Antoniucci, Valentina

ANTONIUCCI, VALENTINA

Archivio istituzionale della ricerca - Università di Padova

Original Citation:Il PRG di Schio: la perequazione alla prova della città diffusaPublisher:Published version:DOI:Terms of use:Open Access(Article begins on next page)This article is made available under terms and conditions applicable to Open Access Guidelines, asdescribed at http://www.unipd.it/download/file/fid/55401 (Italian only)Availability:This version is available at: 11577/3212626 since: 2016-11-24T10:35:56ZUniversità degli Studi di PadovaPadua Research Archive - Institutional Repository€ a cura di Ezio MicelliIsabella M. LamiMirko Bisulli Antonella FaggianiMassimo GiulianiValentina AntoniucciFederica Di Piazzaa cura di Anna Laura PalazzoAntonio CappuccittiAnna Laura PalazzoAlfredo Passeria cura di Carla TedescoPaola BriataFrancesco Sbetti Gianni Dominici Riccardo MalagoliMichelangelo Pistoletto, Padiglione Italia -  13. Mostra Internazionale di Architettu-ra della Biennale di VeneziaMariella AnneseSilvia Cioli, Luca D'EusebioFrancesca PaceRaffaele ParlangeliCarmelo M. TorreFrancesca Calacea cura di Marco CremaschiClaudia Roselliintervista a K.T. Ravindran di Claudia Roselliintervista a Ravi Sundaram di Claudia Rosellia cura di Francesca Calace Francesca CalaceGinafranco PagliettiniGiovanna BianchiFranco StringaFrancesco Nigroa cura di Stefano PareglioSimone OmbuenRoberto CamagniFabio Andreassia cura di Carolina Giaimoa cura di Daniele Rallo a cura di Ruben BaioccoAndreas KiparFederico OlivaQuando nel 2001 l’Amministrazione Comu-nale di Schio approva la Variante Generale al Piano Regolatore Comunale, in Italia, e non solo nel Nord del Paese, sono pochissimi i Comuni che hanno adottato uno strumento urbanistico conformativo e di carattere gene-rale che sperimenti l’impiego della perequa-zione quale strumento di gestione delle aree di trasformazione1.Il Comune di Schio (Vi), con una popolazio-ne inferiore ai 40.000 abitanti, caratterizzato da una forte tradizione industriale nel setto-re manifatturiero, avvia, alla fine degli anni ’90, un percorso innovativo e condiviso con la cittadinanza per la formazione del primo piano regolatore perequativo, attualmente ancora in vigore e mai più oggetto di varianti generali.A distanza di dieci anni è possibile tracciare un bilancio sulla reale efficacia dello stru-mento adottato, in un contesto radicalmente mutato sotto il profilo degli orientamenti le-gislativi in materia di governo del territorio, dell’evoluzione della disciplina perequativa e delle condizioni del mercato immobiliare.L’innovazione è spesso il frutto della neces-sità. Quali sono dunque le ragioni che spin-gono l’Amministrazione Comunale di Schio a intraprendere un percorso diverso nella pianificazione del territorio? Così come la maggior parte delle realtà della pedemonta-na veneta, anche Schio conosce lo sviluppo territoriale esteso e generalizzato che ha i caratteri della città diffusa. In tale contesto, nell’urgenza di una gestione coordinata dello sviluppo, si riscontrano le ragioni di un’inno-vazione. Gli obiettivi dichiarati del Comune sono infatti tre: l’equità di trattamento di tut-ti i cittadini a fronte della valorizzazione del-le aree derivante dallo strumento urbanisti-co, il controllo e contenimento del consumo di suolo, e infine lo sviluppo sinergico delle parti pubbliche e private della città.Tali obiettivi derivano dal bisogno di indivi-duare soluzioni più efficaci di gestione della pressione insediativa che, soprattutto in que-gli anni, è il frutto dello sviluppo economi-co promosso da un pulviscolo di operatori privati di fronte ai quali le amministrazioni stentano a individuare soluzioni generalizza-te e univoche per impedire la compressione delle parti pubbliche delle città a fronte di sempre più significativi fenomeni di conver-sione del territorio agricolo in aree di svilup-po edilizio. Attraverso quindi l’assegnazione di indici edificatori a tutti i suoli oggetto di trasformazione senza differenziazione tra aree destinate ad uso pubblic0 e aree dedicate allo sviluppo privato, l’amministrazione in-tende sia perseguire l’equità di trattamento di tutti i proprietari, sia rendere la pianifica-zione più indipendente dalle singole istanze degli operatori immobiliari, salvaguardando le scelte di sviluppo a carattere pubblico.Pertanto il Comune decide di sperimenta-re la trasformazione dei suoli mediante la perequazione in 29 aree, dettagliatamente perimetrate dal Piano, situate ai margini del tessuto costruito consolidato. Si tratta preva-lentemente di aree costruite oggetto di riqua-lificazione, aree non edificate ma interstiziali al territorio urbano e, in due casi, aree di ri-conversione industriale. La classificazione è conseguente allo stato di fatto e di diritto dei suoli e in particolare alle destinazioni d’uso fino ad allora consentite. Le classi e i corri-spondenti indici di edificabilità sono quattro (art. 5, Nta del Prg)2: le aree agricole di valore paesaggistico individuate nel precedente Prg hanno indice 0,24 mc/mq, le aree già destina-te all’agricoltura con indice 0,36 mc/mq, le aree precedentemente destinate a servizi (It= 0,54 mc/mq) e le aree già edificate oggetto di riqualificazione (It= 1,2mc/mq).Sotto il profilo disciplinare, il modello pe-requativo è quello cosiddetto classico, ossia di trasformazione urbana di notevole com-plessità, inimmaginabili se basati su un ap-proccio tradizionale fondato solo sugli as-setti proprietari, con la relativa eterogeneità degli obiettivi che ad essi sono assegnati.Poiché la crisi economica e la sovrapprodu-zione edilizia, che in Lombardia è partico-larmente significativa, stanno cambiando radicalmente il modo di pensare all’evolu-zione dei sistemi urbani, questa capacità di dialogare con la rendita potrebbe rivelarsi nei prossimi anni uno dei fattori decisivi per condurre con efficacia grandi interventi di rigenerazione urbana. 1. Dati forniti dal Settore Tecnico del Comune di Busto Arsizio2. Riferimento Relazione del Documento di Piano (elab. A21.1) pubblicato sul sito del Comune di Busto Arsizio nel giugno 2012 redatto da: Gruppo di lavoro M. Giuliani, L. Moriggi, E. Cremona, L. Bertagnon.prevede l’attuazione degli ambiti di trasfor-mazione per mezzo di comparti continui, dove le aree a destinazione pubblica e desti-nazione privata sono fisicamente contigue3. La contribuzione richiesta alle proprietà è certamente significativa: almeno il 50% della superficie territoriale deve essere ce-duta all’Amministrazione, oltre all’ordinaria realizzazione e cessione delle opere di ur-banizzazione primaria (art. 5, Nta del Prg)4. Una simile scelta rappresenta la centralità del principio di equità nella formazione del Prg. Non solo è perseguito l’equo trattamen-to tra tutti i proprietari di suoli destinati alla trasformazione urbana, ma è anche stabilita l’equa ripartizione del plusvalore generato dalle scelte dell’Amministrazione nell’ambi-to della valorizzazione dei suoli5. Per quanto concerne gli ambiti già in tutto o in parte occupati da manufatti ritenuti incongrui, sia per lo stato conservativo che in relazione alle previsioni di sviluppo dell’area, è consentita la riallocazione della volumetria, in aggiun-ta a quella consentita dall’indice territoriale, all’interno del medesimo comparto. Nel caso di manufatti provvisori o funzionali alla conduzione dell’attività agricola, viene rico-nosciuto il 50% della volumetria. Seppur di modesta entità, tale aspetto può essere consi-derato quale forma di premialità riconosciu-ta ai proprietari per l’adesione al Piano. Altre e più recenti esperienze perequative, infatti, tendono a ricomprendere le volumetrie già esistenti all’interno della capacità edificato-ria del Piano Attuativo.E ancora, all’interno di ciascun ambito di trasformazione, il 20% delle volumetrie con-sentite è destinato ad edilizia convenzionata ad eccezione delle aree già destinate a stan-dard dove è fatto obbligo di realizzare solo il 10% dei volumi per tale destinazione. Tale differenziazione ha volutamente un carat-tere premiale quale riconoscimento della precedente disparità di trattamento delle proprietà già soggette a vincolo preordinato all’esproprio. In sintesi, su un totale di circa 946.000 mq di aree di trasformazione, la metà è destinata ad uso pubblico e la perequazione regola poco meno della metà della capacità totale del Piano, per complessivi 478.000 mc, di cui più del 15% è destinato ad edilizia resi-denziale convenzionata. La restante capacità edificatoria del Piano è attribuita prevalente-mente alle tradizionali zone C di espansione, attuate mediante Piani di Recupero e Piani di Lottizzazione.Ad oggi, il bilancio delle 29 aree di perequa-zione nel Comune di Schio è positivo: otto piani attuativi risultano già approvati, con la realizzazione delle volumetrie private, la cessione e contestuale realizzazione delle dotazioni territoriali, 6 Pua sono in corso di formazione e altri 6 in attuazione, quindi è in corso l’acquisizione delle aree a seguito dell’approvazione. Gli ambiti già completa-mente realizzati hanno garantito l’acquisi-zione di circa 52.600 mq, per un valore stima-to pari a poco meno di 1.600.000 euro. Se si considerano poi le superfici ad uso pubblico in corso di acquisizione per i sei piani già ap-provati, esse ammontano alla ben più consi-derevole cifra di 5.000.000 di euro per una su-perficie pari a circa 173.000 mq. La differenza tra il primo e il secondo gruppo di Piani tro-va ragione nell’estensione territoriale degli stessi. È poi opportuno sottolineare che tali valori fanno riferimento alla sola quota par-te fondiaria, senza considerare l’ammontare relativo alle differenti dotazioni territoriali oggetto di realizzazione6. Una simile disponi-bilità di suoli, ma soprattutto risorse, sarebbe difficilmente perseguibile attraverso i tradi-zionali procedimenti espropriativi.A dimostrazione dell’efficacia delle scelte di Piano, è interessante notare come non sia possibile riscontrare un pattern che privile-gi una certa tipologia di aree a discapito di altre, ma che l’attuazione dei Piani sia fun-zione delle sole scelte degli operatori e delle possibilità garantite dal mercato. La specifi-ca destinazione delle aree oggetto di cessione non costituisce in alcun modo un discrimine per il promotore privato. Parimenti, non si ri-conosce una linea di sviluppo preferenziale delle attrezzature pubbliche: sono stati rea-lizzati parchi, aree di tutela e di mitigazione ambientale in prossimità di corsi d’acqua e strade di carattere sovracomunale e infine dotazioni infrastrutturali viarie e di mobili-tà lenta. L’efficace attuazione del principio perequativo, e in particolare l’aspetto relati-vo all’equità di trattamento dei proprietari e all’efficacia delle misure adottate dal Piano, si riscontra anche in questo aspetto, ovve-ro nell’”indifferenza”, tanto dei promotori privati quanto dell’Amministrazione, per la qualità e la tipologia di aree e opere destinate ad uso pubblico.L’efficacia del Piano può essere individua-ta non solo nell’architettura delle regole di trasformazione, ma soprattutto nell’integra-zione tra regole insediative e perequative. È significativo infatti che lo sforzo dell’Am-ministrazione sia stato orientato non tanto all’attuazione della perequazione quale mero strumento di acquisizione dei suoli, quanto piuttosto alla diffusione di regole proget-tuali e insediative volte all’integrazione tra servizi e volumetrie private, con particolare riferimento alla residenza. La ricerca della qualità per l’Amministrazione si manifesta nell’acquisizione di aree pubbliche dotate di autonomia funzionale e collocazione inte-grata nei quartieri residenziali e non in aree marginali e residuali alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria.Nella valutazione degli esiti del Piano va sottolineato un aspetto: lungi dall’essere un elemento di limitazione allo sviluppo del-le volumetrie private, ad oggi sono già stati realizzati più di 8.300 mc di edilizia residen-ziale convenzionata all’interno dei comparti di trasformazione. Il Peep viene sostituito da una sinergia tra pubblico e privato all’inter-no delle aree di perequazione – 29 rispetto a solo 3 dedicate all’edilizia economico popo-lare – nelle quali il sistema regolativo appare particolarmente efficace e ha trovato l’ap-poggio degli operatori privati. Nei quartieri residenziali realizzati negli ambiti perequa-tivi, non si riscontrano differenze qualitative significative tra residenze a libero mercato e a carattere sociale, entrambe in contesti in-formati da importanti dotazioni territoriali e ambientali. L’edilizia convenzionata viene realizzata e gestita dagli operatori privati sotto la regia dell’Amministrazione, che pro-muove i bandi di assegnazione e concorda con gli operatori i valori di vendita. Va sot-tolineato che il mercato ha premiato questa sinergia tra operatori privati e le istituzioni pubbliche. Secondo quanto riferito dai tecni-ci del Settore Pianificazione del Comune, si è registrato infatti un incremento dei valori immobiliari proprio negli ambiti, in partico-lare nel segmento residenziale, improntati alla progettazione sulla base dei criteri dell’i-sola ambientale negli ambiti perequativi.L’attuazione del Piano non è comunque stata esente da criticità: come molti piani perequativi, l’aspetto legato alla legittimità giurisprudenziale dello strumento attuativo si dimostra frequentemente il più fragile7. Avverso al Prg di Schio è stato infatti presen-tato ricorso presso il Tar del Veneto nel 2004, proprio adducendo l’illeggittimità della pe-requazione quale strumento di conforma-zione dei suoli, con particolare riferimento all’indice territoriale attribuito, ritenuto ec-cessivamente contenuto rispetto alle prescri-zioni della precedente legge urbanistica re-gionale8, ad un’area già destinata a standard, mai attuata.Il Tribunale Amministrativo sancisce la cor-rettezza della scelta dell’Amministrazione poichè motivata proprio dalla volontà di individuare nuove soluzioni più efficaci per la realizzazione di attrezzature pubbliche. Più nel dettaglio la sentenza evidenzia come l’attribuzione di un indice, seppur modesto, a suoli per i quali precedentemente era inter-detta l’edificabilità privata, determina una manifesta valorizzazione dell’immobile stes-so. In ultimo, viene riconosciuta la coerenza della disciplina perequativa.Il bilancio presentato dimostra due elemen-ti in particolare: il primo è che lo strumen-to della perequazione dispiega tutta la sua utilità nella sua forma più classica. Il trasfe-rimento di diritti edificatori, l’introduzione di un indice unico indifferenziato, meccani-smi premiali particolarmente complessi non hanno sempre dato gli stessi esiti positivi. Tali dispositivi, più evoluti rispetto all’espe-rienza qui rappresentata, evidenziano mag-giori criticità sotto il profilo giuridico ma so-prattutto rispetto all’equa determinazione e ripartizione dei valori in gioco rispetto all’al-locazione delle volumetrie edificabili.In tal senso, un meccanismo di regolazione quale la perequazione a mezzo di comparti continui – e in questo sta il secondo aspetto di interesse dell’esperienza scledense – può essere fruttuoso solo attraverso un percorso di controllo, gestione e accompagnamen-to, in particolare culturale, da parte della pubblica amministrazione mentre, laddove si è ritenuto di lasciare alla sola intrapresa dell’operatore privato l’attuazione delle aree di trasformazione, gli esiti sono stati talvolta meno brillanti. La rappresentazione puntua-le del piano attuativo, ad esempio attraverso schede progetto, può risultare limitante per gli operatori privati nel promuovere lo svi-luppo ritenuto massimamente vantaggioso ed efficace, ma d’altro canto sembra garanti-re un superiore controllo e condivisione tra le parti delle regole e modalità di trasforma-zione del territorio.1. Si ringrazia l’arch. Farida Cavedon del Comune di Schio per i materiali forniti e l’entusiasmo nel raccontare l’esperienza del Piano.2. NTA aggiornate da D.G.C. nn.58 - 59, Prg adottato con D.C.C. n.130 del 4.7.2001 e approvato con D.G.R.V. n. 3703 del 28.11.2003.3. In merito si veda E. Micelli, La gestione dei piani urbanistici: perequazione, accordi, incentivi, Marsilio Editori, 2011.4. NTA aggiornate da D.G.C. nn.58 - 59, Prg adottato con D.C.C. n.130 del 4.7.2001 e approvato con D.G.R.V. n. 3703 del 28.11.2003.5. R. Camagni “Il finanziamento della città pubblica: la cattura dei plusvalori fondiari e il modello perequativo”, in F. Curti (a cura di) Urbanistica e fiscalità locale: orientamenti di riforma e buone pratiche in Italia e all’estero, Maggioli, 1999 e E. Micelli, La gestione dei piani urbanistici: perequazione, accordi, incentivi, Marsilio Editori, 2011.6. La stima delle superfici è desunta dalle schede allegate al Prg relative ai singoli piani attuativi. Fonte www.comune.schio.vi.it. La modalità di calcolo del valore dei suoli è desunta dalla documentazione ufficiale fornita dall’Ufficio Urbanistica del Comune di Schio.7. Sul tema della mancanza di fondamento giuridico della perequazione nella legislazione nazionale si veda tra gli altri P. Urbani, Urbanistica solidale. Alla ricerca della giustizia perequativa tra proprietà e interessi pubblici, Bollati Boringhieri, 2011.8. L.R. n. 61/85. La norma prescriveva un’edificabilità minima pari a 1 mc/mq per le zone di espansione non ricadenti all’interno di aree di particolare valenza paesaggistica.

Il PRG di Schio: la perequazione alla prova della citt\ue0 diffusa

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