Compte-rendu de l'ouvrage de Benjamin Lemoine, L'Ordre de la dette. Enquête sur les infortunes de l'Etat et la prospérité du marché (La Découverte, 2016)

Pilmis, Olivier

SPIRE - Sciences Po Institutional REpository

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Retraçant la façon dont une catégorie comptable s’est ins‑tituée en « problème » pour l’action publique, Benjamin 
Lemoine propose une sociologie politique, aussi bien dans l’ac‑
ception académique du déploiement d’une réflexion prenant 
pour objet le politique, que critique, puisqu’il s’agit de dénatu‑
raliser des « évidences » et de rappeler combien elles sont la 
conséquence de choix et de contingences. À certains égards, la 
thèse défendue dans l’ouvrage apparaît dès le clin d’œil à Sade 
en sous‑titre, qui associe implicitement « l’État » à la vertu et 
le marché au vice. Dans la lignée des travaux de Michel Callon 
et de Yannick Barthe sur les controverses socio‑techniques, 
l’auteur s’attache à retracer l’histoire des problématisations 
successives de la dette, en se fondant sur l’exploitation d’ar‑
chives du ministère des Finances et la réalisation d’une cam‑
pagne d’entretiens, notamment auprès de certains de ceux qui 
en ont été les protagonistes. Finalement, l’auteur entreprend 
la chronique d’un dessaisissement consenti, voire d’un asser‑
vissement volontaire, de l’État aux logiques et technologies 
financières, ayant conduit à faire de la dette l’un des critères 
centraux à partir desquels s’oriente l’action publique. L’ouvrage 
propose ipso facto une sociologie de l’administration et de cer‑
tains de ses segments, en particulier la direction du Trésor au 
sein du ministère de l’Économie et des Finances, acteur prin‑
cipal d’une « mise en crise endogène, [d’]un travail de sape 
émanant de l’intérieur des structures de l’État » (p. 59). Traitant 
d’un sujet potentiellement technique, l’Ordre de la dette pro‑
pose un récit incarné des luttes, débats et controverses qui ont 
accompagné la mise en marché de la dette publique, rompant 
ainsi avec l’idée d’un processus qui se serait déroulé sans 
heurts et de manière pacifiée. Peut‑être inconsciemment, il 
répond au vœu formulé par Ian Hacking d’une étude sur « la 
construction de l’idée du déficit » (I. Hacking, Entre science et 
réalité. La construction sociale de quoi ?, La Découverte, 2008, 
p. 30, souligné dans l’original).
La première partie de l’ouvrage retrace comment les marchés 
financiers sont progressivement devenus « la seule solution 
possible » au financement de l’État, à la faveur d’un verrouil‑
lage technologique en occultant les alternatives. La seconde 
décrit comment cette option marchande a conduit à faire de 
la dette, puis de la dépense publique, un outil privilégié de 
« mesure » de l’État et une contrainte pour l’ensemble de l’ap‑
pareil public. L’entreprise de dénaturalisation au cœur de l’ou‑
vrage s’accompagne d’une anamnèse, celle du financement de 
l’État durant la majeure partie des Trente Glorieuses, avant qu’il 
n’emprunte presqu’exclusivement le canal des marchés obli‑
gataires. Jusqu’au milieu des années 1970, le recours à l’em‑
prunt est parcimonieux : l’auteur rappelle que le ratio dette/PIB 
demeure alors aux alentours de 15‑20 %, contre environ 98 % 
au milieu des années 2010. Les besoins de financement public 
sont satisfaits, à partir de la fin de la Seconde Guerre mondiale, 
par le biais du « circuit du Trésor », arrangement technique 
qui organise le système financier autour de la direction du 
Trésor du ministère des Finances, en lui permettant de cap‑
ter les liquidités d’un réseau de « correspondants » tenus de 
déposer leur trésorerie sur son compte à la Banque de France. 
Il est complété par un mécanisme de souscription forcée de 
bons du Trésor par le système bancaire en proportion des 
dépôts. L’ensemble assure à l’État un afflux régulier et stable 
de ressources rendant possibles les politiques économiques 
Comptes rendus
* Benjamin Lemoine (2016), L’Ordre de la dette. Enquête sur les infortunes de l’État et la prospérité du marché, Paris, La Découverte, 308 p.
** Chargé de recherche CNRS, Centre de sociologie des organisations (CNRS – Sciences Po)
Centre de sociologie des organisations (CSO), 19 rue Amélie, 75007 Paris, France
o.pilmis@cso.cnrs.fr
Benjamin Lemoine, L’Ordre de la dette. Enquête sur les infortunes de l’État  
et la prospérité du marché *
par Olivier Pilmis**
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des Trente Glorieuses sans que soit nécessaire de recourir à 
l’emprunt sur les marchés.
La résurgence du souci de l’inflation à partir de la fin des 
années 1960 conduit à la remise en cause d’un système de 
financement qui s’en accommode comme de la « part mau‑
dite » de son objectif de croissance. Cette orthodoxie moné‑
taire n’a toutefois pas d’existence sui generis, mais s’incarne 
dans des pans particuliers de l’État et des individus. La lutte 
entre partisans et détracteurs du « circuit du Trésor » met ainsi 
aux prises les ministères « dépensiers » et le Commissariat 
Général au Plan, d’un côté, et de l’autre, la direction du 
Trésor et la Banque de France ; de même qu’elle oppose 
de fait François Bloch‑Lainé à Antoine Pinay, Jacques Rueff 
et, plus tard, Valéry Giscard d’Estaing. Pour les critiques du 
système alors en vigueur, son remplacement par des méca‑
nismes marchands permettrait de faire triompher la vérité des 
prix, de prendre en conséquence la mesure du coût effectif 
du financement public et, finalement, d’inculquer une saine 
discipline. Cette transformation s’appuie, d’une part, sur 
l’apparition de techniques de mise en marché, telle l’adjudi‑
cation et, d’autre part, sur la promotion de certaines formes 
de classification des opérations de financement comme la 
distinction entre financement monétaire et non‑monétaire qui 
permet de justifier le recours au marché comme modalité de 
canalisation d’une épargne préexistante tandis que le « circuit 
du Trésor » participerait inévitablement d’une création moné‑
taire par définition inflationniste. Ces conflits s’apparentent 
dans une large mesure à des luttes de définition autour de 
ce que seraient les pratiques légitimes, i.e. « modernes », et 
illégitimes, ou « archaïques », de financement de l’État. La 
primauté donnée aux marchés obligataires justifie la mise en 
place à partir des années  1970 d’un environnement régle‑
mentaire et économique favorable à leur épanouissement. Les 
mesures conduites dans ce cadre renforcent les choix anté‑
rieurs : alors que la mise en place des marchés obligataires est 
présentée comme « le » moyen de parvenir à un financement 
non‑inflationniste de l’État, leur mise en place rend l’engage‑
ment à enrayer l’inflation plus impérieux encore. Ce mouve‑
ment n’est pas sans susciter de conflits entre les promoteurs 
des marchés obligataires (comme la direction du Trésor) et 
les défenseurs des ressources fiscales (comme la direction du 
Budget). Entamée à la fin des années  1960, l’entreprise de 
naturalisation du projet de mise en marché d’une dette obliga‑
taire s’achève au début des années 1980 : elle ne se présente 
plus alors comme le résultat d’événements contingents mais 
comme une nécessité technique. Problème technique appe‑
lant des solutions techniques, question économique plutôt que 
politique, la mise en marché de la dette publique est mise en 
forme et partiellement autonomisée de l’administration.
L’adoption d’une solution marchande pour subvenir aux 
besoins de l’État s’accompagne d’un travail de construction 
de ce marché, i.e. des conditions de la rencontre entre l’offre 
et la demande de valeurs d’État. La technique de l’adjudica‑
tion devient la forme privilégiée de transactions –  c’est elle 
qui commande l’échange et préside à l’établissement du prix. 
Du côté de la demande, un réseau de clients est stabilisé à 
travers l’apparition du format de « spécialistes en valeurs du 
Trésor ». Surtout, l’offre est l’objet d’importants investissements 
de forme à travers la mise en place progressive, entre 1999 
et 2001, d’une agence (la future Agence France Trésor), afin 
d’autonomiser la dette du pouvoir politique et de parachever 
son apparente neutralité. Que ce désencastrement ne soit que 
partiellement réalisé dans le cas français, i.e. que l’offreur opé‑
rant sur le marché de la dette ne soit pas un pur acteur écono‑
mique mais soit également animé de motivations politiques, ne 
gêne toutefois guère les opérateurs de marché, régulièrement 
en quête d’une dette bénéficiant du crédit associé à l’État. Du 
reste, ceci invite à nuancer la thèse de l’auteur selon laquelle 
l’État serait devenu un emprunteur et un acteur économique 
comme un autre – la réputation dont il continue à jouir sur les 
marchés contribue à le singulariser.
Le premier fil argumentatif décrivant comment des choix poli‑
tiques avaient été effectués de manière à constituer une tech‑
nologie comme neutre et irréversible est solidaire d’un second, 
qui met en évidence comment ces évolutions ont, dans le même 
temps, institué une contrainte pour l’action publique. À partir 
du début des années 1980, la dette publique tend à devenir 
l’étalon à partir duquel une décision politique est qualifiée de 
« bonne » ou « mauvaise », en particulier quand s’impose le 
raisonnement causal qui fait d’une dépense publique excessive 
la seule source de la dette. Cette idée anime l’opposition de cer‑
tains fonctionnaires du Trésor (comme Michel Camdessus ou 
Jean‑Yves Haberer) au plan de relance initié par le gouverne‑
ment Mauroy : « Les années 1980 constituent un moment de 
purification historiographique : pour expliquer la naissance et le 
développement de la dette obligataire, la mise en accusation de 
la dépense publique excessive et de la relance ratée est substi‑
tuée au refus de la création monétaire et à l’abandon d’un finan‑
cement du Trésor réglementé » (p. 106). La contrainte exercée 
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sur l’action publique se renforce par la suite, jusqu’à la création 
de l’Agence France Trésor qui confère une importance parti‑
culière à la direction du Trésor en l’autorisant à juger des déci‑
sions prises par les autorités politiques et les autres ministères.
Les évaluations performatives de l’action publique sont assises 
sur des chiffres et des indicateurs qui, loin d’être les véhi‑
cules neutres d’une vérité objective, sont eux‑mêmes l’objet 
de controverses. C’est en particulier le cas du ratio dette/PIB 
de 60 % dont l’Union économique et monétaire impose le 
respect à ses membres, si bien que les administrations sont 
tenues d’« anticiper les effets maastrichtiens de toute déci‑
sion » (p. 172, souligné dans l’original). Les débats autour des 
mesures de la dette mettent régulièrement en lumière l’arti‑
culation entre les enjeux de qualification et de quantification. 
Ainsi, considérer les engagements de retraite de l’État comme 
un « passif » conduirait, mécaniquement, à une augmentation 
considérable du niveau de la dette publique, et signerait le pri‑
mat accordé à la « dette financière » par rapport à la « dette 
sociale » (due aux citoyens). L’exemple des retraites souligne 
également que le « problème » de la dette repose sur une 
opération de « condensation » du futur dans le présent et fait 
l’hypothèse d’une parfaite immuabilité de l’environnement ins‑
titutionnel et politique, qu’il s’agisse des politiques mises en 
œuvre par les gouvernements, de la situation des finances 
publiques ou du taux de croissance de l’économie.
Les controverses se nouent autour des conventions comptables 
qui président à la mesure. La dette n’est en effet envisagée que 
dans sa définition « brute », i.e. comme une simple addition de 
passifs. Or, adopter une conception de la dette « nette » prenant 
en compte les actifs dont dispose l’État, réduirait nécessaire‑
ment un indicateur comme le ratio dette/PIB et amènerait donc 
à relativiser le « problème » que pose la dette. Un tel change‑
ment de point de vue obligerait également à ne pas envisager 
la dette sous le seul angle des dépenses mais à faire également 
porter le regard sur les ressources dont dispose l’État. C’est 
notamment l’enjeu soulevé par le traitement comptable de la 
recapitalisation des banques par l’État après la crise des sub‑
primes. L’importance des opérations conduites et la volonté de 
faire apparaître au bilan les actifs représentés par les banques 
secourues a mené à la création effective de la catégorie comp‑
table de « dette nette », qui apparaît par exemple en mars 2009 
dans les publications de l’INSEE et, plus généralement, a sou‑
ligné les apories de l’application de technologies financières 
et comptables à l’acteur public (dont les actifs sont difficiles 
à évaluer). Mais les controverses sur la « bonne » manière de 
mesurer l’État et ses finances n’ont pour autant pas mené à une 
remise en cause de la dette comme « problème ».
La constitution de la dette en « véritable problème public, doté 
d’une dramaturgie, de chiffres chocs et de métaphores édi‑
fiantes » (p.  196) suppose enfin de construire un espace de 
discussion et de débat dont la « dette » serait le cœur. Dans 
cette perspective, l’émergence de la figure des « générations 
futures » envers lesquelles les générations présentes auraient 
une responsabilité apparaît comme un moyen d’incarner les 
futures « victimes » d’une gestion « irresponsable ». Dans la 
construction publique du problème de la dette comme prioritaire 
et appelant des solutions immédiates, l’auteur prête attention 
à deux épisodes particuliers. Un premier s’organise autour du 
rapport sur la dette publique confié en 2005 par le ministre de 
l’Économie et des Finances à Michel Pébereau, et qui contribue 
à inscrire la dette publique à l’agenda politique avec le projet de 
réduire la dépense publique, notamment en orchestrant la fuite 
d’informations alarmistes dans la presse. Un second se déroule 
durant la campagne présidentielle de 2007 et voit les candidats 
des différents partis se soumettre pour un temps à l’injonction 
d’un chiffrage du coût budgétaire de leurs promesses électo‑
rales, en particulier à l’initiative du site Internet « Débat 2007 » 
lancé par l’Institut de l’Entreprise. Ce projet ne parvient toutefois 
pas à s’imposer totalement, les dernières semaines précédant 
le scrutin voyant l’apparition d’un manifeste antichiffrage porté 
notamment par des économistes néo‑keynésiens, et par la réha‑
bilitation du politique au détriment d’évaluations comptables 
renvoyées à de la simple « intendance ».
Le récit de la disciplinarisation de l’État par la dette puis la 
dépense publique paraît s’inscrire dans la continuité des tra‑
vaux de Michel Foucault sur la gouvernementalité ou les effets 
des taxinomies. Il est d’autant plus étonnant que l’auteur ne 
les discute à aucun moment de son ouvrage. Mais, surtout, 
l’histoire que narre Benjamin Lemoine pâtit de l’absence de 
certains acteurs qui participent de la construction de la dette et 
de la dépense publique comme « problème », voire « danger ». 
Il est ainsi surprenant que ne soit jamais mentionné le rôle 
d’une institution comme la Cour des comptes qui, au moins 
depuis l’édiction de la loi organique relative aux lois de finances 
en  2001, est devenue l’incarnation d’une orthodoxie budgé‑
taire stricte pour l’ensemble de l’administration publique. Les 
conditions et les effets de cette mutation auraient sans doute 
gagné à être évoqués, sinon analysés. Une remarque similaire 
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pourrait être faite à propos d’institutions internationales ou 
supranationales comme le Fonds monétaire international ou 
la Commission européenne, dont les injonctions ne sont évo‑
quées dans l’ouvrage que rapidement. De même, alors que 
les débats autour de la catégorisation d’un phénomène éco‑
nomique comme monétaire sont présents à plusieurs endroits 
du texte, le rôle propre de la Banque de France demeure très 
largement inexploré, alors que l’étude des relations qu’elle 
entretient, avant comme après son indépendance en  1993, 
avec la direction du Trésor aurait sans doute permis d’éclai‑
rer davantage la constitution de la dette comme « problème ». 
Ces points aveugles de la recherche dont l’Ordre de la dette 
restitue certains résultats sont vraisemblablement le reflet des 
zones d’ombre des archives consultées (essentiellement celles 
du ministère des Finances), conduisant non pas à surestimer 
le rôle de certains pans de l’État mais à rendre invisible celui 
d’autres. La richesse du matériau exposé dans l’ouvrage (et 
que manifestent paradoxalement quelques allers et retours 
chronologiques qui, ici ou là, peuvent parfois perdre le lecteur) 
souligne avec force les vertus heuristiques de la démarche 
entreprise par l’auteur. Aussi ces remarques constituent‑elles 
moins une critique qu’une invitation à compléter l’enquête, 
en transférant l’interrogation qui la guide à d’autres terrains et 
d’autres institutions.


Compte rendu de B. Lemoine, L'Ordre de la dette, La Découverte, 2016

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