A intervenção do Centro Carter, mais concretamente, da Rede Internacional de Negociação (International NegotiationNetwork – INN) no conflito entre a Etiópia e a Eritreia é um claro exemplo da importância crescente da mediação não governamental, da “diplomacia multi-track”. Desde os anos 60, a Eritreia, antiga colónia italiana, lutava pela independência, considerando que a Etiópia a tinha anexado ilegalmente, ainda no tempo do imperador Hailé Selassié. Apesar de não ter conseguido pôr um ponto final no conflito, o Centro Cárter teve o mérito de trazer as partes à mesa das negociações e de incluir esta “guerra esquecida” na agenda internacional. Mas antes de encetar a mediação directa, o Centro levou a cabo um aturado processo de análise e estudo, tentando perceber os aspectos históricos, sociológicos, políticos e económicos do conflito. A equipa do Centro constatou que as análises existentes eram enviesadas por uma e outra parte

Cardoso, Katia

Cardoso, Katia Aline

Repositório Institucional da Universidade Autónoma de Lisboa

A intervenção do Centro Carter no conflito entre a Etiópia e a Eritreia

Camões - Repositório Institucional da Universidade Autónoma de Lisboa

Estudo Geral

 1 
A intervenção do Centro Carter no conflito entre a Etiópia e a Eritreia  
 
 
Katia Cardoso 
 
A intervenção do Centro Carter, mais concretamente, da Rede 
Internacional de Negociação (International Negotiation Network – INN) no 
conflito entre a Etiópia e a Eritreia é um claro exemplo da importância 
crescente da mediação não governamental, da “diplomacia multi-track”. 
Desde os anos 60, a Eritreia, antiga colónia italiana, lutava pela 
independência, considerando que a Etiópia a tinha anexado ilegalmente, 
ainda no tempo do imperador Hailé Selassié. 
Apesar de não ter conseguido pôr um ponto final no conflito, o Centro 
Carter teve o mérito de trazer as partes à mesa das negociações e de incluir 
esta “guerra esquecida” na agenda internacional. Mas antes de encetar a 
mediação directa, o Centro levou a cabo um aturado processo de análise e 
estudo, tentando perceber os aspectos históricos, sociológicos, políticos e 
económicos do conflito. A equipa do Centro constatou que as análises 
existentes eram enviesadas quer por uma parte quer por outra. Para este 
estudo, o Centro Carter contou com a colaboração de experts na matéria; 
de analistas políticos; dos intervenientes na diplomacia governamental e das 
organizações humanitárias que actuam no terreno. Nesta fase inicial foi 
igualmente profícuo o encontro com os representantes da Frente de 
Libertação do Povo Eritreo (FLPE) nos EUA e com os membros do governo 
etíope expatriados. 
O primeiro contacto com os dirigentes das partes em conflito 
aconteceu, na Primavera de 1989, no âmbito de uma viagem do Centro 
Carter ao Corno de África, a propósito de uma acção de luta contra a fome, 
reforma agrícola e apoio aos direitos humanos. 
Assim, no Sudão, o Presidente Carter encontrou-se com Isaias Afwerki 
e os líderes mais eminentes da FLPE e também com um dirigente da Frente 
de Libertação do Povo Tigre (FLPT), um movimento de resistência etíope. 
Em Adis Abeba conversou com Mengistu, então presidente da Etiópia. Foi 
transmitido a ambas as partes o empenho do Centro Carter na tentativa de 
se resolver o conflito de forma pacífica. Quer a Etiópia quer a Eritreia 
concordaram com a proposta de mediação, tendo demonstrado interesse em 
ser divulgado o seu envolvimento no processo de paz. Fizeram 
essencialmente três pedidos: que as negociações fossem públicas; fossem 
conduzidas por um mediador neutro e que não houvesse pré-condições da 
outra parte. A despeito desta manifestação de boa vontade, o primeiro 
grande alvo dos mediadores seria transformar as partes de “guerreiros” a 
“fazedores de paz” – tarefa bastante complicada. 
 
 
As negociações em Atlanta (Setembro de 1989) 
 
A equipa do INN tentou criar um ambiente de negociações o mais 
neutro possível, isto é, as partes deveriam encontrar-se num espaço que 
propiciasse o entendimento. Ao contrário das anteriores iniciativas de 
mediação, o lugar escolhido para o encontro foi numa pequena sala de 
 2 
conferências no Centro Carter, decorada com plantas, uma escultura de 
pombas e uma pintura da assinatura dos Acordos de Camp David (aspectos 
simbólicos que ganham um relevo especial neste tipo de contexto). 
As delegações dos dois países tinham características claramente 
diferentes. Os etíopes estudaram na Europa, alguns eram representantes 
diplomáticos, e portanto, conhecedores dos conceitos e das dinâmicas dos 
processos de mediação. Por outro lado, os eritreos eram menos qualificados, 
com menos experiência a nível de encontros internacionais. Tais diferenças 
foram visíveis na postura ao longo das negociações, a qual variou de uma 
atitude inicial de confronto para uma maior abertura e disponibilidade 
negocial. 
No décimo terceiro dia de negociações chegou-se a um acordo sobre a 
maioria dos pontos da seguinte agenda, apenas ficando de for a os pontos 
5,6 e 7: 
 
1. Publicidade 
2. Língua de trabalho 
3. Gravações 
4. Lugares para as negociações  
5. Presidência  
6. Secretariado 
7. Observador(es) e seu papel (papéis) 
8. Regras de procedimento 
9. Data e local para as próximas conversações (inicialmente constituíam 
dois itens diferentes) 
10. Agenda para as próximas negociações, se necessárias 
11. Agenda para as principais negociações 
12. Constituição da delegação para as principais negociações 
13. Comunicado conjunto em Atlanta  
 
Em relação à escolha da presidência das negociações, a Etiópia era 
favorável à existência de um presidente africano, para além de Jimmy 
Carter. A delegação apresentou dois nomes: Robert Mugabe e Julius 
Nyerere. A Eritreia só concordaria com esta proposta caso a co-presidência 
fosse um cargo rotativo ocupado por uma figura honorária. 
A escolha dos observadores revelou-se uma questão ainda mais difícil. 
Para a Etiópia o conflito era um assunto interno, por conseguinte, seriam 
necessários poucos observadores governamentais, em vez de membros de 
organizações internacionais. A Eritreia, pelo contrário, postulava a 
existência de muitos observadores - que também seriam os mediadores - 
provenientes de onze governos, para além da Liga Árabe e da Organização 
de Unidade Africana, com vista a internacionalizar o conflito. A proposta de 
Jimmy Carter consistia na presença de sete observadores iniciais, sendo os 
outros escolhidos posteriormente. 
Quanto à constituição do secretariado, as opiniões eram também 
divergentes. Para a Etiópia deveriam ser os co-presidentes a escolher os 
membros, os quais estariam em nome pessoal e não em representação 
institucional. Os eritreus consideravam que o secretariado deveria funcionar 
nos mesmos moldes que a equipa de observadores. 
 3 
As partes não chegaram a um acordo substancial, tendo sido 
necessário uma nova ronda negocial, desta feita na capital do Quénia, 
Nairobi. O encontro de Atlanta, assim como o seguinte, foi finalizado com 
uma conferência de imprensa, onde ficou sublinhada a vontade das duas 
partes de continuar as conversações. 
 
 
As negociações em Nairobi (Novembro - Dezembro de 1989) 
 
Nos sessenta dias que separaram os dois encontros, as delegações 
ficaram incumbidas de fazer um “trabalho de casa” em torno das questões 
ainda em aberto. Durante este período o Centro Carter contactou os vários 
observadores, os anfitriões da reunião seguinte, o Banco Mundial e as 
agências de desenvolvimento. Em relação a estes últimos o que se pretendia 
era estudar um possível pacote de incentivos a conceder às partes em caso 
de evoluções positivas nas negociações. Mikhail Gorbachev (ex-Presidente da 
ex-URSS) foi igualmente contactado, no sentido de poder usar o seu poder 
de influência sobre o governo etíope, persuadindo a aceitar uma solução 
pacífica do conflito. Os mediadores levaram também a cabo um árduo 
processo de “brainstorming”, juntamente com alguns académicos e 
conselheiros. 
Em Nairobi as condições em que decorreram as negociações foram 
muito diferentes do que em Atlanta. Raramente foi possível agregar, em 
simultâneo, as partes e a equipa da Rede Internacional de Negociação. Cada 
uma das delegações parecia inflexível e irredutível nas suas posições. 
Insistiam em manter as opiniões expressas nos EUA, apesar das negociações 
decorrerem num espaço (“peace house”), onde também os aspectos 
simbólicos não foram esquecidos. Portanto, o principal objectivo da 
mediação seria derrubar as barreiras que impediam a passagem da discussão 
formal, processual para as negociações substanciais. 
Acabaram por chegar a acordo sobre três pontos que tinham ficado 
em aberto em Atlanta: 
● A mediação seria encabeçada por Jimmy Carter e Julius Nyerere; 
● Escolheram sete observadores: dois sem qualquer restrição da outra 
parte (Etiópia optou pelo Zimbabwe e o Senegal. A Eritreia apontou a 
ONU e OUA), três por consentimento mútuo (Sudão, Quénia e 
Tanzânia) e os outros dois seriam escolhidos mais tarde; 
● A escolha do secretariado caberia aos mediadores. 
 
O facto da ONU rejeitar o convite para ser observador (alegando o 
princípio da não ingerência e também porque tinha percebido que não era 
uma escolha consensual das duas partes) foi um dos factores que contribuiu 
para que a Eritreia quisesse abandonar as negociações. O presidente Carter 
foi por isso acusado de estar do lado da Etiópia, a despeito de toda a sua 
disponibilidade em tentar reverter a situação. Todavia, a ONU só mudaria de 
opinião quando também foi convidada pelo Centro Carter com a autorização 
da Etiópia (Junho de 1990), que via a sua capacidade militar francamente 
debilitada devido às investidas da Eritreia e da FLPT. Derrubada esta 
barreira, marcou-se para Julho de 1990 a primeira ronda de negociações 
concretas/substantivas, a qual não chegou a realizar-se dado que a Eritreia 
 4 
abandonou o processo de paz. Na opinião dos líderes da FLPE a única forma 
de pôr termo às hostilidades seria através da realização de um referendo 
sob os auspícios da ONU, que veio a ter lugar em 1993, ano de 
independência da Eritreia. 
 
O modelo de mediação do Centro Carter 
 
Foi tendo em conta a natureza do conflito, a sua complexidade, 
duração e baixa probabilidade de sucesso que o Centro Carter desenhou uma 
estratégia de mediação multifaseada, utilizando vários “caminhos” para 
chegar ao objectivo pretendido: a resolução pacífica do conflito.  
Assim, no âmbito do que se designa “MultiTrack Diplomacy” 
(diplomacia informal e actividades não oficiais desenvolvidas por ONG’s) 
conduziu a mediação através de quatro modalidades: 
 
● “Track One” – abordagem formal, negociações convencionais com as 
partes. 
● “Track Two” – trabalho informal: contacto com os governos (URSS, EUA) e 
organizações internacionais que poderiam influenciar as partes. Uma 
estratégia importante para derrubar algumas barreiras que pudessem ter 
surgido no Track One. 
● “Track Three” – contacto com as instituições financeiras (BM e FMI) e com 
as agências de desenvolvimento. Uma etapa importante para as decisões 
relativas aos procedimentos das negociações, acordo de cessar-fogo, alívio 
da fome, questões étnicas, acesso ao Mar Vermelho, etc. Foi uma via pouco 
utilizada por causa do abandono do processo de paz. Caso as negociações 
tivessem chegado às questões substanciais esta teria sido uma abordagem 
muito utilizada. 
● “Track Four” – consistiu na análise académica. Tem a ver com interesses 
de longo prazo com os meios para alcança-los, incluindo modelos para a 
reforma constitucional e para a ajuda ao desenvolvimento. Podia-se avaliar 
os ganhos conjuntos para as partes, o que ajudaria muito nas negociações 
formais (Track One). 
Para além dessas modalidades consegue-se distinguir na abordagem 
do Centro cinco fases de actuação: 
 
Fase I – testar a viabilidade da actuação dos mediadores 
Fase II – garantir o envolvimento das partes 
Fase III – negociar as questões de procedimento 
Fase IV – negociar as questões substantivas 
Fase V – desenvolver incentivos externos 
 
Foram pelo menos três as estratégias adoptadas em cada uma das 
modalidades: 
 
● “Estratégia de barganha” – discussões face a face; contacto com os líderes 
mundiais, conferências de imprensa periódicas (a exposição aos media foi 
utilizada, com mestria, como uma das formas de pressionar as partes. 
Nenhuma das delegações queria ser condenada publicamente por dificultar 
as negociações). Esta estratégia evidenciou a forma hábil como Carter geriu 
 5 
cada nova situação, levando a partes a acordar sobre matérias 
aparentemente irresolúveis.  
 
● “Estratégia de negociação à volta de um único texto” – consistiu na 
utilização de um texto proposto pelos mediadores, que era negociado e 
corrigido com as duas partes e no qual no se podia, de alguma forma, 
avaliar a evolução das negociações. 
 
● “Estratégia conjunta Problema/solução” – Através desta estratégia o 
Centro tentou mostrar às delegações que se eram parte de um problema 
também podiam contribuir para a sua solução. Era preciso deixarem de ser 
inimigos e passarem a ser parceiros na busca pela paz. 
A este conjunto de factores acrescem ainda três mais valias que 
constituem, por conseguinte, factores de sucesso das actividades do Centro, 
em geral e da mediação dos conflitos, em particular. São elas: a eminência 
do Presidente Carter; o acesso privilegiado e imediato aos líderes mundiais e 
às informações e apoio logístico facilitado. 
Se a abordagem de mediação e intervenção do Centro Carter no 
conflito entre a Etiópia e a Eritreia não foi formal, “oficial”, o balanço que 
se faz dela também não pode ser convencional. Por outras palavras, 
considera-se que foi um processo muito positivo, apesar de não ter 
conseguido pôr de imediato fim às hostilidades, uma vez que alcançou 
objectivos estruturantes e de longo prazo, tais como avanços na luta contra 
a fome e a promoção dos direitos humanos e finalmente a independência da 
Eritréia em 1993. 
 
 
Referências bibliográficas 
 
Ethiopia and Eritrea: War or Peace? in ICG Africa Report N °68, 24 
September 2003 
 
Gresh, Alan et al.,“A África Subsariana, uma zona abandonada, Proliferação 
de conflitos perante a indiferença” in Atlas da Globalização, Le Monde 
Diplomatique, Campo da Comunicação  
 
Lata, Leenco, “The Ethiopia-Eritrea War” in Review of African Political 
Economy”, “The Horn of Conflict”, Editor Jonh Markakis, Carfaz Publishing, 
N. 97, pp.369-388 
 
Prendergast, John, “US Leadership in Resolving African Conflict: The Case of 
Ethiopia-Eritrea”; “Building for Peace in the Horn of Africa, Diplomacy and 
Beyond” – www.usip.org/pubs/specialreports  
 
Spencer, Dayle E. e Spencer, William J., “The International Negotiation 
Network: A New Method of Approaching Some Very Old Problems”, The 
Carter Center, November 1992 – www.cartercenter.org  
 
 
 


http://estudogeral.sib.uc.pt/jspui/bitstream/10316/43572/1/A%20interven%c3%a7%c3%a3o%20do%20Centro%20Carter%20no%20conflito%20entre%20a%20Eti%c3%b3pia%20e%20a%20Eritreia.pdf

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