ciudadanos, aseguran-do así las coordenadas propias de una democraciaavanzada: un modelo donde el sufragio universalno se considera ya como un soporte de legitimaciónsuficiente si no va acompañado de procesos de par-ticipación adicional de la ciudadanía. Esas institu-ciones debían hacer frente por fin a los desafíos quela complejidad y la reordenación territorial del sis-tema imponían sobre el simplificado modelo origi-nario y centralizado del estado de bienestar, desem-peñando tareas especializadas al servicio de la ciu-dadanía y respondiendo a las renovadas exigenciasdel buen gobierno.Desde una perspectiva teórica, la adecuación delsistema de organización pública a este modelo emer-gente, inspirado en la complejidad y la diversidad delas pautas de acción pública, tendría una respuestasuficiente en el principio de la independencia insti-tucional. Esferas institucionales autónomas, operan-do en contextos de presencia intercomunicativa conel tejido social y atendiendo a los objetivos finalistasfijados en el ordenamiento con el apoyo del conoci-miento experto, se convertirían ahora en preciososinstrumentos para asegurar la readaptación del siste-ma a las exigencias que vienen impuestas por la frag-mentación de las políticas intervencionistas y la com-plejidad de la acción pública. Todo lo cual permitiríaal mismo tiempo a la esfera política partidista libe-rarse en parte de los riesgos de sobrecarga y de suspretensiones de un control irreductible de los apara-tos públicos mediante su potestad de nombramientode altos cargos, para pasar a atender a sus más genui-nas tareas de orientación estratégica y movilizacióncolectiva.Sin embargo, el modo como se ha entendido ennuestro país el principio de independencia o deautonomía institucional parece reflejar hasta ahorabastantes carencias, tanto en términos de pautas  osoportes culturales como de mecanismos operativospara hacerla efectiva. Por una parte se consideraque la autonomía de las instituciones podría supo-ner un alejamiento del componente democrático yen consecuencia una pérdida de las exigencias deresponsabilidad que en última instancia se conside-ran solventables tan sólo a través de las urnas. Porlo tanto, el único instrumento operativo para pro-ceder a la designación de los miembros de tales ins-tituciones sería el sistema de cuotas partidistas,donde debe reflejarse en cada momento el tipo demayoría política existente. Y lógicamente, talmecanismo de designación implica al final unaderiva hacia criterios condicionados por factorescomo el amiguismo o el clientelismo, que acabanafectando a la necesaria autonomía institucional y ala independencia funcional que deben ostentarestas instancias públicas.Cuando los ordenamientos constitucionales decualquier país (y entre ellos el nuestro) diseñanesferas institucionales autónomas, orientadasgeneralmente a desempeñar tareas de control, sue-len establecer como mínimo dos mecanismos degarantía: por una parte unas mayorías cualificadasque implican una dimensión “supramayoritaria”en cuanto a sus criterios de designación; por otra,unos periodos de mandato que no coincidan conlos periodos normales de la legislatura, persi-guiendo así una proyección a lo largo del tiempoque libere a tales instituciones de los condiciona-mientos impuestos por la agenda cortoplacista delos periódicos llamamientos a las urnas y sus siste-mas de mayorías establecidos. O sea, lasConstituciones tratan de alejar la configuración detales instituciones del ámbito inmediato de lapolítica competitiva y de los riesgos inherentesque implicaría su subordinación a la pura lógicadel spoils system.Volver a las institucionesAuditoría Pública nº 44 (2008) p.p. 21-24AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS24 Abril nº 44 - 2008Se trata de un tipo de exigencias que, con eltiempo, se ha defendido incluso en relación con lapropia agenda que marcan las distintas políticaspúblicas intervencionistas, donde se requieren nor-malmente periodos de implementación y de mante-nimiento en el tiempo que superan el limitadohorizonte de los cuatro años de una legislatura, parapoder generar sus efectos previstos. El lamentabledesarrollo de la política educativa en España y susreiterados cambios de reorientación, al albur de lasrespectivas modificaciones legales provocadas porlos cambios de mayoría, constituye la mejor mues-tra de lo que nunca debería hacerse. Las políticaspúblicas, los servicios y prestaciones que se ampa-ran tras la reforzada figura de los derechos sociales ode bienestar, constituyen nuevas concreciones deesas exigencias de consenso supramayoritario pro-yectado en el medio o largo plazo, necesarias para elbuen funcionamiento del estado intervencionistaavanzado.Por lo tanto las nuevas formas de gestión públi-ca –que se expresan en parte tras la moderna nociónde la gobernanza– implican todo un conjunto deexigencias adicionales de buen gobierno que des-bordan las limitadas dimensiones del estado departidos, imponiendo la incorporación mecanismosadicionales de transparencia y de accountability quesuperan ampliamente los tradicionales mecanismosde control públicos (ya sea el sufragio periódico oel propio control jurisdiccional), y exigiendo lapuesta en práctica de instrumentos de diseño,implementación y control de la acción inspiradosen los parámetros de las políticas públicas, o policyanalysis.Defender el retorno a las instituciones, apostarpor las hipótesis argumentativas mantenidas por el“neoinstitucionalismo” y por las consecuencias quedel mismo se derivan, constituye entonces unapauta consistente de adecuación a las exigenciaspropias de las democracias contemporáneas y a lastransformaciones que impone el intervencionismopúblico a comienzos del siglo XXI. Y ello implicaentender que los postulados de la independencia yla autonomía institucional se convierten al final eninstrumentos funcionales y competitivos, necesariospara responder adecuadamente a los requerimientospropios de la moderna gobernanza, tal como se for-mula en el Libro Blanco de la Gobernanza europeade 2001.En este contexto, el mantenimiento de mecanis-mos de dependencia partidista en la designación yel funcionamiento de algunas de las principalesesferas institucionales comprometidas en el desarro-llo de la acción pública constituye al final un tipode reminiscencias propias de un modelo de estadode partidos algo desfasado y obsoleto que, segura-mente por nuestro ancestral retraso histórico, se hanmantenido inercialmente en nuestro país generandoconsecuencias claramente disfuncionales. Por des-gracia constituye una pura constatación histórica elhecho de que la democracia española no puede pre-sumir hasta ahora del amplio bagaje experimental yde las pautas de aprendizaje institucional desarro-lladas a lo largo del siglo XX por algunas otrasdemocracias de nuestro entorno. Como también loes el lamentable descrédito adquirido en nuestropaís por unas instituciones politizadas y ajustadas alos criterios de cuotas partidistas, afectando inclusoa las más altas instancias de control del estado.Sin embargo, el fenómeno de relativo retraso his-tórico no constituye seguramente una razón sufi-ciente para reiterar pautas de comportamiento pro-pias de modelos pretéritos y disfuncionales. Apunto de cumplirse ya el treinta aniversario de laConstitución española, nuestros sistemas públicospueden considerarse ya plenamente consolidados y,en consecuencia, las perspectivas de futuro en estecampo dependerán al final de nuestra capacidad deadecuación competitiva a las nuevas exigencias his-tóricas. Volver a las instituciones se convierte así enuna de las principales alternativas para tratar desuperar lastres del pasado y para lograr una mejorcapacidad de respuesta pública a los problemas ydesafíos que impone una democracia avanzada.

Volver a las instituciones

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