de Bijl, P.W.J.

Larouche, P.

van Damme, E.E.C.

Dutch

Tilburg University Repository

    Tilburg UniversityOp weg naar een vrije postmarktde Bijl, P.W.J.; van Damme, E.E.C.; Larouche, P.Published in:Economisch Statistische BerichtenPublication date:2003Document VersionPublisher's PDF, also known as Version of recordLink to publication in Tilburg University Research PortalCitation for published version (APA):de Bijl, P. W. J., van Damme, E. E. C., & Larouche, P. (2003). Op weg naar een vrije postmarkt. EconomischStatistische Berichten, 88(4420), 566-568.General rightsCopyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright ownersand it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights.            • Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research.            • You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain            • You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portalTake down policyIf you believe that this document breaches copyright please contact us providing details, and we will remove access to the work immediatelyand investigate your claim.Download date: 26. Sep. 2023c o n c u r r e n t i e566Op weg naar een vrije postmarktBinnenkort geeft hetkabinet zijn visie op deNederlandse postmarkt.Hoe vaak moet de post-bode langskomen? Hoeduur mag de postzegelzijn? Moet de postbodeook post van concurren-ten meenemen?De belangrijkste doelstellingvan postregelgeving is hetgaranderen van de universeledienstverlening: een basispakketpostdiensten van goede kwaliteitmoet voor iedereen tegen uniformeen betaalbare tarieven beschikbaarzijn. De Nederlandse overheidheeft TPG de opdracht verstrektdeze universele dienst (UD) te ver-zorgen. TPG moet een voldoendedicht netwerk van postkantoren enbrievenbussen in stand houden enis verplicht zes dagen per weekoveral in Nederland poststukkenop te halen en te bezorgen, waarbij95 procent van de binnenlandsebrieven de volgende werkdagbezorgd moet worden.Om TPG in staat te stellen aandeze verplichtingen te voldoen,zijn bepaalde postdiensten aan TPGvoorbehouden: TPG heeft eenmonopolie op het vervoer vanbrieven lichter dan honderd gram,waarvan de port niet meerbedraagt dan drie maal het basis-tarief (3 × € 0,39). De tarieven vande opdracht worden door deMinister van EZ gereguleerd,terwijl OPTA toezicht houdt of TPG aan de opdracht voldoet.De NederlandsepostmarktTPG brengt per dag ongeveer 22 miljoen (geadresseerde) post-stukken rond: per jaar ongeveer zeven miljard stukken, waarvan 95procent zakelijke post betreft. Degemiddelde Nederlander besteedtper jaar voor slechts ongeveer € 22aan postzegels. Van de geadres-seerde post behoort 48 procent tothet gereserveerde segment; dit isvooral transactiepost (bankaf-schriften en dergelijke) en zakelijkerelatiepost. De hoeveelheid postneemt met ongeveer drie procentper jaar af als gevolg van toe-nemende elektronische communi-catie. TPG is met 68.000 werk-nemers de grootste particulierewerkgever van Nederland. In 2002had het bedrijf een omzet van € 4miljard. TPG is beursgenoteerd ende Nederlandse overheid bezit 35procent van de aandelen. De staatbezit bovendien een ‘golden share’,die bij fusies en overnames een vet-orecht geeft. De overheid heeft dusdiverse petten op.LiberaliseringOnder invloed van BrusselseRichtlijnen worden de postmark-ten in Europa geliberaliseerd. In2002 werden de Lidstaten het eensdat vanaf 1 januari 2003 (2006) alhet briefverkeer vanaf honderdgram (vijftig gram) vrij zou zijn endat in 2007 bekeken wordt of degehele markt in 2009 geliberali-seerd kan worden. De meestelanden zijn echter terughoudendmet liberalisering; alleen in Zwedenen Finland is de markt nu reedsvolledig vrij.Ook de Nederlandse post-markt, qua volume de vierde inEuropa, is relatief open omdat‘direct mail’ (drukwerk) hier nietonder het monopolie (noch onderde opdracht) valt. De Nederlandsemarkt is daarmee aantrekkelijkvoor toetreders en bedrijven als LaPoste, Deutsche Post en RoyalMail zijn hier dan ook al actief.De Nederlandse overheid heeftaangekondigd in 2007 de marktvolledig te liberaliseren – op voor-waarde dat de Britse en Duitsemarkt dan ook vrij zijn. Het stre-ven is dus iets voor te blijven lopenop de rest. In het verleden heeft ditgoed gewerkt. De vroege verzelf-standiging van TPG en het gehan-teerde systeem van tariefplafonds(zie onder) hebben ertoe geleid datTPG de meest efficiënte postaanbie-der van Europa geworden is. Naarverwachting zou TPG dan ook pro-fiteren van een snelle opening vanbuitenlandse markten. Daaropheeft onze overheid natuurlijkgeen invloed. We kijken in hetnavolgende naar de binnenlandsebeleidsuitdagingen ten aanzien vande universele dienst, marktorde-ning en tariefregulering.Universele dienstOvereenkomstig het beleids-kader dat de overheid in reactie ophet WRR-rapport ‘Het borgen vanpubliek belang’ heeft opgesteld,moet eerst de vraag beantwoordworden of er op de postmarktpublieke belangen zijn die geborgdmoeten worden1.Kwaliteit van de UDDe eerste vraag is dus: welkdienstenaanbod willen we gereali-seerd zien? Nu er belangrijke alter-natieven (zoals telefonie, fax en e-mail) voor de traditionele post-dienst tot ontwikkeling gekomenzijn, kan men zich afvragen of hetmaatschappelijk gezien nodig(gewenst) is dat de post zes keerper week opgehaald en bezorgdwordt. Bij een lagere frequentiezouden de kosten van collectie enbezorging substantieel lager zijn,terwijl de gepercipieerde kwaliteitniet noemenswaardig hoeft tedalen: voor veel afnemers vanP.W.J. de Bijl, E.E.C. van Damme en P. Larouche** De auteurs zijnverbonden aan Tilburg Law and Economics Center(TILEC), Universiteitvan Tilburg.Dit artikel is gebaseerd op TILEC,Op weg naar eenvrije postmarkt, inopdracht van TPGPost, beschikbaar opwww.tilburguniver-sity.nl/tilecpdebijl@uvt.nl1. Tweede Kamer 2000-2001, 27771, nr. 1.p563-568  25-11-2003  10:20  Pagina 566ESB 28-11-2003 567postdiensten is immers de voor-spelbaarheid van de afleverdagbelangrijker dan het aantal bestel-rondes. Het verdient aanbevelingop dit punt een maatschappelijkekosten-baten analyse uit te voeren.Reikwijdte van de UDReeds bij de laatste wijzigingvan de Postwet werd (terecht)gesteld dat diensten alleen moetenworden opgedragen als de marktdaar niet vanzelf in voorziet2. Detweede vraag waar de overheid opin moet gaan is dus welk aanbodvanzelf tot stand komt bij markt-werking en welke diensten moetenworden opgedragen. De huidigeopdracht aan TPG Post omvat vor-men van dienstverlening die doorde gewone markt automatischtegen maatschappelijk redelijketarieven worden geleverd, zoalshet vervoeren van transactiepostvan grootaanbieders zoals banken.De opgedragen dienst strookt dusniet met de realiteit van de markt.De opdracht zou zich kunnenbeperken tot betaalbare, regel-matige postbezorging in gebiedenmet een lage bevolkingsdichtheid,maar niet uit te sluiten is dat hele-maal geen opdracht nodig is3.Opdrachtverstrekking UDEen derde vraag die beant-woord moet worden is hoe deeventuele universele dienst moetworden opgedragen. De UD is nueen last die middels een monopo-lierecht wordt verstrekt, maar erbestaan alternatieven die gepaardgaan met minder verstoringen4.Concurrentie om de UD ligt voorde hand. Het is hierbij duidelijkdat, naarmate de zakelijke marktmeer concurrerend is, ook de aan-besteding op de particuliere marktcompetitiever zal zijn: er is immerssprake van schaalvoordelen.MarktordeningOp dit moment heeft TPG nogeen sterke marktpositie en devraag die zich  aandient is of bijliberalisering van de markt concur-rentie vanzelf tot stand zal komen.Ook kan specifieke, asymmetri-sche regulering nodig zijn, waarbijaan TPG beperkingen wordenopgelegd en toetreders bepaaldeprivileges krijgen. Ten eerste zijopgemerkt dat er op de postmarktwel sprake is van schaalvoordelen,maar dat geen substantiële kostenverzonken moeten worden alvo-rens men op de markt actief kanworden. Ten tweede moet bedachtworden dat post veel arbeidsinten-siever is in vergelijking met fysiekenetwerksectoren. Schattingen vanhet totale aandeel van de arbeids-kosten variëren van 62 procentvoor Nederland5 tot een landonaf-hankelijke tachtig procent voorpostsectoren in het algemeen6,waarbij ruwweg vijftig procentvan de kosten in de waardeketendoor distributie veroorzaaktwordt.Specifiek kapitaalHet specifieke kapitaal in depostmarkt wordt gevormd door desorteermachines die nodig zijn inhet ongesorteerde segment. Omdatgrote verzenders van post eenvoudigen goedkoop (digitaal) gesorteerdaan kunnen bieden, kan een toe-treder met minder of misschien hele-maal geen sorteren actief worden.Veel toetreders zullen zich in eersteinstantie op grote, zakelijke verzen-ders richten en hoeven dus niet inspecifiek kapitaal te investeren.Voorzover post een netwerk-sector is, wordt zij niet geken-merkt door een fysieke, verzonkeninfrastructuur zoals in telecom enzijn er op de postmarkt geennatuurlijke toetredingsdrempels,alleen kunstmatige (wettelijke).Toepassing van bestaande beleids-kaders, zoals het door Sweder vanWijnbergen ontwikkelde stroom-schema voor liberalisering en pri-vatisering van netwerksectorenleidt tot de conclusie dat concur-rentie op de markt, ook zonderflankerende maatregelen, goedmogelijk is7. Toepassing van hetEuropese mededingingsrecht (zoalsdat over ‘essential facilities’ alsverwoord in Bronner) en het doorde Europese Commissie ontwik-kelde kader voor netwerken voorelektronische communicatie leidentot dezelfde conclusie8. Sterker, alsde overheid toetreders met eengedetailleerd reguleringskader overde drempel zou willen helpen, danzou dit hun strategische keuzensterk beperken, of op zijn minst deprikkels om te investeren en teinnoveren sterk verstoren.NetwerktoegangHet afdwingen van netwerk-toegang is onwenselijk omdat net-werkconcurrentie in het algemeente prefereren is boven diensten-concurrentie. Bij concurrentietussen netwerken zijn alle partijengedwongen te (blijven) investerenin hun netwerk, zodat dynamischeconcurrentie ontstaat. Bij diensten-concurrentie daarentegen wordt debezitter van een netwerk ontmoe-digd te investeren omdat hij deopbrengsten daarvan moet delenmet andere dienstenaanbieders. TariefreguleringSinds 1989, toen TPG werd ver-zelfstandigd, is het tarief van eenbrief van twintig gram (nu € 0,39)met dertien procent gestegen – ditbij een inflatie van 41 procent. Hettariefbeheersingssysteem stond toedat de tarieven met de loonsomstegen en deze is sinds 1989 metongeveer vijftig procent gestegen.In dit licht bezien heeft TPG haar(gereguleerde) monopoliemachtdus niet uitgebuit. ToezichthouderOPTA wijst er echter op dat TPG’s2. Tweede Kamer 1998-1999, 26363, nr. 3, blz. 5.3. Merk op dat dit slechts maximaal vijf procentvan het huidige volume is.4. E. van Damme e.a., Vier vragen bij universeledienstverlening, ESB, 16 april 1999, blz. 284-288.5. Europese Commissie, Verslag van de Com-missie aan het Europees Parlement en de Raadover de toepassing van de postrichtlijn (Richt-lijn 97/67/EG), 25 november, COM(2002)632, 2002.6. J. Panzar, Are postal markets contestable?,presentatie 7th WIK Koningswinter Seminar onContestability and barriers to entry in postalmarkets, 17-19 november 2002.7. Tweede Kamer 1999-2000, 27018, nr. 1.8. Voor details en verwijzingen, zie het TILEC-rapport. Zie ook N.J. van der Lijn en A.G.Meijer, Netwerktoegang in post onnodig, ESB,14 november 2003, blz. 538-539.p563-568  25-11-2003  10:20  Pagina 567568productiviteit elk jaar met 2,1 pro-cent gestegen is en dat de tarievendus nog minder sterk hadden kun-nen stijgen. Volgens OPTA heeft hetsysteem van tariefplafonds goedeprikkels gegeven voor productivi-teitsverhoging, maar hebben af-nemers daar onvoldoende vangeprofiteerd.Bovenmatig rendementVorig jaar werd het tarief-beheersingssysteem door DGTPgeëvalueerd, waarbij DGTP adviesinwon bij NMa en OPTA en gebruikmaakte van onderzoek van NERA.Het bureau en de toezichthoudersconcludeerden dat bij TPG boven-matige rendementen bestaan en zijstelden voor de tarieven eenmaligte herijken (verlagen) om debovenmatige rendementen af teromen en vervolgens over te stap-pen op een RPI-X-systematiek,waarbij X een factor is die efficien-cyverbeteringen reflecteert9. DeMinister besloot dit advies niet tevolgen, maar om de tarieven tot2007 op het huidige niveau tebevriezen10. OPTA noch TPG toon-de zich gelukkig met dit besluit;het bedrijf betoogde dat vanwegeschaaleffecten en het dalend volumede eenheidskosten stijgen en deprijs van een postzegel dusomhoog zou moeten. De discussieover tariefregulering zal daarom inde Visie een belangrijke plaatsinnemen.OPTA en NMa baseren hunconclusie dat TPG Post bovenmati-ge rendementen behaalt op de con-statering dat TPG Post in 2001 een‘ROA’ (‘return on assets’, rende-ment op geïnvesteerd kapitaal) van32,5 procent behaalt en een ‘ROS’(‘return on sales’) van 19,6 pro-cent, dit bij kapitaalkosten(‘WACC’) van 9,5 procent. Het isechter niet duidelijk dat de margevan twintig procent excessief is.Ter vergelijking, RyanAir behaalteen ROS van ongeveer dertig pro-cent als toetreder in de competitie-ve luchtvaartmarkt met allerleitegenwind. Meer fundamenteelkan gesteld worden dat het rende-ment op geïnvesteerd kapitaal, eenmaatstaf ontwikkeld voor kapi-taalintensieve sectoren als telecom,niet geschikt is om de redelijkheidvan tarieven in post te beoordelen11.Redelijke prijzenDit is eenvoudig in te zien alswe kijken naar twee bedrijven dieeen homogeen product producerentegen (mogelijk verschillende) con-stante marginale kosten en concur-reren op prijs. De aanbieder metde laagste marginale kosten kandan de hele markt bedienen endaarbij een marge per product ver-dienen die gelijk is aan het absolu-te voordeel in marginale kosten.De ROA (de verhouding van debehaalde winst ten opzichte vanhet geïnvesteerd kapitaal) van demeest efficiënte aanbieder stijgt totzeer grote hoogte als de waardevan het geïnvesteerd kapitaal klei-ner wordt, ofwel naarmate debedrijfstak minder kapitaalinten-sief is. Er is dus een kans dat detoezichthouder ingrijpt, hoeweldaar geen reden toe is (zie kader).Er is dus geen reden om slechtsdan van kostengeoriënteerde tarie-ven te spreken als het rendementop kapitaal gelijk is aan het doorde kapitaalmarkt geëiste mini-mumrendement. Deze maatstafheeft immers geen eenduidige rela-tie tot de redelijkheid van prijzenbezien vanuit het oogpunt vanconsumenten of concurrentie. Deconclusie is dat nog onbewezen isdat TPG een bovenmatigrendement behaalt.BesluitIn onze visie zou een onderzoekgestart moeten worden naar dekosten en baten van verschillendedienstverleningsniveaus: de poli-tiek moet een gefundeerd ant-woord kunnen geven op de vraagwat het publiek belang is. Tentweede bestaat op dit moment ooknog onvoldoende zicht op de vraagof een volledig vrije markt in hetgewenste aanbod zal voorzien. Devoorzichtige conclusie lijktgerechtvaardigd dat bij volledigeliberalisering de universele dienstin Nederland behouden kan blijven.Als een UD-verplichting in standmoet blijven, stellen wij voor deopdracht competitief aan te beste-den. Door aanbesteding (Demsetz-regulering) omzeilt men immers debovengenoemde problemen mettariefregulering.Tot slot laten ervaringen in lan-den als Zweden en Nieuw-Zeelandzien dat concurrentie van de grondkan komen, maar dit kost welenige tijd. Verstoring van dit pro-ces via het afdwingen van net-werktoegang kan schadelijk zijnvoor de prikkels om te investerenen te innoveren en daarmee voorde dynamische efficiëntie in depostmarkt.Paul de Bijl, Eric van Damme en Pierre Larouche9. NMa en OPTA, Advies Tariefbeheersings-systeem post, 11 oktober 2002.10. Brief aan de Tweede Kamer, 18 november2002.11. In de markt voor vaste telefonie ligt de ROAtussen de tien en twintig procent.Rendement enintensiteitVeronderstel dat er twee bedrijvenzijn op een markt voor een homogeenproduct die (à la Bertrand) op prijsconcurreren. Zij produceren tegenconstante marginale kosten, c1,respectievelijk c2 met c1 < c2. Er iseen uniek Nash-evenwicht waarinp1= c2 - c1 en p2 = c2. De markt-prijs is dus c2; het meest efficiëntebedrijf bedient de gehele markt doorprijs p = c2 - ε te vragen, resulterendin een totale winst van π= D(c2)(c2 - c1), waarbij D(p) de vraagfunc-tie is. Het rendement op het geïnves-teerde kapitaal K is π/K en dit wordtzeer groot naarmate de kapitaals-intensiteit afneemt. p563-568  25-11-2003  10:20  Pagina 568

Op weg naar een vrije postmarkt

NARCIS 

    Tilburg UniversityOp weg naar een vrije postmarktde Bijl, P.W.J.; van Damme, E.E.C.; Larouche, P.Published in:Economisch Statistische BerichtenPublication date:2003Document VersionPublisher's PDF, also known as Version of recordLink to publication in Tilburg University Research PortalCitation for published version (APA):de Bijl, P. W. J., van Damme, E. E. C., & Larouche, P. (2003). Op weg naar een vrije postmarkt. EconomischStatistische Berichten, 88(4420), 566-568.General rightsCopyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright ownersand it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights.            • Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research.            • You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain            • You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portalTake down policyIf you believe that this document breaches copyright please contact us providing details, and we will remove access to the work immediatelyand investigate your claim.Download date: 31. Jul. 2022c o n c u r r e n t i e566Op weg naar een vrije postmarktBinnenkort geeft hetkabinet zijn visie op deNederlandse postmarkt.Hoe vaak moet de post-bode langskomen? Hoeduur mag de postzegelzijn? Moet de postbodeook post van concurren-ten meenemen?De belangrijkste doelstellingvan postregelgeving is hetgaranderen van de universeledienstverlening: een basispakketpostdiensten van goede kwaliteitmoet voor iedereen tegen uniformeen betaalbare tarieven beschikbaarzijn. De Nederlandse overheidheeft TPG de opdracht verstrektdeze universele dienst (UD) te ver-zorgen. TPG moet een voldoendedicht netwerk van postkantoren enbrievenbussen in stand houden enis verplicht zes dagen per weekoveral in Nederland poststukkenop te halen en te bezorgen, waarbij95 procent van de binnenlandsebrieven de volgende werkdagbezorgd moet worden.Om TPG in staat te stellen aandeze verplichtingen te voldoen,zijn bepaalde postdiensten aan TPGvoorbehouden: TPG heeft eenmonopolie op het vervoer vanbrieven lichter dan honderd gram,waarvan de port niet meerbedraagt dan drie maal het basis-tarief (3 × € 0,39). De tarieven vande opdracht worden door deMinister van EZ gereguleerd,terwijl OPTA toezicht houdt of TPG aan de opdracht voldoet.De NederlandsepostmarktTPG brengt per dag ongeveer 22 miljoen (geadresseerde) post-stukken rond: per jaar ongeveer zeven miljard stukken, waarvan 95procent zakelijke post betreft. Degemiddelde Nederlander besteedtper jaar voor slechts ongeveer € 22aan postzegels. Van de geadres-seerde post behoort 48 procent tothet gereserveerde segment; dit isvooral transactiepost (bankaf-schriften en dergelijke) en zakelijkerelatiepost. De hoeveelheid postneemt met ongeveer drie procentper jaar af als gevolg van toe-nemende elektronische communi-catie. TPG is met 68.000 werk-nemers de grootste particulierewerkgever van Nederland. In 2002had het bedrijf een omzet van € 4miljard. TPG is beursgenoteerd ende Nederlandse overheid bezit 35procent van de aandelen. De staatbezit bovendien een ‘golden share’,die bij fusies en overnames een vet-orecht geeft. De overheid heeft dusdiverse petten op.LiberaliseringOnder invloed van BrusselseRichtlijnen worden de postmark-ten in Europa geliberaliseerd. In2002 werden de Lidstaten het eensdat vanaf 1 januari 2003 (2006) alhet briefverkeer vanaf honderdgram (vijftig gram) vrij zou zijn endat in 2007 bekeken wordt of degehele markt in 2009 geliberali-seerd kan worden. De meestelanden zijn echter terughoudendmet liberalisering; alleen in Zwedenen Finland is de markt nu reedsvolledig vrij.Ook de Nederlandse post-markt, qua volume de vierde inEuropa, is relatief open omdat‘direct mail’ (drukwerk) hier nietonder het monopolie (noch onderde opdracht) valt. De Nederlandsemarkt is daarmee aantrekkelijkvoor toetreders en bedrijven als LaPoste, Deutsche Post en RoyalMail zijn hier dan ook al actief.De Nederlandse overheid heeftaangekondigd in 2007 de marktvolledig te liberaliseren – op voor-waarde dat de Britse en Duitsemarkt dan ook vrij zijn. Het stre-ven is dus iets voor te blijven lopenop de rest. In het verleden heeft ditgoed gewerkt. De vroege verzelf-standiging van TPG en het gehan-teerde systeem van tariefplafonds(zie onder) hebben ertoe geleid datTPG de meest efficiënte postaanbie-der van Europa geworden is. Naarverwachting zou TPG dan ook pro-fiteren van een snelle opening vanbuitenlandse markten. Daaropheeft onze overheid natuurlijkgeen invloed. We kijken in hetnavolgende naar de binnenlandsebeleidsuitdagingen ten aanzien vande universele dienst, marktorde-ning en tariefregulering.Universele dienstOvereenkomstig het beleids-kader dat de overheid in reactie ophet WRR-rapport ‘Het borgen vanpubliek belang’ heeft opgesteld,moet eerst de vraag beantwoordworden of er op de postmarktpublieke belangen zijn die geborgdmoeten worden1.Kwaliteit van de UDDe eerste vraag is dus: welkdienstenaanbod willen we gereali-seerd zien? Nu er belangrijke alter-natieven (zoals telefonie, fax en e-mail) voor de traditionele post-dienst tot ontwikkeling gekomenzijn, kan men zich afvragen of hetmaatschappelijk gezien nodig(gewenst) is dat de post zes keerper week opgehaald en bezorgdwordt. Bij een lagere frequentiezouden de kosten van collectie enbezorging substantieel lager zijn,terwijl de gepercipieerde kwaliteitniet noemenswaardig hoeft tedalen: voor veel afnemers vanP.W.J. de Bijl, E.E.C. van Damme en P. Larouche** De auteurs zijnverbonden aan Tilburg Law and Economics Center(TILEC), Universiteitvan Tilburg.Dit artikel is gebaseerd op TILEC,Op weg naar eenvrije postmarkt, inopdracht van TPGPost, beschikbaar opwww.tilburguniver-sity.nl/tilecpdebijl@uvt.nl1. Tweede Kamer 2000-2001, 27771, nr. 1.p563-568  25-11-2003  10:20  Pagina 566ESB 28-11-2003 567postdiensten is immers de voor-spelbaarheid van de afleverdagbelangrijker dan het aantal bestel-rondes. Het verdient aanbevelingop dit punt een maatschappelijkekosten-baten analyse uit te voeren.Reikwijdte van de UDReeds bij de laatste wijzigingvan de Postwet werd (terecht)gesteld dat diensten alleen moetenworden opgedragen als de marktdaar niet vanzelf in voorziet2. Detweede vraag waar de overheid opin moet gaan is dus welk aanbodvanzelf tot stand komt bij markt-werking en welke diensten moetenworden opgedragen. De huidigeopdracht aan TPG Post omvat vor-men van dienstverlening die doorde gewone markt automatischtegen maatschappelijk redelijketarieven worden geleverd, zoalshet vervoeren van transactiepostvan grootaanbieders zoals banken.De opgedragen dienst strookt dusniet met de realiteit van de markt.De opdracht zou zich kunnenbeperken tot betaalbare, regel-matige postbezorging in gebiedenmet een lage bevolkingsdichtheid,maar niet uit te sluiten is dat hele-maal geen opdracht nodig is3.Opdrachtverstrekking UDEen derde vraag die beant-woord moet worden is hoe deeventuele universele dienst moetworden opgedragen. De UD is nueen last die middels een monopo-lierecht wordt verstrekt, maar erbestaan alternatieven die gepaardgaan met minder verstoringen4.Concurrentie om de UD ligt voorde hand. Het is hierbij duidelijkdat, naarmate de zakelijke marktmeer concurrerend is, ook de aan-besteding op de particuliere marktcompetitiever zal zijn: er is immerssprake van schaalvoordelen.MarktordeningOp dit moment heeft TPG nogeen sterke marktpositie en devraag die zich  aandient is of bijliberalisering van de markt concur-rentie vanzelf tot stand zal komen.Ook kan specifieke, asymmetri-sche regulering nodig zijn, waarbijaan TPG beperkingen wordenopgelegd en toetreders bepaaldeprivileges krijgen. Ten eerste zijopgemerkt dat er op de postmarktwel sprake is van schaalvoordelen,maar dat geen substantiële kostenverzonken moeten worden alvo-rens men op de markt actief kanworden. Ten tweede moet bedachtworden dat post veel arbeidsinten-siever is in vergelijking met fysiekenetwerksectoren. Schattingen vanhet totale aandeel van de arbeids-kosten variëren van 62 procentvoor Nederland5 tot een landonaf-hankelijke tachtig procent voorpostsectoren in het algemeen6,waarbij ruwweg vijftig procentvan de kosten in de waardeketendoor distributie veroorzaaktwordt.Specifiek kapitaalHet specifieke kapitaal in depostmarkt wordt gevormd door desorteermachines die nodig zijn inhet ongesorteerde segment. Omdatgrote verzenders van post eenvoudigen goedkoop (digitaal) gesorteerdaan kunnen bieden, kan een toe-treder met minder of misschien hele-maal geen sorteren actief worden.Veel toetreders zullen zich in eersteinstantie op grote, zakelijke verzen-ders richten en hoeven dus niet inspecifiek kapitaal te investeren.Voorzover post een netwerk-sector is, wordt zij niet geken-merkt door een fysieke, verzonkeninfrastructuur zoals in telecom enzijn er op de postmarkt geennatuurlijke toetredingsdrempels,alleen kunstmatige (wettelijke).Toepassing van bestaande beleids-kaders, zoals het door Sweder vanWijnbergen ontwikkelde stroom-schema voor liberalisering en pri-vatisering van netwerksectorenleidt tot de conclusie dat concur-rentie op de markt, ook zonderflankerende maatregelen, goedmogelijk is7. Toepassing van hetEuropese mededingingsrecht (zoalsdat over ‘essential facilities’ alsverwoord in Bronner) en het doorde Europese Commissie ontwik-kelde kader voor netwerken voorelektronische communicatie leidentot dezelfde conclusie8. Sterker, alsde overheid toetreders met eengedetailleerd reguleringskader overde drempel zou willen helpen, danzou dit hun strategische keuzensterk beperken, of op zijn minst deprikkels om te investeren en teinnoveren sterk verstoren.NetwerktoegangHet afdwingen van netwerk-toegang is onwenselijk omdat net-werkconcurrentie in het algemeente prefereren is boven diensten-concurrentie. Bij concurrentietussen netwerken zijn alle partijengedwongen te (blijven) investerenin hun netwerk, zodat dynamischeconcurrentie ontstaat. Bij diensten-concurrentie daarentegen wordt debezitter van een netwerk ontmoe-digd te investeren omdat hij deopbrengsten daarvan moet delenmet andere dienstenaanbieders. TariefreguleringSinds 1989, toen TPG werd ver-zelfstandigd, is het tarief van eenbrief van twintig gram (nu € 0,39)met dertien procent gestegen – ditbij een inflatie van 41 procent. Hettariefbeheersingssysteem stond toedat de tarieven met de loonsomstegen en deze is sinds 1989 metongeveer vijftig procent gestegen.In dit licht bezien heeft TPG haar(gereguleerde) monopoliemachtdus niet uitgebuit. ToezichthouderOPTA wijst er echter op dat TPG’s2. Tweede Kamer 1998-1999, 26363, nr. 3, blz. 5.3. Merk op dat dit slechts maximaal vijf procentvan het huidige volume is.4. E. van Damme e.a., Vier vragen bij universeledienstverlening, ESB, 16 april 1999, blz. 284-288.5. Europese Commissie, Verslag van de Com-missie aan het Europees Parlement en de Raadover de toepassing van de postrichtlijn (Richt-lijn 97/67/EG), 25 november, COM(2002)632, 2002.6. J. Panzar, Are postal markets contestable?,presentatie 7th WIK Koningswinter Seminar onContestability and barriers to entry in postalmarkets, 17-19 november 2002.7. Tweede Kamer 1999-2000, 27018, nr. 1.8. Voor details en verwijzingen, zie het TILEC-rapport. Zie ook N.J. van der Lijn en A.G.Meijer, Netwerktoegang in post onnodig, ESB,14 november 2003, blz. 538-539.p563-568  25-11-2003  10:20  Pagina 567568productiviteit elk jaar met 2,1 pro-cent gestegen is en dat de tarievendus nog minder sterk hadden kun-nen stijgen. Volgens OPTA heeft hetsysteem van tariefplafonds goedeprikkels gegeven voor productivi-teitsverhoging, maar hebben af-nemers daar onvoldoende vangeprofiteerd.Bovenmatig rendementVorig jaar werd het tarief-beheersingssysteem door DGTPgeëvalueerd, waarbij DGTP adviesinwon bij NMa en OPTA en gebruikmaakte van onderzoek van NERA.Het bureau en de toezichthoudersconcludeerden dat bij TPG boven-matige rendementen bestaan en zijstelden voor de tarieven eenmaligte herijken (verlagen) om debovenmatige rendementen af teromen en vervolgens over te stap-pen op een RPI-X-systematiek,waarbij X een factor is die efficien-cyverbeteringen reflecteert9. DeMinister besloot dit advies niet tevolgen, maar om de tarieven tot2007 op het huidige niveau tebevriezen10. OPTA noch TPG toon-de zich gelukkig met dit besluit;het bedrijf betoogde dat vanwegeschaaleffecten en het dalend volumede eenheidskosten stijgen en deprijs van een postzegel dusomhoog zou moeten. De discussieover tariefregulering zal daarom inde Visie een belangrijke plaatsinnemen.OPTA en NMa baseren hunconclusie dat TPG Post bovenmati-ge rendementen behaalt op de con-statering dat TPG Post in 2001 een‘ROA’ (‘return on assets’, rende-ment op geïnvesteerd kapitaal) van32,5 procent behaalt en een ‘ROS’(‘return on sales’) van 19,6 pro-cent, dit bij kapitaalkosten(‘WACC’) van 9,5 procent. Het isechter niet duidelijk dat de margevan twintig procent excessief is.Ter vergelijking, RyanAir behaalteen ROS van ongeveer dertig pro-cent als toetreder in de competitie-ve luchtvaartmarkt met allerleitegenwind. Meer fundamenteelkan gesteld worden dat het rende-ment op geïnvesteerd kapitaal, eenmaatstaf ontwikkeld voor kapi-taalintensieve sectoren als telecom,niet geschikt is om de redelijkheidvan tarieven in post te beoordelen11.Redelijke prijzenDit is eenvoudig in te zien alswe kijken naar twee bedrijven dieeen homogeen product producerentegen (mogelijk verschillende) con-stante marginale kosten en concur-reren op prijs. De aanbieder metde laagste marginale kosten kandan de hele markt bedienen endaarbij een marge per product ver-dienen die gelijk is aan het absolu-te voordeel in marginale kosten.De ROA (de verhouding van debehaalde winst ten opzichte vanhet geïnvesteerd kapitaal) van demeest efficiënte aanbieder stijgt totzeer grote hoogte als de waardevan het geïnvesteerd kapitaal klei-ner wordt, ofwel naarmate debedrijfstak minder kapitaalinten-sief is. Er is dus een kans dat detoezichthouder ingrijpt, hoeweldaar geen reden toe is (zie kader).Er is dus geen reden om slechtsdan van kostengeoriënteerde tarie-ven te spreken als het rendementop kapitaal gelijk is aan het doorde kapitaalmarkt geëiste mini-mumrendement. Deze maatstafheeft immers geen eenduidige rela-tie tot de redelijkheid van prijzenbezien vanuit het oogpunt vanconsumenten of concurrentie. Deconclusie is dat nog onbewezen isdat TPG een bovenmatigrendement behaalt.BesluitIn onze visie zou een onderzoekgestart moeten worden naar dekosten en baten van verschillendedienstverleningsniveaus: de poli-tiek moet een gefundeerd ant-woord kunnen geven op de vraagwat het publiek belang is. Tentweede bestaat op dit moment ooknog onvoldoende zicht op de vraagof een volledig vrije markt in hetgewenste aanbod zal voorzien. Devoorzichtige conclusie lijktgerechtvaardigd dat bij volledigeliberalisering de universele dienstin Nederland behouden kan blijven.Als een UD-verplichting in standmoet blijven, stellen wij voor deopdracht competitief aan te beste-den. Door aanbesteding (Demsetz-regulering) omzeilt men immers debovengenoemde problemen mettariefregulering.Tot slot laten ervaringen in lan-den als Zweden en Nieuw-Zeelandzien dat concurrentie van de grondkan komen, maar dit kost welenige tijd. Verstoring van dit pro-ces via het afdwingen van net-werktoegang kan schadelijk zijnvoor de prikkels om te investerenen te innoveren en daarmee voorde dynamische efficiëntie in depostmarkt.Paul de Bijl, Eric van Damme en Pierre Larouche9. NMa en OPTA, Advies Tariefbeheersings-systeem post, 11 oktober 2002.10. Brief aan de Tweede Kamer, 18 november2002.11. In de markt voor vaste telefonie ligt de ROAtussen de tien en twintig procent.Rendement enintensiteitVeronderstel dat er twee bedrijvenzijn op een markt voor een homogeenproduct die (à la Bertrand) op prijsconcurreren. Zij produceren tegenconstante marginale kosten, c1,respectievelijk c2 met c1 < c2. Er iseen uniek Nash-evenwicht waarinp1= c2 - c1 en p2 = c2. De markt-prijs is dus c2; het meest efficiëntebedrijf bedient de gehele markt doorprijs p = c2 - ε te vragen, resulterendin een totale winst van π= D(c2)(c2 - c1), waarbij D(p) de vraagfunc-tie is. Het rendement op het geïnves-teerde kapitaal K is π/K en dit wordtzeer groot naarmate de kapitaals-intensiteit afneemt. p563-568  25-11-2003  10:20  Pagina 568

https://pure.uvt.nl/ws/files/552413/vrijepostmarkt.pdf

Op weg naar een vrije postmarkt

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Tilburg University Repository

NARCIS

Tilburg University Repository

NARCIS