Jurisprudencia ambiental en Asturias (Primer semestre 2017

Boto Alvarez, Alejandra

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REVISTA CATALANA DE DRET AMBIENTAL Vol. VIII Núm. 1 (2017): 1 – 7 
-Crònica- 
[DOI: http://dx.doi.org/10.17345/rcda.1757] 1 
 
JURISPRUDENCIA AMBIENTAL EN ASTURIAS  
(PRIMER SEMESTRE 2017) 
           
ALEJANDRA BOTO ÁLVAREZ 
Profesora contratada doctora 
Universidad de Oviedo 
 
Sumario: 1. De nuevo sobre el impacto ambiental de los grandes establecimientos 
comerciales. 2. Acotamiento al pastoreo de terrenos incendiados. 
 
1. DE NUEVO SOBRE EL IMPACTO AMBIENTAL DE LOS GRANDES 
ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES 
El Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias tuvo la ocasión, en 
octubre de 20161, de volver a pronunciarse sobre el controvertido impuesto 
sobre grandes establecimientos comerciales (IGEC), que se configura en 
Asturias como un tributo extrafiscal de carácter finalista que grava el 
funcionamiento de grandes establecimientos comerciales por razón del impacto 
que ocasionan sobre la ordenación del territorio, el medio ambiente y la trama 
del comercio urbano de la Comunidad Autónoma. Es el mismo tributo que fue 
ya objeto de análisis en la entrega de esta sección correspondiente al primer 
semestre de 2016. 
En este caso, el recurrente sostenía que la liquidación del impuesto por parte 
de los servicios tributarios del Principado era nula por infracción de los 
principios de libre establecimiento y de libre circulación de capitales; por 
vulneración del ordenamiento comunitario al amparo de lo previsto en el 
artículo 107.1 del TFUE, al constituir una ayuda de Estado prohibida; y por 
haberse practicado partiendo de un reglamento nulo que excedía los límites 
propios de la potestad reglamentaria. 
                                                 
1 Sentencia 781/2016, de 31 de diciembre, recurso 361/2016. 
A. Boto Álvarez  RCDA Vol. VIII Núm. 1 (2017) 
 2 
Respecto a los dos primeros argumentos, la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal asturiano hace suyos los razonamientos del Tribunal 
Superior de Justicia de Cataluña de 23 de enero, 27 de septiembre y 9 de 
diciembre de 2013 para sostener que el impuesto, que grava el beneficio 
impropio del que gozan los grandes establecimientos comerciales por la 
existencia de costes no internalizados generados por su incidencia en el medio 
ambiente y el urbanismo, no puede verse afectado por la Directiva Bolkestein. 
En efecto, tanto la Directiva como las normas de transposición de esta al 
ordenamiento español excluyen de su ámbito de aplicación la fiscalidad. Se 
recuerda, además, que el hecho de que un impuesto afecte a la actividad 
económica no significa per se que la afectación sea inadecuada, y se recuerda 
que el Tribunal Constitucional2 validó en su momento la configuración legal del 
impuesto asturiano por entender que resultaba legítima la finalidad de 
desplazar, sobre los establecimientos implantados como grandes superficies, 
las incidencias negativas que generan sobre el medio ambiente3. En concreto, 
se pretendería evitar el impacto negativo derivado de la existencia de estos 
grandes establecimientos comerciales por medio de la obligación misma del 
pago del impuesto, así como a través de la afectación de los ingresos que 
genere, entre otros fines, a la introducción de mejoras en el medio ambiente. 
Se indica asimismo que, como el impuesto pretende minimizar el impacto 
medioambiental que estos establecimientos generan, estaríamos ante un 
supuesto de interés general que justificaría la restricción de la libertad de 
establecimiento. Finalmente, se descarta que pueda existir una ayuda de 
Estado, pues se considera que no hay una protección excesiva de 
determinados medios de distribución en perjuicio de los grandes 
establecimientos al estar justificada objetivamente dicha diferenciación, ya que 
lo gravado es la realización de un tipo específico de actividad comercial 
individual y de venta de productos al por menor o al detalle mediante grandes 
superficies de venta, y no la mera titularidad o el uso de los inmuebles en los 
que se desarrolla dicha forma de comercio. 
                                                 
2 STC 53/2014, de 10 de abril. 
3 Consecuencia del número de vehículos que se desplazan y la contaminación que producen. 
RCDA Vol. VIII Núm. 1 (2017)  Jurisprudencia ambiental en Asturias 
 3 
La Sala también confirma la legalidad del Reglamento, que solo procede a 
concretar lo previsto en la Ley:  
[…] siendo esta precisamente la posición de toda disposición reglamentaria 
siempre y cuando, como en el presente caso sucede, dicha concreción o 
delimitación del precepto legal no haga otra cosa que reclamar su 
contenido y fijar los presupuestos y circunstancias de su aplicación, en 
atención al fin de disminución de los efectos distorsionadores externos, 
que es lo que constituye la intención del legislador al establecer la norma 
de cobertura4. 
Dicho en otros términos, el Reglamento realiza una adecuada colaboración con 
la Ley en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad. No se 
observa extralimitación sobre el hecho imponible ni sobre el sujeto pasivo, ni 
tampoco efecto retroactivo, pues nos encontramos ante un tributo periódico y la 
norma puede incidir en esos casos sobre efectos jurídicos ya producidos, pero 
no agotados. 
 
2. ACOTAMIENTO AL PASTOREO DE TERRENOS INCENDIADOS 
La sección correspondiente a la crónica sobre derecho y políticas ambientales 
en Asturias de este mismo número de la revista da cuenta de la aprobación de 
la Ley 2/2017, de 24 de marzo, de segunda modificación de la Ley del 
Principado de Asturias 3/2004, de 23 de noviembre, de Montes y Ordenación 
Forestal, que excluye el acotamiento temporal al pastoreo de los montes 
incendiados como medida obligatoria en todo caso para la regeneración de la 
cubierta vegetal quemada.  
La norma también aclara que, en los casos en que se acuerde un acotamiento 
temporal, el plazo de este se computará desde el momento en que se declare 
extinguido el incendio forestal, con independencia de la tramitación del 
correspondiente expediente administrativo. Y es que, durante los debates 
parlamentarios que condujeron a la aprobación de la Ley, varias veces se hizo 
referencia a la inseguridad e injusticia que provocaba el hecho de que el 
sistema de acotamientos se hubiera venido aplicando de manera no uniforme, 
                                                 
4 Fundamento de derecho sexto. 
A. Boto Álvarez  RCDA Vol. VIII Núm. 1 (2017) 
 4 
existiendo resoluciones que señalaban el plazo desde la fecha de producción 
del incendio y otras desde la fecha de publicación de la resolución de 
acotamiento. Precisamente con ello tiene que ver la Sentencia 45/2017, de 30 
de enero, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, dictada en el recurso 
892/2015. 
Con tal recurso se impugnaba una resolución de 13 de agosto de 2015 de la 
Consejería de Desarrollo Rural y Recursos Naturales que acotaba al pastoreo 
un monte incendiado. La parte recurrente pretendía la nulidad de la resolución 
por caducidad del expediente y arbitrariedad en la determinación del plazo de 
duración del acotamiento; subsidiariamente, en el caso de no considerar la 
nulidad íntegra de esta, se solicitaba que se condenase al acotamiento al 
pastoreo computando el plazo desde la fecha del incendio. 
En el debate sobre la caducidad se intercambiaron opiniones diversas respecto 
a si el plazo para resolver debía computarse desde la fecha en que las 
brigadas de investigación de incendios forestales del Principado habían tenido 
conocimiento del incendio (30 de octubre de 2014) o desde que esta 
información había llegado a la consejería competente en materia forestal (13 
de marzo de 2015; por tanto, ya con el incendio más que extinguido). En el 
debate el Tribunal evita pronunciarse, inclinándose por justificar la dilación de 
cinco meses en atención a que el servicio de prevención de incendios del 
Principado de Asturias, que es quien canaliza los datos e informes de 
investigación de causas de incendios forestales, no está adscrito a la 
consejería que dicta el acto recurrido, y argumentando lo siguiente: 
[…] teniendo en cuenta los antecedentes reseñados respecto al 
conocimiento del hecho y la naturaleza y finalidad del procedimiento 
incoado de oficio para proteger los montes, favoreciendo y salvaguardando 
la fauna y flora, así como la restauración de la cubierta vegetal, del suelo y 
de los recursos hídricos, no se aprecia la caducidad procedimental 
alegada, ya que su efecto extintivo resultaría contrario al interés público, 
así como a los principios de economía y seguridad jurídica el inicio de un 
nuevo expediente5. 
                                                 
5 Fundamento de derecho segundo. 
RCDA Vol. VIII Núm. 1 (2017)  Jurisprudencia ambiental en Asturias 
 5 
La parte recurrente sostenía también que la decisión era ilegal y arbitraria por 
fijar un plazo de acotamiento superior al legalmente establecido y que no se 
correspondía con la materia quemada al no diferenciar la vegetación del 
arbolado, cuando la solución idónea hubiera sido decretar un plazo de 
acotamiento distinto en virtud de la superficie y la vegetación afectadas, en 
lugar de considerar todo como arbolado y establecer un plazo amplio y 
restrictivo. También se pretendía que el acto era nulo por falta de motivación, 
aspecto que se desmiente de plano por parte de la Sala, que se atiene sin más 
a criterios formales y no entra en cuestiones materiales6. 
Frente a estos argumentos, la Administración alegaba que la escasa extensión 
de la superficie acotada explicaba por sí sola la no zonificación en áreas de 
diferente duración del acotamiento, de manera que el plazo establecido al 
efecto no podía juzgarse desproporcionado. 
Acudiendo al derecho positivo, la Sala recuerda que no hay ilegalidad directa 
del plazo de acotamiento establecido en la resolución recurrida al tener 
cobertura legal en la norma aplicable (la Ley del Principado de Asturias 3/2004, 
de 23 de noviembre, de Montes y Ordenación Forestal), que disponía en aquel 
entonces de un plazo mínimo para la limitación del pastoreo en los montes 
incendiados (hoy suprimida con carácter general), pero no un máximo; este 
será el necesario para la recuperación de las especies afectadas o para su 
restitución a la situación anterior al incendio. Así las cosas, habrá que 
centrarse, pues, en las especies afectadas y en los criterios técnicos fijados 
sobre el tiempo normal de recuperación de estas. 
Con relación a la arbitrariedad de la decisión, el debate se centraba en 
determinar si resultaba aceptable que la Administración hubiera tipificado toda 
la zona como superficie forestal pese a que casi la mitad de la zona incendiada 
correspondía a superficie desarbolada. La Administración justificaba su 
decisión por la aplicación de un criterio técnico de proporcionalidad que tenía 
en cuenta la fracción de cabida de cubierta, aspecto que no valida el Tribunal. 
Este, tras recordar que la cuestión es de orden jurídico-material, contrasta los 
datos obtenidos de la propia Administración en la prueba del interrogatorio 
                                                 
6 Fundamento de derecho tercero. 
A. Boto Álvarez  RCDA Vol. VIII Núm. 1 (2017) 
 6 
propuesta por la parte recurrente con los que esa misma parte había aportado 
procedentes del Sistema de Información Geográfica de las Parcelas Agrícolas 
(SIGPAC) y con los obrantes en el informe del guarda mayor de montes que 
había comprobado la superficie afectada, y concluye lo siguiente: 
[…] se pueden diferenciar sobre el terreno las zonas quemadas a efectos 
del desglose de las medidas encaminadas a facilitar su regeneración en 
función de los usos, y que por ello no se puede aplicar el criterio técnico de 
proporcionalidad utilizado por la Administración y para lo cual tiene en 
cuenta la Fracción de Cabida Cubierta según sea inferior al 5% de 
matorral, superior al citado porcentaje e inferior al 20% de matorral 
regenerado y superior al 21% de arbolado, puesto que el citado 
presupuesto se basa en la confusión e imposible delimitación de usos 
protegiendo especialmente aquellos que superen los citados porcentajes, 
solución técnica que no se cuestiona ni ha sido desvirtuada, pero si su 
aplicación por la contradicción e incoherencia señalada por la parte 
recurrente, para lo que se vale de la documental e interrogatorio de la 
Administración que pone manifiesto que no se tuvo en cuenta para el 
acotamiento la total superficie quemada y que la zona no forestal era 
superior a ésta7. 
De esta manera, se estima el recurso interpuesto y no se entra en la cuestión 
de determinar el momento desde el cual debería, en su caso, entenderse 
operativo el plazo de acotamiento. Este aspecto, como ya se ha dicho, ha 
quedado por el momento aclarado con la Ley 2/2017. 
Algo que resulta llamativo y que ayuda a entender la polémica que rodea todas 
estas cuestiones sobre el acotamiento temporal al pastoreo para la 
regeneración de los terrenos incendiados en Asturias es que, durante la 
presentación de los hechos, el Tribunal recalcó que, según el informe del 
servicio de extinción de incendios:  
[…] probablemente se prendió fuego a estas cuatro superficies [tojo, zarza, 
pino y frondosa] para evitar el asentamiento definitivo de matorral y 
                                                 
7 Fundamento de derecho cuarto. 
RCDA Vol. VIII Núm. 1 (2017)  Jurisprudencia ambiental en Asturias 
 7 
arbolado y volverlas al pasto al haber infraestructuras ganaderas en el 
entorno y abundantes indicios de pasto de ganado8.  
Fundada o no la hipótesis, resulta un ejemplo claro de la suspicacia y 
criminalización del sector ganadero que fuera uno de los detonantes para el 
planteamiento de la proposición que acabaría culminando en la Ley 2/20179. 
Parece evidente que, en relación con este tema, existen posturas enfrentadas y 
de difícil conciliación; el hecho de que tras la aprobación de la nueva 
normativa, en el mes de marzo, se produjeran más de doscientos focos de 
incendios en territorio asturiano, que afectaron especialmente a la zona del 
suroccidente, es algo que no ha ayudado a calmar los ánimos, por mucho que 
los fuegos coincidiesen también con una Semana Santa especialmente seca y 
calurosa en nuestras latitudes. Y es que, según información que manejan las 
plataformas ecologistas, existirían datos del Servicio de Protección de la 
Naturaleza (SEPRONA) de la Guardia Civil que indicarían que más del 90% de 
los incendios que habían investigado durante la oleada de marzo estaban 
presuntamente relacionados con la regeneración de pastos y la quema de 
rastrojos. Asimismo, según los informes de la Fiscalía de Medio Ambiente del 
Tribunal Superior de Justicia de Asturias y los datos de las Brigadas de 
Investigación de Incendios Forestales del Principado de Asturias (BRIPAS), 
casi el 75% de los fuegos en la región están relacionados, de una u otra 
manera, con esta misma problemática10. 
 
 
                                                 
8 Fundamento de derecho cuarto. 
9 Al respecto, puede consultarse la crónica de derecho y políticas ambientales en Asturias de 
este mismo número de la revista. 
10  https://acotamientos.wordpress.com/2017/04/17/nota-de-prensa-incendios-forestales-
asturias-arde-para-pastos/  


Jurisprudencia ambiental en Asturias (Primer semestre 2017)

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