La sentenza della Cassazione 23 marzo 2017 n. 7551 ribadisce il principio che la natura demaniale marittima di un terreno non può essere esclusa se non in forza di un provvedimento amministrativo. Non può pertanto il giudice sostituirsi all’amministrazione in tale valutazione discrezionale.The judgment of the Supreme Court (n° 7551/2017) reiterates the principle according to which the public maritime nature of an area can not be excluded except by virtue of an administrative decision. Therefore, the judge can not substitute the administration for this discretionary assessment

Romana

La sentenza della Cassazione 23 marzo 2017 n. 7551 ribadisce il principio che la natura demaniale marittima di un terreno non può essere esclusa se non in forza di un provvedimento amministrativo. Non può pertanto il giudice sostituirsi all’amministrazione in tale valutazione discrezionale.The judgment of the Supreme Court (n° 7551/2017) reiterates the principle according to which the public maritime nature of an area can not be excluded except by virtue of an administrative decision. Therefore, the judge can not substitute the administration for this discretionary assessment

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GIURETA Rivista di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’AmbienteVol. XV2017BREVI NOTE A MARGINE DI CASSAZIONE 23 MARZO 2017 N. 7551 IN TEMA DI SDEMANIALIZZAZIONE TACITANicola Romana SOMMARIO: 1. Il caso – 2. Necessità di provvedimento formale di sdemanializzazio-ne – 3. Valutazione discrezionale della P.A. in ordine alla permanenza del benenel demanio marittimo.1. – La sentenza della Suprema corte 1 affronta un tema ricorrente in ma-teria di demanio marittimo, ossia quella della (im)possibilità che la naturademaniale di un bene possa venire meno a prescindere da un formale prov-vedimento della pubblica amministrazione.Nel caso de quo, occasionato da un provvedimento della locale Capitaneriadi porto con cui era stata ingiunta la demolizione di opere realizzate in un trat-to di terreno posseduto dagli attori, il Tribunale di Catania, accogliendo la do-manda, aveva dichiarato la natura non demaniale del terreno. La pronunciaveniva quindi confermata dalla Corte d’appello del capoluogo etneo 2.In particolare, il giudice di secondo grado aveva ritenuto che il terreno pos-seduto dagli attori non facesse parte del demanio marittimo, nonostante ilconsulente tecnico d’uffcio avesse accertato che tale terreno ricadesse in unaparticella facente parte del demanio.  La Corte d’appello, infatti, constatatoche la zona in questione era stata oggetto in passato di opere di rimboschi-mento, era arrivata alla conclusione che tale zona era divenuta incompatibilecon qualsivoglia uso marittimo. Aveva escluso che l’area de qua fosse interes-sata dal moto ondoso ordinario o adibita ad approdo o ad altro uso attinentealla navigazione o marittimo, dal momento che le piante arboree avevanomutato la morfologia dei luoghi, costituendo un nuovo equilibrio geodina-mico incompatibile con qualsivoglia specifco uso marittimo.1  Per il testo completo della sentenza, tratta dal sito www.cortedicassazione.it, v. www.giureta.uni-pa.it/Cassazione_7551_2017.pdf.2  App. Catania 13 settembre 2011, n. 1171.247Rivista di diritto dell’economia, dei trasporti e dell’ambiente, vol. XV – 2017ISSN 1724-7322GIURETA Rivista di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’AmbienteVol. XV2017 2. – Quel che qui rileva anzitutto, per i profli eminentemente navigazioni-stici della questione affrontata dal giudice di legittimità, è anzitutto la valuta-zione da quest’ultimo data in ordine alla necessità di un provvedimento costi-tutivo, adottato sulla base dell’art. 35 cod. nav.La Corte, infatti, preliminarmente ricorda che nella disciplina di diritto co-mune è ben possibile ipotizzare la c.d. sdemanializzazione tacita di un bene ap-partenente al pubblico demanio, in assenza cioè di un formale atto di declassi-fcazione, tale da ammettere la possibilità del possesso del privato ad usucapio-nem purché ciò avvenga in presenza di atti e fatti che inequivocabilmente mo-strino la volontà della pubblica amministrazione di rinunciare alla demanialitàdel bene, provocando tale cessazione di  status il passaggio al patrimonio. Intale situazione, pertanto, alla previsione di cui all’art. 829 cod. civ. 3 viene at-tribuita – sulla base peraltro del tenore letterale della previsione normativa –natura dichiarativa 4.Tale principio, tuttavia, non si applica – secondo un consolidato orienta-mento – laddove si verta in materia di beni appartenenti al demanio maritti-mo, relativamente ai quali la normativa speciale opera in maniera più rigoro-sa, richiedendosi “ai sensi dell’art. 35 cod. nav., un formale ed espresso prov-vedimento della competente autorità amministrativa avente carattere costitu-tivo” 5. Ciò al fne di evitare – una volta accertata la non necessità agli usi3  Art. 829 cod. civ., c. 1: “Il passaggio dei beni dal demanio pubblico al patrimonio dello Statodev'essere dichiarato dall’autorità amministrativa. Dell’atto deve essere dato annunzio nella GazzettaUffciale della Repubblica”.4  In tal senso Cass. 19 febbraio 2007, n. 3742, secondo cui “La sdemanializzazione di un bene, inmancanza delle formalità previste dalla legge in materia, ricorre soltanto in presenza di atti univoci,concludenti e positivi della p.a., tali da presentarsi incompatibili con la volontà conservare al bene lasua destinazione pubblica. Ne consegue che la circostanza che esso, da lungo tempo, non sia adibito aduso pubblico, è del tutto insuffciente a tal fne, non potendo desumersi da una situazione negativa dimera inerzia o tolleranza una volontà di rinunzia univoca e concludente”. 5  Punto 1.1 della sentenza. In analoghi termini, ex plurimis, Cass. civile, sez. II, 2 marzo 2000 n.2323, in Giust. civ. mass., 2000, 517; Cass. civile, sez. II, 11 maggio 2009, n. 10817, in Dir. maritt.,2009, 752, con nota di Di Dio, Controversie sulla demanialità marittima e inconfgurabilità della sde-manializzazione tacita; in Giust. civ., 2009, I, 1197, con nota di Comenale Pinto, Questioni classiche intema di arenili; in Riv. giur. ambiente, 2009, 1004, con nota di Tanzarella; Cass. civile, sez. II, 21 di-cembre 2016, n. 26616.248GIURETA Rivista di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’AmbienteVol. XV2017pubblici 6 delle zone del demanio proposte per la sclassifca – la sdemanializ-zazione di zone che poi possano dimostrarsi utili agli usi marittimi 7. 3. – Nel caso  de quo, un punto centrale affrontato dalla Cassazione ri-guarda l’indagine, da parte del giudice di merito, intorno alla possibilità cheun’area demaniale in concreto risulti idonea ad essere utilizzata ai fni dellanavigazione o comunque ad un uso marittimo. La soluzione cui giunge la Suprema corte merita di essere condivisa. LaCassazione ha giudicato erroneo la valutazione del giudice di merito, poichéesso si pone in contrasto con il principio dianzi visto secondo cui la sdema-nializzazione non può avvenire  de facto  ma richiede un espresso e formaleprovvedimento della pubblica amministrazione: con la conseguenza che, es-sendo tali provvedimenti connotati da accentuati profli di discrezionalità,spetta all’amministrazione compiere un apprezzamento in ordine al caratteredi strumentalità dell’area demaniale con riguardo ai potenziali usi del mare 8.Com’è stato più volte affermato, infatti, la natura demaniale di un benenon viene meno per il semplice fatto che il terreno non faccia più parte dellaspiaggia né del lido del mare 9. Nel caso dell’arenile, ad esempio, inteso quale6  Sul punto cfr. Montagna, Demanio marittimo e impedimento dell’uso pubblico: verso la afferma-zione di un diritto di uso pubblico delle collettività sulle nostre coste, in Riv. giur. amb., 2001, 621.7  Angelone, Demanio marittimo e sdemanializzazione: discrezionalità in relazione alla natura deiluoghi. Brevi osservazioni, in Dir. maritt., 2012, 527.A ulteriore conferma e quindi quale ausilio ermeneutico per affermare la tassativa necessitàdell’atto o formale, si può segnalare un trend legislativo manifestatosi esplicitamente in tema di dema-nio idrico, con la modifca, operata dalla l. 5 gennaio 1994 n. 37, dell’art. 947 cod. civ., c. 3: “In ognicaso è esclusa la sdemanializzazione tacita dei beni del demanio idrico”.Ad una contraria soluzione sembra giungere Velletti, Demanio marittimo: inizio e cessazione dellademanialità, Studio n. 186 del Consiglio Nazionale del Notariato, 1997, 11, laddove – dopo avere ri-chiamato altra dottrina – si ritene “ammissibile la sdemanializzazione tacita di beni appartenenti al de-manio marittimo, evento che si verifca non per il solo fatto della tolleranza del possesso di privati sulbene ma per la presenza di comportamenti inequivoci e concludenti dell’amministrazione incompati-bili con la destinazione dei beni ai pubblici usi del mare”, ravvisando tuttavia l’obiettiva diffcoltà “distabilire se i comportamenti dell’amministrazione siano tali da rendere incontrovertibile il passaggiodel bene dalla categoria del demanio a quella del patrimonio indisponibile”.8  Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 22 novembre 2010, n. 6142, in Dir. maritt., 2012, 528; in Dir. egiur. agr., alim. amb., 2011, 569, con nota di Perillo, L’occupazione abusiva del litorale non fa venirmeno la sua demanialità.9  Da ultimo, Cass. civile, sez. I, 9 giugno 2014, n. 12945, in Giustizia Civile Massimario, 2014.249GIURETA Rivista di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’AmbienteVol. XV2017tratto di terra che risulti relitto dal naturale ritirarsi delle acque, la demania-lità permane, anche se non compreso espressamente tra i beni demaniali,confgurandosi quale espansione del concetto di spiaggia lungo il suo internoconfne 10. Così, vengono ritenuti indifferenti i fenomeni naturali di erosionedella spiaggia o di ritiro del mare che pertanto non determinano un automa-tico spostamento dei confni ma richiedono un formale provvedimento aisensi dell’art. 32 cod. nav. 11.Peraltro, appare evidente che, con riguardo all’estensione delle aree inte-ressate, l’atto formale di sdemanializzazione può riguardare soltanto la spiag-gia di cui l’arenile fa parte, non il lido per il quale direttamente la legge – perintuibili motivi – stabilisce la demanialità indipendentemente da usi pubbli-ci attuali o futuri ipotizzabili con ragionevolezza. Il  legislatore, per il lido, havalutato la relativa funzionalità in re ipsa.  Per questa striscia di costa diretta-mente confnante con il mare non v’è  mai un  problema d’estensione, facen-dosi pacifco riferimento alla linea sin dove giungono le  mareggiate ordina-rie invernali. Ove, per fenomeni di ripascimento o altri fenomeni, la lineadelle mareggiate ordinarie invernali si sposti verso l’esterno, può semplice-mente accadere che la fascia già costituente il lido divenga spiaggia, senza di-rette e immediate ripercussioni sulla natura demaniale marittima dell’areacomplessivamente considerata.In conclusione,  pertanto da condividere quanto stabilito dalla Corte diCassazione, che ha ravvisato nella sentenza cassata il difetto di giurisdizionerispetto al potere discrezionale della pubblica amministrazione 12. 10  Cass. civile, sez. I, 6 maggio 1980, n. 2995, in Foro it. 1980, I, 2815. V. anche Cass. civile,, sez.II, 10817, cit. Sul concetto di arenile, v. Di Dio, op. cit., 755 ss., e ivi ulteriori riferimenti giurispru-denziali.11 Sul procedimento di delimitazione v. Moscato, Ancora su delimitazione e azione di regolamentodi confni, in questa Rivista, 2004.12  Vale la pena di precisare, tuttavia, che la previsione del legislatore di subordinare gli effetti dellasdemanializzazione ad un atto formale non comporta il riconoscimento in capo alla P.A. di un pienopotere discrezionale in ordine al contenuto dell’atto, che di contro, non può prescindere, in concreto,dall’accertamento obiettivo che l’area interessata non ha più l'attitudine agli usi pubblici del mare. Unadiversa affermazione sarebbe in contrasto con il carattere di demanialità necessaria della spiaggia (oltreche del lido).250GIURETA Rivista di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’AmbienteVol. XV2017AbstractLa sentenza  della  Cassazione  n.  7551 del  23 marzo 2017 ribadisce  ilprincipio che la natura demaniale marittima di un terreno non può essereesclusa se non in forza di un provvedimento amministrativo. Non puòpertanto  il  giudice  sostituirsi  all’amministrazione  in  tale  valutazionediscrezionale.The  judgment  of  the  Supreme  Court  (n°  7551/2017)  reiterates  theprinciple according to which the public maritime nature of an area cannot  be  excluded  except  by  virtue  of  an  administrative  decision.Therefore,  the  judge  can  not  substitute  the  administration  for  thisdiscretionary assessment.251

Brevi note a margine di Cassazione 23 marzo 2017 n. 7551 in tema di sdemanializzazione tacita

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