Desde el Renacimiento, la centralización política y la unidad nacional son rasgos estatales, así como desde la Revolución Francesa la universalización de la ciudadanía es una de las características centrales de la vida democrática. Con relación a la organización del Estado colombiano, los grandes contrapunteos que han elaborado nuestros tratadistas de derecho constitucional colombiano versan, principalmente, sobre el federalismo-centralismo o sobre la naturaleza más o menos autoritaria o más o menos democrática de nuestro régimen presidencial

Palacios, Marco

Banco de la República

Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.) 2 Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.Las condiciones de la centralización política: a. propósito de la Constitución del 86 MARCO PALACIOS VIl'/ ET AS: Daniel Cas tro \ INTRODUCCION D ESDE el R enacimiento , la centralización política y la unidad nacio-nal son rasgos estatales, así co mo desde la Revolución Francesa la universalización de la ciudadanía es una de las características centra-les de la vida democrática. Con relació n a la organizació n del Estado colombiano, los gra ndes contra-punteos que ha n elaborad o nuestros tratadistas de derecho co nstitucio nal colo mbiano versan , principalmente, sobre el fed eralism o-ce ntralism o o sobre la naturaleza más o menos autoritaria o más o m enos democrática d e nuestro régimen presidencial. A su vez, los historiad ores de la época q ue va de la C onvención de Rionegro a los tratados de Neerla ndi a y del Wisco nsin - Indalecio Liévano, el más emine nte de ellos- nos han dej ad o fasci nados con R afae l Núñez, la persona lid ad más enigmática y fo rmidable de esos tiempos . F o rmidable por la co here ncia y unid ad que su vis ió n dio a todo el períod o; enigmática por la conducta del cartagene ro rodead o de cachacos, como aqué l Pallas , judío en la corte del e mperador Cla udio , exhibie nd o , según Tácito , esa tris tis arrogantia, que dibujó Alberto Urd a neta en su retrato del Regenerad or. Pero no es Núñez, C aro o los convencionistas d el 85 y 86 el tem a de estas líneas. El interés de estas notas se desplaza de las cond iciones q ue perm itieron a Núñez certificar la muerte de la constitución de Rionegro, o de las que impidieron el reinado de "la paz cie ntífica" durante la Regeneració n, al enfoque de las condiciones que permitiero n la transición efectiva de la frag-mentación regional del p oder a la centra lizació n polít ica en Co lo mbia , fe nó-meno que, a mi juicio , se presenta e ntre 1903 y 1930 a proximadamente. La centralizació n po lítica exige eJ desarro ll o de unas bases materiales y económicas mínimas; el funcionamiento de una maquina ria fiscal y de un a burocracia civil y militar, cuyo cubrimiento terr ito rial cons iga poner freno a los particularismos localistas. El colapso del Estad o español en América debilitó las bases materiales del poder central. La fragmentación fue inevitable. El discurso polít ico q ue desa-rrollaban diversas vertientes de la so beranía popular y agitaba el tema de la 1 3 Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.nacionalidad, no fue suficiente para llenar el "vacío político". Solamente hasta la época de la integración latinoamericana al mercado mundial y superada la honda crisis económica que siguió a las guerras de independencia, fueron emergiendo aquellas condiciones de una economía mercantil , agraria y minera, capaces de soportar el peso de un moderno Estado unitario. A lo· largo de la segunda mitad del siglo XIX colombiano ninguno de los proyectos constitucionalistas tuvo viabilidad. Las condiciones propicias para la centralización política que explícitamente acogió el estatú to del 86, se crearon imperceptiblemente entre 1903 y 1930. Casi medio siglo después de expedida, la constitución había ganado consenso entre las clases dominantes y dirigentes del país, aunque en ese decenio de 1930 un último eslabón de la cadena debería ser remachado: la soberanía del Estado en los asuntos de la libert ad de conciencia y enseñanza. La "única vértebra" de la constitución del 86 que se rompió en ·el 36, según el inspirador de la reforma constitucional de ese año, Alfonso López Pumarejo. En este ensayo se precisan algunos aspectos del proceso de fortalecimiento estatal de 1903-1930, cuya dinámica provino más de la vitalidad de la integra-ción de un mercado mundial y del desarrollo del capitalismo colombiano, que del mismo discurso y decurso constitucional. LA PAZ NECESARIA, SI NO LA PAZ CIENTIFICA El período q ue cubre el arco que va del final de la guerra de los Mil Días y de la separación de Panamá hasta la caída del régimen conservador y la gran crisis mundial d e 1930, resulta decisivo para comprender a cabalidad el conj unto de procesos acumulativos que llevaron de la fragmentación tradicional del poder político a la centralización moderna del Estado colombiano, o al menos apuntaron hacia esta última. Los tres decenios de 1903 a 1930 se distinguen en la historia nacional porque nunca antes ni nunca después ha vivido Colombia tan prolongado período de paz política. Podríamos afirmar que, en buena medida, las guerras civiles del siglo pasado se originaron en conflictos derivados de la centralización política; fueron manifestaciones y respuestas contra ésta y simultáneamente expresaron la inexistencia de consenso político entre las clases dirigentes del país, ellas mismas regionalmente fragmentadas e ideológicamente desgarradas. Aunque en 1903 y 1930 arrecia intermitentemente la lucha regionalista contra el afianzamiento de un centro político incuestionable, ésta se debilita y asume formas institucionales que pasan por el filtro del sistema económico y fiscal, del Congreso y de la Iglesia católica. ECONOM/A CAFETERA Y ESTADO En esta época de 1903 a 1930 queda eslabonado el viejo proyecto centralista de N úñez y Caro, inscr ito en la constitución del86, a las exigencias de moderniza-ción económica y social, nítidas y contundentes después de 1930. 4 Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.Aparece en estos años una base económica estable que favorece: a) la centralí-zació n del p oder; b) la unificación orgánica de clases dirigentes de naturaleza regional y provinciana, y e) su consenso en to rno a la organización del Estado. El desarroll o de una economía exportadora competitiva en los mercados internacionales es patente: entre 191 0- 191 2 y 1930 se sext upl ica el volumen de café exportado; entre 1905 y 1930, Co lombia pasa de produci r el 3% de la cosecha mundial de café a prod u e ir el 12%. Este desarrollo cafetero tuvo tres efectos que so n relevantes e n el a nálisis de la centralización política: Primero, creó co nd iciones para la diversificación económica y la profundiza-ció n de la división social y técnica del trabajo, impulsando el trá nsito de una economía ag ro minera y artesanal a una econo mía ma nufacturera urba na (fabril y artesanal) y, mediante la mejora de las comun icaciones, a una mayo r movilidad de la fu erza de trabajo , del capita l y la inversión y a una integración espacial de las regio nes econó micas y de los mercados locales. Así, por ejempl o, el á mbito territorial de la acu mul ació n de capi tal de o rigen ca fe tero rebasó el ámbito territorial de las regiones productoras de café. Segund o, el aparato burocrático-estatal se e xpa ndió cons ide rableme nte en es te período . Entre 191 O y 1930 los ingresos del es tad o centra l se triplicaron e n términos reales per cápita. Con tod o , la relación ingresos del es tad o ce ntra l/ ingresos de departamentos y municipios fue nuctua nte en el período aunque en e l decenio de 1920 se fortal eciero n co nsiderablemente las ren tas del est ado ce ntral y de los departamentos y se de primiero n las munici palida-des . H acia 1930 estos indicado res señal a ban que la ce ntra lizac ió n política ha bía a vanzado consid era bleme nte; la co mpos ició n po rce ntu al de los ingre-sos fiscales e ra: estado ce ntral , 43 ,5%; departamentos, 39,5% : municipios, 17% . El terreno es ta ba preparado para el g ran vi raje hacia el co ntrol de los ingresos y del gasto público po r parte del centro po lít ico, fe nó meno que se da precisamente en es te decenio de 1930. T ercero, en el pla no de la vida política y social , la expansión de la economía cafetera y el incremento del ta m a ño del Estado y la mayor co mplej idad d e sus 5 Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.(<:>:1 1 l ~e)) -funciones eco nómicas provocan fuertes dislocamientos en la tradicional corre-lación d e fu e rzas entre diferentes regiones. Aparecen en la escena nuevas clases sociales que va n ganando co nsistencia con la u rbanización y diversificación de las ocupaciones. El período d e 191 O a 1930 co rrespo nde a la etapa formativa de las clases populares urbanas mod ernas, a la formación del sindicalismo urbano y de los enclaves petrolero y bananero y , finalmente , al ascenso de la protesta campesina; la reforma agraria se co nvierte en un tema apremiante de la sociedad urbana politizada. ESTADO Y REGIONES H ab ría q ue s ubrayar q ue la expansión del a parato estatal , su mayor co bertura territorial y el incremento de s us recursos, no fue un fenómeno lineal en la direcció n del d e bilitamiento correspo ndiente d e las fuerzas regio nalistas. M ás que debilitarlas, el fortalecimie nto estatal de 1903-1930 (y en particular del decenio de 1920) contri buyó a la redefi nic ión del balance inte rno de polos regionales. En la medida en que el centro político estatal a mpliaba el campo de su intervención eco nó mica - dentro d e un m od elo liberal d e desarrollo económico- más se fo rtalecían los intereses regio nales ligad os al sector exportador e importad o r, como se desprendería d e un estudio d el efecto d e las políticas en torno al arancel , a la moneda y la ba nca, o de la política de o bras públicas . En el interior del mismo "secto r cafetero" hubo desplazamientos considerables y reacomodamientos notorios. Una hipotéticajerarquización regio na l d el país cafetero mostraría que el occidente , d o minado por los antioqueños, rebasaba a las regiones d el centro-oriente colo mbiano. D el lado de la prod ucción, la finca cafetera cald ense d es plazaba a la hacienda d e C undinama rca y Santa n-der como la unidad más dinámica d el desarrollo; y d e l lado de la co mercializa-ción, las inve rsiones fer roviarias en el occidente daban piso a l eje M edellín-Cali-Buenaventura, incrementand o la productividad general de la economía agroexportadora e importado ra. En otras regio nes, la mo d ernizació n produjo fisu ras y redefinió los balances tnterno5. Verbigracia, en la zona bana nera d e Santa M arta se presentaron 6 Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.fue rtes co nflictos económicos y sociales e n el seno de los plantadores colom-bianos po r su posición relativa frente al mo nopolio de la United Fruit Company. MODERNIZACJON Y GAMONALISMO La expansió n de una eco nomía moderna altamente localizada no afectó a utomát icamente el esquema político tradicional de partidos. La estructura del sis tema de lealtades partidarias seguía anclad a en el siglo X IX . Los efectos de la espectacular ampliació n del sistema de transportes, al menos en la modalidad ferr oviaria, tendrían un efecto retardado en las costu mbres y en la vida cotidi a na de las grandes masas rura les. Si bien en el quinquenio 1925-1930 se co nstruyero n más kilómetros de ferrocarril que entre 1870 y 19 14, la que pudiéramos llamar una polí tica mo netaria, arancelaria o fiscal sólo pa re-cía tener efectos directos en Bogotá , M edellín , Cal i y Barranqu illa; el m undo rural y provinciano , ajeno a un sistema nacio nal de precios y salarios, seguía alumbrad o y conmovid o por la vi talidad y ritmo de los viejos focos de naturaleza partidista y sólo parecía responder a sus mensajes sectarios; esto es, cuand o respondía. El gamonalismo seg11ía llevando la batuta en las regio nes y, ahora, en el centro polít ico. Para comprobar este fenómeno puede acudirse a l estudio sobre la composició n regional de los gabi netes del poder ejecutivo nacional , que ela-boró, en el departamento de ciencia política de la Universidad de los Andes, J ohn T . La un 1• Entre 1903 y 1930, un 43% de los ministros provenía n de tres departamentos " tradicionales". Al confrontar las es tadísticas oficiales, a pre-ciamos que estos tres departamentos sólo generaban el 10% de los ingresos fiscales de l estado central; Boyacá, Cauca y Bolívar, donde hoy pred o mina un es tilo " tradicio nal" de "hacer política" y que apenas generaban el 6% de los ingresos del estado central (menos del 3% de todos los ingresos fi scales) tuvieron e n ese período un tercio de los ministros nombrad os. En tanto el manejo de situaciones políticas locales se basa en recursos de o rigen fiscal , como las rentas de licores, degüello, cervezas y lo terías, entre otras, al devolver en 191 O el control so bre dichas rentas a los departamentos, el es tad o central fortaleció las maquinarias electo rales de provincia. 7 1 l ohn 1 1 aun . f'l recht tallll('f!ICI puhrtc" ('1/ ( olomhw. 1<11 llltlllllrtl\ ,ft-1:\ tado, 1900- ISP5. Hcl¡_:<H<I 1976 Digitalizado por la Biblioteca Luis Ángel Arango del Banco de la República, Colombia.Además, en los años vei nte, que fueron el decenio de mayor aceleración de la modernidad económica, se concedieron nuevas fuentes de ingreso a los depar-tamentos: el producto de los ferrocarriles, el l 0% del impuesto nacio n.al sobre la venta de oro físico , la participación de los ingresos de salinas marítimas y minas de esmeraldas y el 50% de las regalías nacionales (muy bajas para los niveles lati noamericanos) de la explotación petrolera dada en concesión a empresas extranjeras. Empero, esta política descentralizadora no tuvo efectos modernizadores, entre otras razones por la baja calificación administrativa de los gobiernos locales. Parecía obedecer más a la presión por recursos crecien-tes de las regiones y sus clientelas políticas . No hay que olvidar que los departamentos más atrasados y pobres, aquellos que debido a las emigracio-nes presentaban un crecimiento demográfico inferior al promedio nacional, tenían más de la mitad del electorado potencial y ocupaban proporción similar de escaños en el Congreso. Boyacá, Bo lívar o el Cauca pesaban más en la vida partidista y del Congreso que secciones ricas y pujantes como el Valle, Caldas o el Atlántico. LAS CIUDADES, ESCENARIO DE LA CLASE DOMINANTE NACIONAL Para concluir este vistazo al período de 1903 a 1930 habría que destacar de qué manera las regionalizaciones económica y política, desencontradas, como lo hemos indicado, recibieron el impacto de la urbanización preindustrial. En estosJaños - quizás desde 1890- las cuatro ciudades arriba mencionadas empezaron a tener una calidad de vida diferente de la del mundo rural y provinciano. Las grandes aldeas comarcales parecían vaciarse de sus clases altas que, en búsqueda de mejores oportunidades de ascenso, se desplazaban al nuevo medio social de las ciudades. Hacia 1930 se advierte un fenómeno novedoso en las actitudes y expresiones sociales de las clases dominantes regionales: éstas, ya instaladas en las grandes capitales departamentales, identifican el progreso regional con el adelanto urbano; la actitud está definida en el celo y fervor de las juntas de mejoras y ornato, primera entre ellas la de Bogotá, cuando en 1938 se apresta a celebrar los cuatrocientos años de la llegada de las huestes de Jiménez de Quesada. Paralelamente se presenta otro proceso mediante el cual las clases dominantes regionales se desplazan a Bogotá y van sedimentando una clase dirigente nacional. Durante la primera y quizás la segunda generación, estas clases no se separarán de sus raíces provincianas, ganando mayor fuerza en el centro político al asumir la vocería de intereses regionales, aunque los grandes voceros del regionalismo político en el centro serían las maquinarias partidis-tas y los gamonales y manzanillos (la variedad urbana del gamonal) confederados. En suma, en 1930 el país estaba mejor preparado para comprender y practicar el apotegma regenerad or de centralización política y descentralización admi-nistrativa. Si uno busca, la "ironía de la historia" consistía esta vez en que el modelo fu e exitoso precisamente por las transformaciones - al amparo de un poder civil y civilista- operadas bajo la llamada "república liberal ". 8 

Las condiciones de la centralización política: a propósito de la Constitución del 86

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Banco de la República

Revistas y Boletines - Banco de la República