L'articolo traccia un bilancio riguardo all'attuazione della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo

Marco Gestri

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Archivio istituzionale della ricerca - Università di Modena e Reggio Emilia

Jura Gentium / Pagina iniziale / Discussioni online / I diritti dell'infanzia e dell'adolescenza /2015La Convenzione sui diritti del fanciullo: luci, ombre e problemi di prospettiva Marco Gestri(Professore ordinario di diritto internazionale, Università di Modena e Reggio Emilia;Adjunct Professor of International Law, Johns Hopkins University, SAIS Europe)1. Quadro generale della Convenzione e suo eccezionale successoLa Convenzione di New York sui diritti del fanciullo, adottata il 20 novembre 1989con risoluzione dell’Assemblea generale dell’ONU, è entrata in vigore il 2 settembre1990 (l’Italia ha ratificato la Convenzione il 5 settembre 1991, a seguito della legge27 maggio 1991 n. 176). Si tratta senza dubbio di un evento storico nel processovolto a tutelare i diritti fondamentali della persona1.La protezione accordata dalla Convenzione del 1989 è stata completata nel 2000mediante l’adozione di due Protocolli facoltativi, ambedue ratificati dal nostroPaese, il Protocollo concernente il coinvolgimento dei fanciulli nei conflitti armati (invigore dal 12 febbraio 2002) e il Protocollo contro il traffico di fanciulli, laprostituzione e la pornografia infantile (in vigore dal 18 gennaio 2002). Il 19dicembre 2011 l’Assemblea generale dell’ONU ha adottato un terzo Protocollofacoltativo che istituisce una procedura per le comunicazioni individuali. Anchequest’ultimo è entrato in vigore il 14 aprile 2014, e conta oggi 17 Stati parte (manon ancora l’Italia).Il contributo apportato dalla Convenzione del 1989 alla tutela dei diritti dei fanciullinon può certo esser negato. Se guardiamo però - al di là dei principi e di frequentiretoriche affermazioni - alla concreta realtà normativa, all’effettiva prassiapplicativa della Convenzione, il quadro che emerge continua a presentare non sololuci ma anche diverse ombre. Scopo del mio intervento è quello di evidenziare, inqualità di studioso del diritto positivo e della realtà internazionale, le une ma anchele altre.La Convenzione si applica in principio ai minori di 18 anni. In effetti, essa definisce“fanciullo” ogni essere umano avente un’età inferiore a diciotto anni, salvo cheabbia raggiunto prima la maturità, in virtù della legislazione applicabile (art. 1).Essa impegna gli Stati contraenti a rispettare e far rispettare i diritti enunciati perogni fanciullo che si trovi entro la loro giurisdizione, “a prescindere da ogniconsiderazione di razza, colore, sesso, lingua, religione, opinione politica o altra delfanciullo o dei suoi genitori e rappresentanti legali, dalla loro origine nazionale,etnica o sociale, dalla loro situazione finanziaria, dalla loro incapacità, dalla loronascita o da ogni altra circostanza” (art. 2). Elemento caratterizzante laJURA GENTIUMRivista di filosofia del diritto internazionale e della politica globaleConvenzione di New York è quello di riconoscere ai fanciulli diritti fondamentaliautonomi, che risultano distinti da quelli dei genitori. Così vengono riaffermati nellaConvenzione, con specifico riferimento ai fanciulli, i “classici” diritti alla vita (art.6), al nome e a una cittadinanza (art. 7), all’identità (art. 8), alle libertà diespressione (art. 13), di pensiero, coscienza e religione (art. 14), di associazione edi riunione (art. 15), nonché il diritto al rispetto della vita privata (art. 16) e laprotezione contro la tortura o altri trattamenti inumani o degradanti (art. 37) econtro ogni forma di violenza e sfruttamento sessuale (art. 35). Ampio è poi ilriferimento a diritti del fanciullo in materia economica, sociale e culturale, quali,inter alia, il diritto alla salute e all’assistenza sanitaria (art. 24), alla sicurezzasociale (art. 26), all’educazione (art. 38). Per quanto riguarda i diritti economici,sociali e culturali, l’art. 4 della Convenzione impegna peraltro gli Stati parti adadottare i relativi provvedimenti attuativi “entro i limiti delle risorse di cuidispongono e, se del caso, nell'ambito della cooperazione internazionale”.L’aspetto di maggior interesse della Convenzione è dato dall’affermazione di alcuniprincipi fondamentali, espressamente formulati a tutela dei minori. In primis, ilprincipio del supremo interesse del fanciullo, enunciato dall’art. 3(1), a’termini delquale in tutte le azioni relative ai fanciulli, di competenza delle istituzioni pubblicheo private di assistenza sociale, dei tribunali, delle autorità amministrative o degliorgani legislativi, l'interesse superiore del fanciullo deve essere una considerazionepreminente2.Di estrema importanza è poi il diritto dei fanciulli a essere ascoltati in tutti iprocessi decisionali che li riguardano, e il corrispondente dovere, per gli adulti, ditenerne in adeguata considerazione le opinioni (art. 12).Ai fini dell’interpretazione dei diritti e dei principi enunciati nella Convenzione (e neiProtocolli addizionali) rivestono un notevole rilievo i commenti generali adottati dalComitato sui diritti del fanciullo (si segnalano il Commento n. 12 del 2009 suldiritto del fanciullo a esser ascoltato e il n. 14 del 2013 sul superiore interesse delfanciullo).Un primo dato da sottolineare è che, fra gli accordi adottati nel quadro dell’ONU inmateria di diritti umani, la Convenzione sui diritti del fanciullo è lo strumento chevanta il maggior numero di ratifiche. Ben 194 Stati ne sono parti. Si tratta di undato impressionante, se comparato a altre situazioni. Anche i due Protocolliconclusi nel 2000 vantano una notevole partecipazione: il Protocollo sulcoinvolgimento dei fanciulli nei conflitti armati conta 159 Stati parti; quello contro iltraffico di fanciulli 169.Tra gli Stati membri dell’ONU che non hanno ratificato o aderito alla Convenzionedel 1989 troviamo solo gli Stati Uniti (che sono però parti ai protocolli del 2000) e ilSudan del Sud. L’ultimo caso non stupisce, trattandosi di uno Stato che solo dapoco si è affacciato sulla scena internazionale.2. La mancata ratifica degli USA. Le riserve alla Convenzione: unapartecipazione à la carte?L’assenza degli Stati Uniti tra i Paesi contraenti della Convenzione suscita,ovviamente, molto scalpore. Nel 1995, il Presidente Clinton decise di firmare laConvenzione ma, dopo di ciò, nessuna amministrazione ha deciso di presentare esostenere la proposta di ratifica della Convenzione al Senato. Lo stesso PresidenteObama, pur avendo talora definito imbarazzante la mancata partecipazione alsistema della Convenzione, non ha agito con decisione a favore della ratifica.Ma quali sono le ragioni di questo atteggiamento?Vi sono innanzi tutto delle motivazioni di ordine generale. In primis, si tratta di unriflesso particolare della generale cautela che gli Stati Uniti mostrano nei confrontidell’affermazione, sul piano internazionale, dei diritti “economici, sociali e culturali”(basti ricordare che gli Stati Uniti non hanno mai ratificato il relativo Patto delleNazioni Unite del 1966). In effetti, buona parte delle norme della Convenzione diNew York prevedono diritti di tale natura.Un secondo ordine di motivi riguarda specificatamente il regime delineato dallaConvenzione sui diritti del fanciullo. Da un lato, l’ordinamento degli Stati Uniticontempla ancora delle disposizioni che non sono in linea con previsioni dellaConvenzione, anche se le maggiori disarmonie sono venute meno. Nel 2005 è stataeliminata, colla sentenza della Corte Suprema sul caso Roper v Simmons, lasituazione di contrasto più eclatante, relativa alla possibilità di condannare a mortepersone che al momento della commissione del reato erano minori di età.Possibilità che era riconosciuta nella legislazione di alcuni Stati della federazionema espressamente esclusa, per gli Stati parti, dall’art. 37 della Convenzione. Sinoti che la Corte Suprema degli Stati Uniti ha dichiarato dette legislazioniincostituzionali per contrasto coll’ottavo emendamento alla Costituzione; ha peròavuto cura di precisare cha la correttezza di tale decisione è rafforzata dallaconsiderazione del quadro giuridico internazionale, inclusa la Convenzione di NewYork (in merito alla quale sottolinea come abbia avuto un larghissimo numero diratifiche), che appare contrario all’imposizione della pena di morte ai minori.Inoltre, grazie ad una serie di sentenze della Corte Suprema, culminate nelladecisione Miller v. Alabama, sono in corso di progressiva eliminazione le legislazionidegli Stati che prevedono, per determinati reati, la condanna all’ergastolo, senzaparole, nei confronti di minori, parimenti vietata dall’art. 37 della Convenzione.Quest’ultimo proibisce anche la tortura, nonché pene e trattamenti crudeli, inumanie degradanti. Si ritiene che tale previsione sia suscettibile di portare ad unaassoluta proibizione delle punizioni corporali nei confronti dei minori. Sennonché,un terzo degli Stati membri degli USA consente le punizioni corporali nelle scuole enessuno Stato le proibisce tra le mura di casa. Più in generale, negli Stati Uniti èdiffuso il timore che la ratifica e esecuzione della Convenzione nell’ordinamentoamericano possa determinare compressioni dell’autorità dei genitori nell’educazionedei figli.Infine, la posizione degli Stati Uniti deriva dalla convinzione che il testo dellaConvenzione sui diritti del fanciullo presenti, sotto alcuni profili, elementi dieccessiva vaghezza e si presti a esser interpretato in maniera “abusiva” dall’organointernazionale deputato alla supervisione sulla sua applicazione (il Comitatointernazionale sui diritti del fanciullo), formato da “esperti” senza alcunalegittimazione democratica e, si teme, potenzialmente inclini ad atteggiamentiideologici. Si sottolinea poi che, mentre negli USA i trattati internazionali sarebberopresi “sul serio”, ciò non avverrebbe in buona parte degli Stati che già sono partialla Convenzione.A questo proposito, già è stata sottolineata l’amplissima partecipazione, da partedegli Stati membri della comunità internazionale, alla Convenzione di New York. Vaperò anche ricordato che la Convenzione prevede, all’art. 51, il diritto degli Staticontraenti di formulare riserve, ad esclusione di quelle incompatibili coll’oggetto elo scopo. Facoltà cui gli Stati hanno fatto ricorso in maniera alquanto significativa, ein molti casi mediante la formulazione di riserve molto ampie. A questo riguardo,vanno menzionate le numerose riserve formulate da Stati di religione ufficialeislamica, esemplificate da quella dell’Iran, che si riserva “the right not to apply anyprovisions or articles of the Convention that are incompatible with Islamic Lawsand the international legislation in effect”. Riserve di questo tipo svuotanolargamente la portata degli obblighi assunti dagli Stati interessati. Con laconseguenza che il numero degli Stati parti, spesso trionfalmente evocato,andrebbe per così dire “tarato”. Ma vi è un aspetto ancor più inquietante: tra leparti della Convenzione di New York troviamo paesi nei quali è notorio che i dirittidei fanciulli sono oggetto di gravi e diffuse violazioni, in diretta conseguenza dicomportamenti di organi statali o almeno colla tolleranza di questi ultimi. Bastipensare agli Stati meta del c.d. “turismo sessuale”. Ciò rafforza l’idea di unapartecipazione soltanto “sulla carta”, o à la carte, da parte di alcuni Stati al regimeconvenzionale.3. I meccanismi di controllo: il Comitato sui diritti del fanciulloMa quali sono i meccanismi che la Convenzione prevede ai fini di garantire la suaosservanza?La Convenzione ha istituito un apposito organo di supervisione, il Comitato suidiritti del fanciullo, incaricato di esaminare i progressi compiuti nell’esecuzionedegli obblighi contratti. Il Comitato è composto da 18 membri “di alta staturamorale e competenza riconosciuta nella materia trattata dalla Convenzione”, elettidalle parti. I membri del Comitato operano “a titolo personale”: dovrebbero cioèagire in piena indipendenza rispetto ai governi nazionali. Va però sottolineato chenon si tratta di un organo giurisdizionale. Il Comitato è competente a ricevererapporti periodici da parte degli Stati contraenti (art. 44), elaborati sulla base dilinee guida predisposte dal Comitato stesso sin dalla sua prima sessione. Sullabase dei rapporti, il Comitato adotta “osservazioni conclusive”, rivoltespecificatamente ad uno Sato, nelle quali formula suggerimenti e raccomandazioni.Un rafforzamento del meccanismo di tutela relativo alla Convenzione sui diritti delfanciullo è stato introdotto coll’adozione nel 2011 del Protocollo facoltativo sullecomunicazioni individuali. Limitatamente ai (pochi) Stati che sono divenuti parti diquesto protocollo è ora possibile per gli individui o gruppi di individui vittime diviolazioni di loro diritti sulla base della Convenzione, e dei due protocolli opzionali,trasmettere “comunicazioni” al Comitato sui diritti del fanciullo.In attesa di valutare la prassi applicativa del nuovo Protocollo sulle comunicazioniindividuali, occorre chiedersi che tipo di impatto possono avere le “osservazioniconclusive” che il Comitato sui diritti del fanciullo rivolge agli Stati parti. Può essereutile consultare l’ultimo documento di questo tipo adottato nei riguardi dell’Italia, inparticolare nel 2011. Un esame delle osservazioni rivela come si tratti di unostrumento piuttosto analitico, nel quale sono contenute critiche precise edettagliate sulla legislazione e sulla prassi dello Stato interessato. Ad esempio, sievidenziano supposte difficoltà che incontrerebbero gli alunni delle scuola italianead optare per insegnamenti alternativi alla religione cattolica. Ancora, si lamenta loscarso livello di manutenzione delle strutture scolastiche. Critiche sono poi rivolteai media italiani, nei quali sarebbe frequente la rappresentazione delle donne (eaddirittura dei minori) come oggetto sessuale. È evidente che osservazioni diquesto tipo, talora forse discutibili, possono avere un certo impatto sulcomportamento degli Stati nei quali siano rispettati i principi di democrazia egarantite le libertà fondamentali. Pur non risultando vincolanti, le osservazioni diun Comitato ONU, specie se riprese dagli organi di comunicazione, finiscono infattiper esercitare un certo peso sul piano politico o morale e per orientare le scelte dellegislatore.Ma che dire dei Paesi nei quali le libertà democratiche sono negate o garantite informa attenuata, che sono evidentemente quelli nei quali i diritti dei fanciulli sonomaggiormente in pericolo? Per essi le osservazioni del Comitato assumonogeneralmente il valore di mero flatus vocis, di discorsi privi di reale impatto. Bastaguardare all’effettivo grado di osservanza di diritti realmente basilari in molti degliStati contraenti. Quindi, non è del tutto infondata la posizione di alcuni di coloroche contestano il sistema della Convenzione, che appare muoversi in duedimensioni distinte. Da un lato, il Comitato procede a critiche serrate, se non taloraeccessive, nei riguardi di Stati nei quali i diritti dei fanciulli comunque ricevonoampia attuazione, critiche che vengono amplificate dai media. Dall’altro lato, tuttol’apparato non sembra produrre alcun effetto nei confronti delle situazioniveramente critiche. In definitiva, le luci o le ombre nell’applicazione dellaConvenzione dipenderebbero molto dalla prospettiva nella quale si pone ogni Statoparte.Non sembra neppure infondato il timore che gli esperti del Comitato possanoessere mossi da posizioni ideologiche precostituite, e che le prospettive possanodunque esser addirittura “falsate”. Si tratta di critica che è stata di recenteformulata riguardo alla pubblicazione, nel 2014, di osservazioni conclusive relativealla Santa Sede. Il documento ha suscitato scalpore, non soltanto per avercensurato la Santa Sede riguardo ad una inefficace prevenzione e repressione dicomportamenti integranti abusi sessuali nei confronti dei minori da parte diappartenenti al clero, ma anche per i richiami che esso rivolge alla Santa Sede inmateria di aborto e contraccezione. Su questi punti, come è stato da più partiosservato, il Comitato sembra, da un lato, avere interpretato la Convenzione inmaniera non rispondente al suo testo (nessuna disposizione prevede il dirittoall’aborto) e, dall’altro lato, non aver tenuto conto della riserva formulata dallaSanta Sede con riferimento all’articolo 24, par. 2 f),che domanda agli Stati disviluppare servizi per la pianificazione familiare: riserva nella quale si specifica cheper la Santa Sede la norma riguarda unicamente i metodi naturali di pianificazionefamiliare. A questo proposito, il comunicato ufficiale emanato dalla Santa Sede inriferimento al documento si è limitato ad esprimere rammarico riguardo a “untentativo di interferire nell’insegnamento della Chiesa Cattolica sulla dignità dellapersona umana e nell’esercizio della libertà religiosa”. Ma in una più articolatadichiarazione del direttore della sala stampa vaticana si è giunti ad affermare che ilComitato non avrebbe tenuto conto delle informazioni e delle osservazionipresentate dalla Santa Sede su diversi punti, così da far pensare che il documentofinale “fosse praticamente già scritto”.1 Si veda al riguardo il contributo di Luigi Fadiga.2 Si veda, in questo forum, il contributo di Francesca Baraghini sul diritto all’ascoltocon particolare riferimento ai Tribunali.Jura Gentium, Rivista di filosofia del diritto internazionale e della politica globale, ISSN 1826-8269

“La Convenzione sui diritti del fanciullo: luci, ombre e problemi di prospettiva”,

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“La Convenzione sui diritti del fanciullo: luci, ombre e problemi di prospettiva”,

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