García Morales, María Jesús

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Convenios de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas y entre Comunidades Autónomas

CONVENIOS DE COLABORACIÓN ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y ENTRE COMUNIDADES AUTÓNOMASDra. María Jesús García Morales2012 es un año donde el impacto de la crisis económica y financiera ha dejado su impronta en la actividad convencional del Estado y las CCAA y también en las relaciones entre las propias CCAA.Convenios entre el Estado y las comunidades autónomasDurante este periodo se confirma la tendencia claramente a la baja por lo que respecta al número de convenios que suscriben el poder central y las CCAA. En términos cuantitativos, el número de convenios verticales este año no alcan-za ni el volumen de 500 (en concreto, 467 convenios autorizados y/o suscritos según datos del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas). Esas ci-fras representan un claro punto de inflexión, pues la cantidad de instrumentos convencionales que se celebraba anualmente en el último lustro se situaba sobre el millar. Ciertamente, en 2011 se había iniciado un descenso en el volumen de convenios, pero dicho decrecimiento se ha acentuado de forma especialmente patente en 2012.La crisis económica está íntimamente vinculada a dicho descenso, pues la gran mayoría de convenios verticales en España llevan aparejados compromisos financieros. Si en época de crisis, el Estado y las CCAA disponen de menos di-nero, resulta lógico que también baje el número de acciones financiadas a través de convenios entre ambas instancias. En ese sentido, tampoco cabe olvidar que, en 2011, se adoptaron medidas normativas de contención de gasto orientadas específicamente a limitar, tanto la suscripción de nuevos convenios, como la renovación de programas existentes articulados a través de este instrumento. Por ello, la crisis y las medidas normativas directamente vinculadas a limitar los compromisos de gasto en la actividad convencional tienen una clara incidencia en el volumen de convenios verticales correspondientes a 2012.Más allá de magnitudes cuantitativas, interesa analizar si se han producido inflexiones en la calidad de los convenios entre el poder central y las CCAA. Desde el punto de vista cualitativo, la mayoría de los convenios responden al modus operandi absolutamente implantado en nuestro sistema: esto es, el con-venio-tipo o convenio de suscripción generalizada que puede ser firmado por 208 III. EL ESTADO AUTONÓMICO EN 2012todas o la mayoría de las CCAA. Sin embargo, se observan algunos cambios en el contenido de los convenios y en los sectores de la actividad convencional.Por un lado, e íntimamente relacionado con el descenso de convenios ante-riormente indicado, se ha reducido enormemente el número de convenios que comportan compromisos financieros. En ese sentido, se detecta una drástica reducción y/o supresión de los convenios en materia de servicios sociales, edu-cación, sanidad o atención a la dependencia.En el actual contexto de crisis, y al socaire de la racionalización de gasto y de mayor ahorro, se encuadran los Convenios suscritos entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y algunas CCAA en virtud de los cuales, las CCAA que han cerrado su Oficina en Bruselas, podrán ubicar la sede de la misma en locales de la Representación Permanente de España ante la Unión.Asimismo, en el contexto de crisis, se constata que el objeto principal de nuevos convenios-tipo es el intercambio de información entre el Estado y las CCAA sin necesidad de llevar aparejados compromisos financieros (por ejem-plo, los Convenios impulsados por el Ministerio de Fomento para el desarrollo de un Sistema de Información Urbana, los Convenios impulsados por el Mi-nisterio de Justicia para la implementación de servicios digitales en la adminis-tración de justicia, o los Convenios impulsados por el Ministerio de Empleo y Trabajo para el funcionamiento de la aplicación informática para la gestión de la información de los servicios de prevención ajenos acreditados).Por todo ello, sectores como, política exterior, justicia o empleo, en otros tiempos ámbitos poco propicios para la actividad convencional, han visto como se ha incrementado el número de estos instrumentos entre el Estado y las CCAA sobre todo con los contenidos ya referenciados de auxilio administrativo y de asistencia técnica.Convenios entre las comunidades autónomasEn términos cuantitativos, los convenios entre CCAA siempre han tenido una importancia claramente muy inferior a la que este mismo instrumento tiene en la dimensión vertical. Es más: mientras en la relación entre el poder central y las CCAA, los convenios son el instrumento más habitual, recurrente e im-portante, el recurso a dicho instrumento en las relaciones horizontales ha sido francamente escaso hasta tal punto de que dicho instrumento está claramente infrautilizado en el Estado autonómico.En 2012, el número de convenios entre CCAA también se ha reducido nota-blemente respecto a las cifras de años anteriores. Durante este periodo, se han presentado en las Cortes Generales a los efectos del artículo 145.2 CE cinco convenios horizontales.Desde el punto de vista de las partes suscriptoras, la relación entre CCAA es, de nuevo, bilateral y multilateral. Dos son convenios bilaterales: por un lado, el Convenio entre el País Vasco y Navarra para impulsar la colaboración en aspec-209CONVENIOS DE COLABORACIÓN ENTRE EL ESTADO Y LAS CCAA Y ENTRE CCAAtos concretos del euskera; y por otro, el Convenio entre el País Vasco y Canarias para la colaboración en materia de fusión de registros.Los otros tres instrumentos tramitados como convenios a los efectos del artículo 145.2 CE son convenios multilaterales: el primero, el Convenio sus-crito por varias CCAA del norte de España para la gestión de incidentes con múltiples víctimas en zonas geográficas limítrofes (suscriptoras: País Vasco, La Rioja, Principado de Asturias, Castilla y León, Navarra, Galicia, Cantabria y Aragón); el segundo, el Convenio multilateral entre las CCAA para el inter-cambio de información sobre la identidad de personas inscritas en los registros de parejas de hecho o similar naturaleza; y, el tercero, el Convenio de adhesión del Organismo Andorrano de Cooperación Transfronteriza al Consorcio de la Comunidad de Trabajo de los Pirineos, del que forman parte cuatro CCAA (País Vasco, Aragón, Cataluña y Navarra).La tramitación de estos dos últimos convenios merece ciertas considera-ciones por sus peculiaridades. Por un lado, el Convenio multilateral entre las CCAA para el intercambio de información sobre la identidad de personas ins-critas en los registros de parejas de hecho o similar naturaleza, con la finalidad de evitar supuestos de doble inscripción, es un pacto surgido de la I Conferencia de Gobiernos autonómicos, celebrada en Santander, el 21 de marzo de 2011 (la Conferencia se creó para suceder a los Encuentros entre CCAA, pero tras su primera reunión no se han producido convocatorias ulteriores). Dicho convenio se presentó por el Gobierno de Canarias para su tramitación por las Cortes Ge-nerales, pero, en realidad, ya había sido tramitado por las Cámaras en septiem-bre de 2011, al haber sido enviado previamente por otras CCAA suscriptoras. De este modo, y dado este supuesto, los convenios horizontales tramitados por las Cámaras serían propiamente cuatro, no cinco como puede parecer si no se atiende a este dato.Por su parte, el Convenio de adhesión del Organismo Andorrano de Coo-peración Transfronteriza al Consorcio de la Comunidad de Trabajo de los Pi-rineos, del que forman parte las cuatro CCAA referenciadas se presentó en el Parlamento en 2012, pero su tramitación ha concluido en 2013. A través del mis-mo, Andorra se incorpora a la Comunidad de Trabajo de los Pirineos. La pecu-liaridad procedimental en este caso radica en los sujetos intervinientes: cuatro CCAA (País Vasco, Aragón, Cataluña y Navarra), un tercer Estado (Andorra) y tres regiones francesas (Aquitania, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées). Propiamente, este texto tiene la naturaleza de convenio de cooperación trans-fronteriza. Además de ello, el convenio se tramita como convenio horizontal a los efectos del artículo 145.2 CE en el Parlamento por lo que se refiere a su dimensión interna, esto es, a la relación convencional entre las cuatro CCAA suscriptoras.Además de estas peculiaridades, y desde el punto de vista cualitativo, en 2012 el recurso a los convenios entre CCAA –por lo menos, aquellos convenios “oficiales” que se tramitan en el Parlamento– sigue siendo testimonial y exa-geradamente inferior a la preferencia por formalizar relaciones convencionales entre el poder central y las CCAA. Se constata la ruptura de la tendencia alcista en el recurso a los convenios horizontales que se había iniciado en los años 210 III. EL ESTADO AUTONÓMICO EN 2012precedentes. Respecto al contenido de esta cooperación interautónomica, el más habitual suele ser el auxilio administrativo en sus manifestaciones más tradi-cionales, tales como son el intercambio de información y la asistencia técnica en sectores diversos (lengua, protección civil, cooperación interadministrativa). Además, en la misma línea que años anteriores, hay mucha más cooperación formal entre CCAA que aquella que se visualiza en el Parlamento, pero los instrumentos alternativos, como claramente los protocolos de cooperación in-terautonómicos, pese a ser muy utilizados, no tienen una tramitación pública como los convenios horizontales propiamente dichos. De este modo, la coo-peración “oficial” formalizada entre CCAA –en el marco constitucional del artículo 145.2 CE– sigue siendo débil en el Estado autonómico (si uno de sus indicadores son los convenios horizontales) y corre el riesgo de convertirse en un rasgo endémico de nuestro sistema.

conVenIos de colaboracIón entre el estado y las comunIdades autónomas y entre comunIdades autónomasMaría Jesús García MoralesEn el año 2013, el rigor presupuestario impuesto por el control del déficit y la lucha contra la crisis económica y financiera ha sido, de nuevo, posiblemente el acontecimiento que más ha marcado la actividad convencional especialmente en las relaciones de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues tradicionalmente han tenido un contenido financiero. Sin embargo, el con-texto de crisis también ha incidido en la dimensión horizontal de las relaciones convencionales, donde no existe el estímulo económico que la relación con el Estado ha representado para las Comunidades Autónomas.1. Convenios entre el Estado y las Comunidades AutónomasEn términos cuantitativos, un año más se constata el descenso de la suscrip-ción de convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas que no alcan-za ni los 500 convenios durante este año (en concreto, 380 convenios suscritos según datos anuales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas). Se trata de unas cifras que quedan lejos claramente del millar de convenios anuales sobre el que se situaba el volumen de convenios verticales antes de la confirmación de la crisis y que se sitúan en la línea de descenso progresivo en el recurso a este instrumento iniciada en 2011. Dichas cifras ponen de manifiesto no sólo que la dureza de la crisis económica y financiera se refleja en la actividad convencional vertical, sino que, además, ello es lógico que así sea, dado que la crisis han comportado una contención del gasto público y el contenido de la gran mayoría de los convenios que han suscrito el Estado y las Comunidades Autónomas desde los inicios del Estado autonómico ha sido claramente trans-ferir fondos del poder central a las Comunidades Autónomas o cofinanciar un proyecto común.Por lo que respecta a las Comunidades Autónomas más proclives a la sus-cripción de convenios con el Estado, tampoco hay excesivas variaciones. Galicia, Madrid, Principado de Asturias, Castilla-La Mancha, Extremadura, Aragón y Castilla y León se sitúan a la cabeza. Canarias, Cantabria, Cataluña, Islas Ba-leares y Andalucía estarían en la zona media. Y, como viene siendo habitual, País Vasco y Navarra (con régimen de financiación propio) y las Ciudades Au-tónomas de Ceuta y Melilla (con un régimen específico en cuanto Ciudades Au-tónomas) son las que suscriben un número inferior de convenios con el Estado.132 III. LA EVOLUCIóN DEL ESTADO AUTONóMICO EN 2013 A TRAVÉS DE SUS NORMASPor sectores, agricultura y medio ambiente son un año más los dos secto-res donde se concentran un buen número de convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En estos ámbitos buena parte de los convenios son renovaciones de programas de años anteriores, muchos de los cuales tienen una vinculación y/o financiación europea, pues no en vano tanto agricultura como medio ambiente son sectores fuertemente europeizados. En 2013, destaca tam-bién la actividad convencional en materia de infraestructuras cuyo impulsor es el Ministerio de Fomento, así como el sector de trabajo y empleo en la línea también de los últimos años en particular, respecto a la lucha contra el empleo sumergido. Llama la atención el incremento de la actividad convencional en sec-tores como interior y asuntos exteriores en los que me detendré específicamente más adelante.Más allá de las magnitudes cuantitativas, en lo que concierne a la calidad de la actividad convencional en 2013, se confirman rasgos y se apuntan algunas novedades dignas de mención.Respecto a la calidad formal, los convenios entre el Estado y las Comunida-des Autónomas se suscriben en modo bilateral. Dicha modalidad de suscripción es un rasgo consolidado de la actividad convencional en el Estado autonómico. Ahora bien, tal y como se ha venido señalando en este Informe, dicha bilaterali-dad en la gran mayoría de casos es una bilateralidad formal, pues la mayoría de convenios responden a un convenio-tipo, esto es un proyecto multilateral ma-terialmente, que se formaliza de un modo bilateral normalmente para concretar con la Comunidad Autónoma suscriptora, tanto las acciones concretas, como la financiación comprometida por el Estado y, en su caso, por la Comunidad Autónoma.La auténtica bilateralidad en convenios que se firman entre el poder central y una Comunidad Autónoma sólo para llevar a cabo un proyecto en aquella no extrapolable al resto, existen, pero circunscritos a determinados ámbitos espe-cíficos: por, ejemplo, en materia de construcción y mejora de infraestructuras, realización de exposiciones, cursos, o congresos ad hoc, o bien la modificación, constitución o disolución de consorcios (entre estos últimos es muy habitual la suscripción de convenios para la modificación de consorcios ya constituidos, si bien también se registran convenios nuevos como la creación del consorcio “Barcelona Mobile World Capital” y supuestos poco habituales, tales como la suscripción del convenio entre el poder central y Castilla-La Mancha para la disolución del consorcio para la Gestión del Alto Guadiana).Los convenios entre el Estado y las Comunidades Autónomas tenían gran predicamento particularmente para distribuir los fondos estatales que se acor-daban repartir a las Comunidades Autónomas en el seno de las Conferencias Sectoriales (y de acuerdo con la STC 13/1992). En el contexto de crisis y, en concreto en 2013, los convenios que sirven para articular la aportación del Es-tado a las Comunidades Autónomas en el uso del spending power del primero han quedado prácticamente borrados del mapa de la actividad convencional en buena parte debido a las medidas de contención de gasto (con preceptivo infor-me favorable de los convenios por parte del Ministerio de Hacienda y Adminis-133CONVENIOS DE COLABORACIóN ENTRE EL ESTADO Y LAS CCAA Y ENTRE CCAAtraciones Públicas) previstas por la Ley 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, comentadas en Informes anteriores.Buena muestra de ello se constata con la drástica disminución de los conve-nios en sectores como servicios sociales y educación, los ámbitos por excelencia de los convenios de contenido subvencional durante largo tiempo, así como la desaparición de los convenios en materia de dependencia a través de los cuales se canaliza una aportación adicional cofinanciada entre el Estado y las Comu-nidades Autónomas, tal y como preveía la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia.En 2013, los convenios susceptibles de suscripción generalizada, ofertas de cooperación del Estado a las Comunidades Autónomas, no tienen ya un con-tenido eminentemente financiero, sino que, en la línea que se detectaba en este mismo Informe en 2012, el contenido de muchos convenios se basa ahora en el auxilio administrativo y la coordinación de actuaciones.Entre esos convenios, en el año en curso destacan en el sector de Agricultura, el convenio para la encomienda de funciones entre la Autoridad de Certificación del FEP y el Organismo intermedio de la Comunidad Autónoma. Asimismo, en el sector de asuntos exteriores, ámbito poco proclive a la actividad convencional en otros tiempos, se registran en 2013 convenios mediante los cuales diversas Comunidades Autónomas integran sus Oficinas en Bruselas en la Represen-tación Permanente de España ante la Unión Europea al socaire de racionalizar recursos y ahorrar gastos. Por su parte, en materia de interior, sector igualmente poco habitual en la actividad convencional vertical, se registran dos convenios de suscripción generalizada en materia de gestión electoral y en materia de coor-dinación y gestión de emergencias, cuyo objeto principal es mejorar el inter-cambio de información entre el poder central y las comunidades suscriptoras en estos dos campos.2. Convenios entre las Comunidades AutónomasEl volumen de convenios entre Comunidades Autónomas que se han suscrito como tales a los efectos del art. 145.2 CE se reduce en 2013 a cuatro convenios. Con esos datos cuantitativos es posible afirmar que la cooperación convencio-nal horizontal ha vuelto a las exiguas dimensiones que tenía antes de la crisis y tras el paréntesis que representó el excepcional repunte que generaron en este campo la aprobación u desarrollo de los nuevos Estatutos de Autonomía.Entre las Comunidades Autónomas suscriptoras, durante este año, figuran comunidades limítrofes (Andalucía y Murcia, Cataluña y Comunidad Valencia-na) y también comunidades no colindantes (Madrid y Canarias).Los ámbitos donde dichas Comunidades Autónomas ha formalizado conve-nios de colaboración entre ellas son diversos.Primero, en materia de radiotelevisión se ha suscrito el convenio entre Cata-luña y la Comunidad Valenciana para recepción de la difusión de las emisiones 134 III. LA EVOLUCIóN DEL ESTADO AUTONóMICO EN 2013 A TRAVÉS DE SUS NORMASde los canales de televisión de su titularidad en los territorios respectivos. Se trata de un convenio que ha puesto fin a una agria polémica entre ambas comu-nidades sobre la recepción de canales de TV3 y Canal 9 en las dos comunidades.Segundo, en materia de sanidad, la Comunidad de Madrid y Canarias han firmado un convenio mediante el cual médicos del Hospital de La Paz presta-rán asistencia sanitaria a pacientes pediátricos con cardiopatías congénitas en la Comunidad de Canarias.Tercero, en materia de medio ambiente, Andalucía y la Región de Murcia han suscito un convenio para el desarrollo de las acciones previstas en el pro-yecto europeo Life+Naturaleza de recuperación del Lince ibérico en España y Portugal.Junto a estos tres convenios, hay un cuarto convenio en materia de protec-ción civil, comunicado al Parlamento por el Gobierno vasco en octubre de 2013. Lo que sorprende de este convenio es que se ha remitido para ser tramitado ante las Cortes Generales como convenio entre Comunidades Autónomas, con la peculiaridad de que el Ministerio del Interior consta como parte (por tanto, en cuanto tal, sería un convenio vertical que no precisaría de dicha tramitación parlamentaria). El texto remitido tampoco especifica qué comunidades son las suscriptoras. En realidad, dicho instrumento es un convenio marco llamado a ser firmado por el Ministerio del Interior con varias Comunidades Autónomas en 2014 y que posiblemente se ha enviado al Parlamento en su dimensión hori-zontal, en cuanto pudiera del mismo resultar una vinculación también entre las propias Comunidades Autónomas.Respecto a la calidad de la cooperación convencional horizontal, y en con-creto, respecto a su calidad formal, los convenios entre Comunidades Autóno-mas suelen ser entre comunidades limítrofes (como sucede en los convenios en materia de radiotelevisión o medio ambiente antes mencionados), pero también entre Comunidades Autónomas que no son vecinas –más aún cuando unas de las comunidades es insular– pero impulsan un proyecto común, (como el con-venio en materia de asistencia sanitaria entre Canarias y Madrid).Los convenios multilaterales y, en particular, los convenios donde partici-pan todas las Comunidades Autónomas son muy excepcionales en el Estado autonómico. Los Encuentros entre Comunidades Autónomas y la posterior constitución de la Conferencia de Gobiernos autonómicos en 2010 fueron un motor de este tipo de cooperación que se concretaba en convenios abiertos a la suscripción de la mayoría e, incluso, todas las Comunidades Autónomas, pero posiblemente el protagonismo de la crisis ha dejado sin continuidad a esta in-teresante iniciativa política y pone bien a claras la conexión entre la existencia de órganos de encuentro multilaterales con la suscripción de convenios de esa misma índole.La propia forma en la que se suscriben los convenios con una apuesta clara por la bilateralidad normalmente entre Comunidades Autónomas vecinas tam-bién condiciona su contenido y la potencialidad de esta técnica. En los conve-nios entre Comunidades Autónomas no hay un contenido subvencional que ha resultado ser un estímulo para suscribir durante largo tiempo convenios con 135CONVENIOS DE COLABORACIóN ENTRE EL ESTADO Y LAS CCAA Y ENTRE CCAAel poder central. Los convenios horizontales que constan como tales en 2013 tienen contenidos diversos y ya ensayados en el Estado autonómico.Los convenios en materia de radiotelevisión no son desconocidos en el Es-tado autonómico, en particular entre Comunidades Autónomas que comparten los lazos culturales, lingüísticos y de proximidad. Tampoco son desconocidos los convenios en materia de asistencia sanitaria se han suscrito entre varias Co-munidades Autónomas a lo largo del Estado normalmente entre comunidades colindantes para dar asistencia a zonas limítrofes. La peculiaridad del convenio entre la Comunidad de Madrid y Canarias de este año radica en que va más allá de la relación de vecindad y promueve la asistencia sanitaria en un ámbito específico como las cardiopatías infantiles, así como la formación en el Hospi-tal de la Paz de los facultativos del Centro Hospitalario Universitario Insular Materno con una financiación que corre a cargo del Servicio Canario. Por su parte, el convenio entre Andalucía y la Región de Murcia para la recuperación del Lince Ibérico tiene también un objeto claramente supraterritorial entre dos Comunidades Autónomas vecinas con las peculiaridades de constituir un caso de cooperación entre Comunidades Autónomas con la cofinanciación europea que brinda el Programa comunitario Life.Los datos que arroja 2013 sobre los convenios entre Comunidades Autóno-mas no son positivos, pues confirman la ya conocida infrautilización de este instrumento en el Estado autonómico. Cabe precisar que esa cooperación con-vencional entre Comunidades Autónomas es exigua siempre por lo que hace referencia al cauce constitucional y estatutariamente previsto para formalizar la cooperación entre Comunidades Autónomas, esto es, los convenios entre comunidades. La cooperación entre Comunidades Autónomas es muy supe-rior a esta cooperación comunicada al Parlamento central, pues, sin duda, hay numerosos protocolos que las Comunidades Autónomas suscriben entre ellas, pero cuya existencia no trasciende salvo en el ámbito de los Gobiernos y Admi-nistraciones suscriptoras.

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