Punset Blanco, Ramón

Repositorio Institucional de la Universidad de Oviedo

PRINCIPIO DEMOCRÁTICO Y VALIDEZ
PROCEDIMENTAL DE LAS LEYES
RAMÓN PUNSET
I
En su estudio, aparecido en el último trimestre del pasado año, sobre Los
vicios en el procedimiento legislativo (*), la profesora Biglino Campos se pro-
pone, según nos advierte, «encontrar un criterio capaz de determinar cuándo
una infracción procedimental puede afectar a la validez de la ley» (p. 17). El
razonamiento conducente a tal determinación —expuesto en los capítulos I
y II de la obra— es como sigue:
A) El «criterio consistente en deducir un vicio de procedimiento inva-
lidante del incumplimiento de una norma de rango constitucional deja muchos
problemas sin resolver», pues ni la Constitución recoge todos los trámites
esenciales para la elaboración de las leyes ni todos los contemplados en la
Constitución son esenciales para esta finalidad (p. 46). Tampoco la inclusión
del Reglamento parlamentario entre las normas cuya infracción provoca la
invalidez resuelve aquellos problemas, ya que si bien este criterio despeja
el inconveniente de la parquedad de la norma constitucional a la hora de re-
gular el procedimiento legislativo, acentúa la necesidad de «diferenciar las
funciones» de las normas reguladoras de dicho procedimiento (ibidem).
En realidad, «la determinación de los vicios capaces de afectar a la ley
sólo puede intentarse teniendo en cuenta la finalidad que cumple el propio
procedimiento» (p. 54), que no es otra que el cumplimiento en el Parlamento
y la proyección en la ley del principio democrático (p. 59). Únicamente las
infracciones procedimentales que afectan al proceso de integración de la vo-
luntad de la Cámara, al constituir una violación del principio democrático,
se consideran graves y potencialmente generadoras de efectos invalidantes
(p. 61).
(*) Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991. Prólogo de Manuel Aragón.
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Revista Española de Derecho Constitucional
Año 12. Núm. 35. Mayo-Agosto 1992
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B) Aun en su formulación más general, consagrada en el artículo 1.1 de
la Constitución, el principio democrático es capaz de imponer prescripciones,
de modo que si durante el procedimiento legislativo se infringiese tal princi-
pio, incluso en aquella formulación, se produciría la vulneración de una nor-
ma constitucional, lo que podría generar la invalidez de la ley elaborada
(p. 65). Sin embargo, «el principio democrático, como el resto de los princi-
pios generales constitucionales, concreta su generalidad en el resto del orde-
namiento» (ibidem). En efecto, otras normas constitucionales concretan su
vertiente estructural al regular la organización del Parlamento y su funcio-
namiento (Título III), especialmente cuando se elabora la ley (Título III,
Capítulo II). Estas otras normas alcanzan, a su vez, mayor grado de concre-
ción en otras reglas de inferior rango, como pueden ser las recogidas en el
Reglamento parlamentario. «Esta visión de la forma en que actúa el principio
democrático en el ordenamiento presenta una doble utilidad. En primer lugar,
permite reconstruir el contenido de dicho principio, partiendo de lo estable-
cido en el propio ordenamiento, ya que son otras normas del mismo las que
lo concretan y le dan un determinado significado.» Además, «permite enlazar
las distintas normas del ordenamiento parlamentario en las que se contienen
facetas del principio democrático con el propio texto constitucional», normas
que, «independientemente de su rango, concretan una norma de valor cons-
titucional, por lo que su infracción puede ligarse a la infracción de la Cons-
titución». No es necesario enfrentarse, pues, con la determinación de si las
normas de procedimiento inferiores a la Constitución, como el Reglamento
parlamentario, tienen naturaleza interpuesta o forman parte del parámetro
de constitucionalidad. «Lo definitivo es saber si su contenido puede recon-
ducirse al principio democrático tal y como aparece recogido en la Constitu-
ción. Sólo cuando se dé esta circunstancia su infracción será relevante, ya
que la vulneración afecta a la norma constitucional» (pp. 66 y 67).
C) El principio democrático «impone unos requisitos básicos para la
elaboración de la ley, admitidos casi unánimemente por la doctrina. Estos
consisten en que la propia ley sea la manifestación de la voluntad de la ma-
yoría del Parlamento, siempre que durante su formación se haya garantizado
la participación de los sujetos interesados, en un procedimiento público»
(p. 73). Las normas que regulan el procedimiento legislativo en nuestro orde-
namiento reflejan este contenido del principio democrático, estudiando a con-
tinuación la autora la regla de la mayoría, la participación y la publicidad
(pp. 73 a 92), así como el paralelismo entre las normas que concretan el prin-
cipio democrático en el procedimiento legislativo y las reglas esenciales para
la formación de la voluntad de los órganos colegiados (pp. 92 a 97).
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PRINCIPIO DEMOCRÁTICO Y VALIDEZ PROCEDIMENTAL DE LAS LEYES
II
Expuesta, muy en síntesis, la argumentación de Paloma Biglino en esta
parte —la más amplia— de su estudio, el comentario que suscita debe ini-
ciarse con una obvia constatación: el indudable interés del tema analizado
y de las conclusiones aportadas, fruto de una reflexión detenida que se tra-
duce en múltiples matices y precisiones, de imposible mención, lógicamente,
en el resumen lineal del apartado anterior, cuyo único fin era el de recoger
los puntos básicos del razonamiento de la autora del libro. Tales puntos cons-
tituyen la referencia de las observaciones que a continuación se hacen.
A) Lleva razón la profesora Biglino cuando sostiene que la reducción
de los vicios procedimentales invalidantes de las leyes a los supuestos de
infracción de las normas constitucionales reguladoras de la actividad de las
Cámaras es, habida cuenta de la sumariedad de esa regulación, algo clara-
mente insuficiente. Afirmar otra cosa supondría, en efecto, desconocer la
reserva de Reglamento parlamentario constitucionalmente establecida en ma-
teria de procedimiento legislativo. También resulta cierto que no toda infrac-
ción de una norma constitucional ha de conducir, sin más, a la invalidez de
la ley y, con mayor motivo, que no cabe vincular esa invalidez a la vulnera-
ción de cualquier precepto reglamentario. Esto no significa, empero, negar
o relativizar la normatividad de ciertas disposiciones constitucionales, ni la
pertenencia de los Reglamentos parlamentarios al bloque de la constitucio-
nalidad. Constitución y Reglamentos integran el parámetro de la validez pro-
cedimental de las leyes, si bien los efectos de los vicios de procedimiento
sobre dicha validez serán distintos según el carácter de tales vicios y su mayor
o menor incidencia en el proceso de formación de la voluntad del órgano
legislativo.
B) La autora cree encontrar en el principio democrático la regla idónea
para permitir la correcta identificación de los vicios invalidantes. Desde luego,
aunque el procedimiento legislativo no tiene por finalidad el cumplimiento
de aquel principio, sino la producción de la ley, es verdad que la organización
constitucional y reglamentaria del proceso de elaboración de las leyes forma-
les implica una determinada concepción del principio democrático y que
éste, pues, tiene un contenido que, deducido de las reglas establecedoras de
aquella organización, es susceptible de aplicarse en la interpretación de los
supuestos de vulneración procedimental. Esta tarea de delimitación de los
perfiles del principio democrático a partir de las normas que lo desarrollan
halla su justificación en un doble presupuesto: la no asimilación automática
entre infracción e invalidez, por una parte, y la naturaleza no apriorística
del principio democrático, por otra.
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RAMÓN PUNSET
El principio democrático, en efecto, si bien tiene un contenido nuclear
en su mera proclamación constitucional (art. 1.1 de la CE) —ya que goza en
la cultura jurídica de un sentido inequívoco, al menos como regla de proce-
dimiento en los diversos niveles de la formación de la voluntad estatal—,
carece de concreción al margen de los preceptos que lo vivifican y desenvuel-
ven. Le sucede igual que a los demás principios estructurales de los artícu-
los l.°l y 2.° CE, incapaces por sí de operar con independencia de las normas
mediante las que el constituyente ha precisado sus contornos exactos. Sin
embargo, no cabe duda de que, una vez así configurado, el principio demo-
crático ha de presidir la interpretación no sólo de la totalidad del ordena-
miento —en tanto que principio estructural del mismo—, sino incluso de
cada una de las normas constitucionales que contribuyen a su perfilación y
de las cuales concluye por autonomizarse. El principio democrático es, en
suma, el producto resultante de la interacción de su contenido cultural nu-
clear y de las normas que delimitan su dimensión precisa en nuestro Derecho.
Un problema surge a continuación: el de si el principio democrático es
una norma prescriptiva susceptible de generar, ella sola, la invalidez del acto
procedimental —y de la ley, en su caso— que la desconozca o menoscabe.
Tal afirma la profesora Biglino, siguiendo la línea expuesta por M. Aragón
en su libro Constitución y democracia. La aceptación de esta tesis depende,
no obstante, de dos consideraciones: una, la de que el principio democrático
tiene un contenido cuya determinación no puede efectuarse únicamente sobre
la base de la simple proclamación del artículo l.°l CE, pues entonces la insu-
ficiente precisión del mismo situaría en primer plano las concepciones cultu-
rales de las que aquella proclamación deriva, en detrimento de la versión de
democracia acogida explícitamente en el texto constitucional. El contenido
cultural nuclear del principio democrático sólo cumple la función de identi-
ficar liminarmente dicho principio estructural, sin que pueda asignársele un
papel de canon metapositivo de la validez procedimental de las leyes. La se-
gunda consideración consiste en que no exista mediación de otra norma cons-
titucional o reglamentaria, supuesto no imposible, aunque improbable, habida
cuenta de la regulación detallada del procedimiento legislativo que efectúan
los Reglamentos de las Cámaras. En realidad, el problema planteado adquiere
verdaderamente sentido justamente cuando sea la propia norma reglamentaria
la que se oponga al principio democrático, tal como éste es proclamado en el
artículo l.°l CE y siempre que la contravención no afecte a otro precepto
constitucional. En ese caso, no hay inconveniente en aceptar la tesis a la que
se adscribe la autora, a condición de que el contenido del principio democrá-
tico se haya definido del modo sistemático al que me vengo refiriendo.
Dicho lo anterior, lo usual será que el principio democrático opere úni-
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PRINCIPIO DEMOCRÁTICO Y VALIDEZ PROCEDIMENTAL DE LAS LEYES
camente como fuente interpretativa de las disposiciones constitucionales y
reglamentarias sobre la elaboración de las leyes, precisando su significado
y alcance e integrándolas en un sistema comprensible unitariamente.
C) Pero la cuestión más importante —el auténtico eje de la obra que se
comenta— radica en la funcionalidad del principio democrático para deter-
minar en exclusiva el carácter invalidante o no de los vicios procedimentales
de las leyes. Al pronunciarse en favor de tal exclusividad, P. Biglino desco-
necta, conscientemente, la relación entre los Reglamentos parlamentarios y las
leyes, entendiendo que ninguna incidencia puede tener en orden a la deter-
minación señalada la pertenencia o no de aquéllos al bloque de la constitu-
cionalidad, pues lo decisivo, a su juicio, es saber si el contenido de las normas
reglamentarias puede reconducirse al principio democrático «tal y como apa-
rece recogido en la Constitución», siendo relevante sólo en esta circunstancia
la infracción de los Reglamentos, por afectar entonces la misma a la propia
norma constitucional.
Hay en esta tesis algunos problemas de envergadura, a los que no es po-
sible responder en el ámbito del presente comentario con la debida extensión
argumental. Me limitaré a apuntar únicamente que la integración de los Re-
glamentos parlamentarios en el bloque de la constitucionalidad no es cuestión
que parezca dudosa en la doctrina y en la jurisprudencia constitucional.
¿Cómo desplazarlos, entonces, del juicio de validez de las leyes para susti-
tuirlos en tal cometido por un principio constitucional cuyo contenido, en
virtud de la reserva de que la Constitución les hace objeto, contribuyen a
perfilar?
III
En el capítulo III de su estudio, dedicado a las formas de sanación de los
vicios de procedimiento, la profesora Biglino, luego de excluir del análisis
(pero sólo aparentemente, pues se ocupa de ellos con algún pormenor) los
denominados vicios en los presupuestos (pp. 102 a 109) y los producidos en
la fase integradora de la eficacia (pp. 109 a 114), centra su atención en los
vicios generados en el trámite parlamentario de la ley y, tras referirse a la
incidencia de los vicios de la voluntad (pp. 115 a 117), distingue más ade-
lante entre irregularidades irrelevantes y vicios de procedimiento propiamente
dichos (pp. 121 a 127), para concluir con el tema de la sanación de los mismos
(pp. 127 a 151). La obra se cierra con unas consideraciones finales (pp. 153
a 161), dentro de las que se contienen unas interesantes referencias a la co-
nexión entre invalidez y vías procesales de declaración de inconstitucionali-
dad de la ley. A este respecto, sostiene la autora que las peculiaridades de
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los vicios procedimentales «no justifican que la interposición de un recurso
de amparo o de un conflicto de atribuciones contra actos concretos del proce-
dimiento legislativo pueda provocar que las sentencias dictadas por estas vías
declaren la inconstitucionalidad de la ley elaborada». He ahí uno más de los
muchos motivos de reflexión que este libro suscita: el de la idoneidad de los
distintos procesos constitucionales para verificar la validez procedimental de
las leyes.
En suma, debemos agradecer a Paloma Biglino su excelente obra, que no
sólo es un completo estado de la cuestión sobre el tema abordado, sino, por
sus propias y valiosas aportaciones, un libro de obligada referencia para todos
los constitucionalistas.
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RESEÑA BIBLIOGRÁFICA



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