Hoe de implementatiekloof te dichten? Een analyse voor perspectieven in het overstromingsbeleid

Abstract

Als overheidsbeleid de gestelde doelen niet haalt, dan is er sprake van een implementatiekloof (Laurian & Crawford, 2016). Ook het Vlaams overstromingsbeleid lijkt een implementatiekloof te kennen, want ondanks een palet aan preventieve, effectgerichte en curatieve overstromingsmaatregelen wordt de schade door overstromingen jaarlijks nog op zo een 50 miljoen euro geschat (Brouwers et al., 2015). Implementatie is in feite gedrag (O'Toole Jr, 2000; Robichau & Lynn Jr, 2009) en gedrag wordt ingegeven door houdingen (Ajzen, 1991; Fishbein & Ajzen, 1975). Daarom wil dit onderzoek nagaan of houdingen van betrokken beleidsactoren een rol spelen bij de implementatie van overstromingsmaatregelen (hoofdstuk 2). Beleidsactoren van 26 organisaties of groepen geven het Vlaams overstromingsbeleid een echt multiactor-, multisector- en multilevelkarakter (hoofdstuk 1). Het onderzoek beantwoordt enkele vragen over houdingen, zoals of ze een rol spelen bij de uitvoering, welke verschillende houdingen er zijn, hoe die houdingen bepaald worden en wat de dominante evaluatiecriteria zijn. Op basis van die inzichten worden mechanismen ontwikkeld om de implementatiekloof te dichten. Vervolgens worden perspectieven voor het Vlaams overstromingsbeleid beschreven. De analyse vond plaats voor 15 overstromingsmaatregelen bij 347 actoren en in 3 casegebieden in Vlaanderen. Dit gebeurde via verschillende dataverzameling- en data-analysemethoden om triangulatie op vele fronten te waarborgen (hoofdstuk 3).De analyse toont dat houdingen een rol spelen, want veel beleidsactoren staan nog negatief tegenover bepaalde overstromingsmaatregelen met een ruimtelijke impact (hoofdstuk 4). Diverse ‘evaluatiecriteria’ – criteria, gebruikt om houding te bepalen tijdens de evaluatieve afweging – bepalen die houdingen. Ten eerste worden houdingen gevormd door belangen en hebben mensen een positieve houding ten aanzien van maatregelen die hun baten opleveren (Gintis, 2000; Henrich et al., 2001; Jager, Janssen, De Vries, De Greef, & Vlek, 2000; Persky, 1995). Ten tweede worden houdingen bepaald door waarden, wat richtinggevende principes zijn van wat volgens de mens wenselijk en juist is (Kempton, Boster, & Hartley, 1995). Men heeft positieve houding ten aanzien van maatregelen die in lijn liggen met zijn waarden. Ten derde worden houdingen gevormd door denkkaders en percepties (Bartlett, 1932; Benford & Snow, 2000; Berger & Luckmann, 1966). Dat zijn cognitieve voorstellingen die gebruikt worden om betekenis te geven aan informatie (Buijs, 2009b; Minsky, 1975). Percepties spelen altijd een rol bij houdingbepaling, zo blijkt ook uit de analyse (hoofdstuk 5).De combinatie van evaluatiecriteria vormt een verhaallijn, die toe te kennen is aan elk van de actoren. Elke overstromingsmaatregel kent verschillende verhaallijnen. Hoe meer verhaallijnen, hoe meer divers de evaluatiecriteria die elke actor gebruikt. In dit onderzoek is vooral nagegaan waar spanning optreedt tussen de verhaallijnen en welke evaluatiecriteria aan de basis liggen van de negatieve houdingen (hoofdstuk 5). In het Vlaams overstromingsbeleid verklaren vooral percepties en waarden de implementatiekloof. Zelfs over het huidige beleidsparadigma ‘ruimte voor water’ bestaan er twee verschillende percepties: ‘ruimte maken’ en ‘ruimte vinden’ voor water. Die twee percepties weerspiegelen de bereidheid van mensen om het huidige ruimtegebruik aan te passen. Die percepties en andere fundamentele verschillen houden de uitvoering van het overstromingsbeleid in de tang. Het valt op dat binnen één actorgroep veel verschillende verhaallijnen te vinden zijn. Dat leidt tot vragen of het systeem van sectorale vertegenwoordiging in de CIW en de bekkenraden wel goed genoeg kan werken.Er is ook gekeken welk type evaluatiecriteria de actoren vooral gebruiken om houding te bepalen. De meeste actoren laten zich leiden door hun waarden. Alleen de sector ‘landbouw’ en actoren van het Vlaamse/nationale niveau gebruiken vooral belangengerichte evaluatiecriteria (hoofdstuk 6).Wetende dat houdingen een rol spelen bij de implementatiekloof, rest de vraag welke mechanismen kunnen helpen om de implementatiekloof te dichten? Allereerst is het raadzaam om de actoren die een rol spelen bij de uitvoering, al te betrekken bij het interactieve beleidsontwikkelingsproces. Door interactie en cocreatie worden nieuwe inzichten ontwikkeld, kennis uitgewisseld en belangen, waarden en percepties gedeeld (Ter Haar, Aarts, & Verhoeven, 2016). Als bestaande verhaallijnen beter op elkaar afgestemd geraken of mensen verschuiven naar één dominante verhaallijn, dan helpt dat om de implementatiekloof te voorkomen (Hajer, 2005). Bij de uitvoering van de maatregelen helpen interactieve beleidsinstrumenten om gezamenlijke actie tot stand te brengen. Dat is iets dat niet snel gebeurd wanneer beleidsinstrumenten zoals gezag of geld worden ingezet. (Tabel 1: mechanismen om implementatiekloof te dichten) Er wordt vastgesteld dat nog maar weinig van die mechanismen ingebouwd werden in het overstromingsbeleid, aangezien een betekenisvolle proportie actoren zich nog bevindt in de verhaallijn die overeenkomt met het ‘oude paradigma’ van ‘strijden tegen water’. Om de verschillen tussen de evaluatiecriteria te kennen, is het aan te raden om de verhaallijnen te verkennen via interviews en analyse van documenten (= mapping van verhaallijnen) (Kolkman, Veen, & Geurts, 2007).Wetenschap kan een rol spelen bij het dichten van de implementatiekloof, vooral als die verklaard wordt door percepties (Leeuwis & Aarts, 2016; Van Bommel, Röling, Aarts, & Turnhout, 2009), op voorwaarde dat de betrokken actoren de wetenschappelijke kennis beschouwen als gelegitimeerd, geloofwaardig en begrijpelijk (Cash et al., 2003). Anders zal de kennis in twijfel getrokken of zelfs misbruikt worden om specifieke verhaallijnen te ontkrachten. Bovendien zijn er ook andere typen van kennis dan louter wetenschappelijke. ‘Boundary organisations’ kunnen wetenschappelijke kennis inbrengen en zo de implementatiekloof dichten (Guston, 2001). Men moet er wel bewust van zijn dat machtsrelaties het succes van de genoemde mechanismen kunnen beïnvloeden (Van Bommel et al., 2009).Op basis van deze mechanismen zijn vervolgens perspectieven voor de verdere ontwikkeling van het overstromingsbeleid geformuleerd. Het eerste perspectief richt zich op het versterken van bestaande overstromingsmaatregelen via beperkte interventies zoals participatieve monitoring en bespreken en communiceren van (wetenschappelijk) bevindingen. Het tweede perspectief omvat meer ingrijpende interventies, zoals de formele introductie van meerlaagse veiligheid in het beleid, de versterking van de dialoog tussen verhaallijnen in de bekkenorganen en maatregelen om te komen tot een passende verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en burger, zoals een meerjarig pilotprogramma. De resultaten van dat pilotprogramma kunnen dan geformaliseerd worden in beleidsdocumenten.De algemene conclusie is dat houdingen van betrokken actoren één van de verklaringen kunnen zijn voor een implementatiekloof. Het onderzoek laat zien dat die houdingen kunnen verschillen, maar ook dat houdingen veranderlijk zijn. Daarom is actieve sturing op die houdingverandering een absolute must voor het beleid om zo de implementatiekloof te dichten en zelfs te voorkomen