Este trabajo pretende poner de manifiesto la necesidad de debatir el modelo de gestión aplicado a la política de cohesión en España y, en concreto, en Andalucía.
Mientras se discute a nivel comunitario la mejora del modelo de gobernanza europeo
(Libro Blanco de la Comisión sobre la Gobernanza Europea, 2001), la realidad española se caracteriza por un modelo centralizado. Ello desfigura en cierto sentido el reparto competencial establecido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
El Comité de las Regiones subraya la relevancia de la gobernanza multinivel para aproximar la Unión Europea a los ciudadanos. De ello se ha hecho eco la presidencia
española del Consejo durante el primer semestre de 2010. El Comité de las Regiones
entiende la gobernanza multinivel como “la acción coordinada de la Unión, los Estados
miembros y los entes regionales y locales, basada en la asociación y destinada a elaborar y aplicar las políticas de la Unión Europea” (Libro Blanco del Comité de las Regiones sobre la Gobernanza Multinivel, 2009). Para el Comité de las Regiones la política de cohesión es el paradigma de la gobernanza multinivel. En esta política se encuentran implicados, o deben estarlo, los distintos niveles de gobierno.
El estudio llevado a cabo ha analizado las exigencias comunitarias en las que se traduce este concepto de gobernanza multinivel en la política de cohesión, como es el caso del principio de asociación o partenariado. Este principio exige que tanto la definición del marco estratégico y los programas operativos como su aplicación incorporen a las administraciones locales y regionales y a los interlocutores económicos y sociales. Este principio, también conocido como partenariado, es un contrapeso al protagonismo del gobierno central del Estado en la política comunitaria.
Al mismo tiempo, la normativa que rige los fondos estructurales (fondos afectos a la
política de cohesión, como son el Fondo Social Europeo, FSE, y el Fondo Europeo de
Desarrollo Regional, FEDER) establece expresamente que deberá respetar el equilibrio y distribución competencial establecido en cada Estado miembro, sin que la planificación y ejecución de esta política de cohesión pueda suponer un ataque al mismo.
Tras este examen de la normativa comunitaria, el estudio analiza el modelo de relación
entre la Administración General del Estado y la Administración Autonómica para la elaboración del marco estratégico de referencia nacional y los programas operativos
de cada fondo destinado a Andalucía. Estos documentos son el cuadro en el que se
insertan las actuaciones que se llevarán a cabo con los fondos estructurales. Definen las prioridades y líneas de actuación. En esta fase ascendente –o de elaboración del marco estratégico y de planificación– se detecta una relación de mera consulta entre el Estado y la Administración autonómica. El modelo es dirigido y monopolizado por la Administración General del Estado, incluso en la elaboración de los programas operativos para Andalucía, como ponen de manifiesto los estudios del European Policies Research Centre.
El análisis del modelo aplicado a la gestión de los programas operativos en Andalucía (fase descendente) permite afirmar la insuficiente participación autonómica. Una muestra de ello es el Programa Operativo del Fondo Social Europeo-Andalucía. En el mismo, el 100% de la financiación es gestionada por la Comunidad Autónoma. El 100% de la cofinanciación es aportada por la Comunidad Autónoma. No obstante, las autoridades de gestión y de certificación están encomendadas a la Administración General del Estado. De la agilidad de la gestión y de la certificación dependen los pagos y su calendario por parte de la Comisión Europea.
El análisis comparado de otros modelos –nacional y europeos– permite concluir que
aún queda camino por recorrer. El modelo de gestión de la política agrícola comunitaria en España o el modelo de gestión de la política de cohesión de otros países miembros con una estructura de descentralización política similar a la española, muestran las posibilidades de una mayor descentralización. Ello implica que el modelo de gobernanza aplicado en Andalucía para la política de cohesión puede aún desarrollarse para que la relación entre la Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma sea más equilibrada. Al mismo tiempo, redundaría en un modelo más acorde con el reparto de competencias previsto en la Constitución y el Estatuto de Autonomía.
La presidencia española del Consejo de la Unión (1 de enero a 30 de junio de 2010) ha recogido el guante del debate sobre la gobernanza multinivel. Ha organizado diversas reuniones en el marco de la política de cohesión territorial en las que se ha abordado el tema. Si se tiene en cuenta la práctica analizada en este estudio, se revela incoherente el planteamiento político de la presidencia. Por ello, las declaraciones e intenciones de la presidencia española permiten confiar en un fortalecimiento del modelo de gobernanza multinivel. Ello permitirá consolidar el reparto competencial en España, en todo aquello que afecta a asuntos de la Unión Europea.
La Unión Europea tiene por delante un importante reto: definir la política de cohesión para el período 2014-2020. A ello contribuye la Estrategia Europa 2020 recién presentada por la Comisión y comenzada a debatir por el Consejo Europeo. Los cambios en la estrategia de cohesión implican importantes retos para Andalucía. Esta Comunidad Autonóma ha salido ya de la situación socio--económica en la que se encontraba y que le hacía beneficiaría de una cuota significativa de los fondos estructurales. Es tiempo de que consolide su estrategia de crecimiento económico basada en el conocimiento. Con ello podrá nuevamente situarse en el centro de una futura política de cohesión alineada, de una u otra forma, con la Estrategia Europa 2020, y centrada, por tanto, en el crecimiento innovador, sostenible y socialmente equilibrado
