Active inclusion – employment and social inclusion – of hard-to-employ people presents a wicked problem for society and social policy. Hard-to-employ people include the long-term unemployed and people who have social or health problems that affect their employment possibilities. The welfare state can enhance their well-being and capabilities by better coordination between different policies, administrations and services.
In the doctoral dissertation, the research problem is how public administration coordinates active inclusion of hard-to-employ people between activation and disability policies, administrations and services in Finland. This multifaceted coordination is studied as vertical (multi-level) and horizontal (multi-sectoral, multi-actor and multi-professional) governance. The structural ideal types of governance (hierarchical, market-based, network-like and self-governance) are also studied to examine accountability relations.
The research problem is answered by four empirical articles. The research combines quantitative and qualitative research methods and data. The research data consists of a survey, political documents, evaluation research reports and interviews. The quantitative research methods are frequency distribution and logistic regression analysis. The qualitative research methods are content analysis and qualitative meta-analysis.
According to the results, unemployed people, and especially the long-term unemployed, experience less subjective well-being than employed people. Thus, multifaceted coordination must coordinate policies, administrations and services that cover different areas from health to subsistence. Multifaceted coordination is predominantly horizontal: multi-sectoral and multi-professional. Multi-sectoral programs and cooperation structures are used, which promotes multi-professional coordination. Multi-level coordination is less obvious, as coordination occurs mainly at the local level. From the viewpoint of public administration, multi-actor coordination stresses clients’ individual needs as well as their active participation. Hierarchical and network-like governance structures are most common. Both structures can promote coordination between different policies, administrations and services as well as hinder it.
The results of the research reflect the progression of coordination between activation policy and disability policy for hard-to-employ people in Finland. Network-like structures have promoted multi-sectoral and multi-professional coordination. Consequently, the accountability relations are unclear, and no one has responsibility for the group. Activation policy has integrated social and employment policies, but not disability policy. Forthcoming changes in public administration stress multi-level and multi-actor coordination, as well as market-based governance and self-governance.Vaikeasti työllistyvät ovat henkilöitä, joiden työllistyminen on vaikeaa työttömyyden pitkittymisen tai terveydellisten tai sosiaalisten syiden takia. Ryhmän työllistymisen edistäminen ylittää perinteisiä politiikka-, hallinto- ja palvelurajoja. Työttömien aktivointipolitiikan lisäksi se koskettaa kuntoutus- ja työkykypolitiikkoja ja asettuu näiden raja-alueelle.
Tutkimuksen kohteena on monialainen koordinaatio, jolla tarkoitetaan julkishallinnon toimia sovittaa yhteen toimintapolitiikkoja, hallinnonaloja ja palveluja. Tutkimustehtävänä on selvittää, miten monialainen koordinaatio toteutuu vaikeasti työllistyvien työllistymisen edistämisessä. Työttömien ja työllisten hyvinvoinnin kokemusten vertailu luo tutkimuksessa taustan monialaiselle koordinaatiolle julkishallinnon tehtävänä. Monialaista koordinaatiota tarkastellaan neljän ulottuvuuden avulla. Lisäksi tutkitaan toimijoiden välisten suhteiden muodostumista hallinnan rakenteiden ideaalityyppejä käyttäen. Tutkimus on monimenetelmällinen, jossa käytetään määrällistä ja laadullista tutkimusotetta.
Tulosten mukaan työttömien hyvinvoinnin kokemukset ovat systemaattisesti vähäisempiä kuin työllisten. Julkishallinnolta edellytetään vaikeasti työllistyvien työllistymisen edistämisessä laaja-alaista lähestymistapaa, jossa huomioidaan työllistymisen tuen lisäksi terveydelliset, psykososiaaliset ja taloudelliset asiat. Monialaisessa koordinaatiossa painottuu horisontaalinen ulottuvuus: monisektorisuus. Tämä näkyy sektorirajat ylittävinä toimintapolitiikkoina ja yhteistyörakenteina. Monisektoriset yhteistyörakenteet tukevat professiorajojen ylittämistä, moniammatillisuutta. Vertikaalinen ulottuvuus, monitasoisuus, näkyy vähemmän, koska monialainen koordinaatio toteutuu pitkälti paikallisella tasolla. Monitoimijuus hahmottuu julkishallinnon näkökulmasta asiakkaiden yksilöllisinä palvelutarpeina ja aktiivisen osallistumisen odotuksina. Hallinnan rakenteina ilmenee hierarkkisen ja verkostomaisen hallinnan sekoittumista, joka näkyy sektori- ja professiorajojen ylittämisenä, mutta myös niistä kiinni pitämisenä. Itsehallinta hahmottuu julkishallinnon ja yksilön välisen suhteen määrittelynä, jossa työttömän odotetaan ottavan enemmän vastuuta työllistymisestään.
Tuloksia peilataan vaikeasti työllistyviä koskevien aktivointi-, kuntoutus- ja työkykypolitiikkojen kehityskulkuun 1990-luvulta tähän päivään. Aktivointipolitiikka on sovittanut yhteen työvoima- ja sosiaalipolitiikkaa. Kuntoutus- ja työkykypolitiikkojen yhteys aktivointiin on heikompi. Monialaista koordinaatiota on tehty hallinnonaloja ja palveluja horisontaalisesti yhteen sovittaen sekä vertikaalisesti paikallisen tason merkitystä kasvattaen. Verkostomainen hallintatapa on voinut yhdistää eri hallinnonaloja ja toimijoita asiakaslähtöisesti. Toisaalta se on saattanut aiheuttaa työn- ja vastuunjaon epäselvyyttä. Mikään taho ei ole viime kädessä vastuussa vaikeasti työllistyvien työllistymisen edistämisestä. Nähtävissä on monitasoisen ja monitoimijaisen koordinaation sekä markkinaehtoisen hallinnan ja itsehallinnan painottumista lähitulevaisuudessa.
Valmistelussa olevat maakunta- sekä sosiaali- ja terveydenhuollon uudistukset tarjoavat ainutlaatuisen mahdollisuuden edistää vaikeasti työllistyvien hyvinvointia ja työllistymistä mikäli niissä pystytään tarkastelemaan aktivointi-, kuntoutus- ja työkykypolitiikkoja yhtenä kokonaisuutena sekä ottamaan mukaan ihmiset, joita palveluilla pyritään auttamaan
