Ramos, Luis Faro

Repositório Comum

	 89	 Nação e DefesaA  C o o p e r a ç ã o  E s t r u t u r a d a  P e r m a n e n t e :D e s a f i o s  e  O p ç õ e s  p a r a  P o r t u g a l *Luís Faro RamosDirector-Geral de Política de Defesa Nacional do Ministério da Defesa Nacional2010N.º 127 – 5.ª Sériepp. 89‑95* Comunicação proferida no Instituto da Defesa Nacional em Lisboa, a 18 de Junho de 2010, no âmbito do Seminário Inter‑nacional intitulado As Implicações do Tratado de Lisboa na Estratégia Europeia de Defesa e as Opções para Portugal.	 91	 Nação e DefesaAntes de me debruçar especificamente sobre o tema a Cooperação Estruturada Permanente (CEP) e os decorrentes desafios e opções para Portugal, gostaria de o enquadrar e salientar algumas premissas a ter em conta na nossa reflexão.O Tratado de Lisboa recupera as inovações introduzidas pelo Tratado Consti‑	tucional, incluindo a reforma das instituições, o fim da estrutura de pilares, a atri‑buição de personalidade jurídica à União, uma maior coerência a nível externo, a possibilidade	de	aprofundar	a	cooperação	entre	estados	membros	no	domínio	da	defesa	e	o	propósito	de	desenvolvimento	das	capacidades	europeias.Para além de consagrar o que já vinha sendo feito na área da Política Europeia de	Segurança	comum	(PeSc)/Política	europeia	de	Segurança	e	defesa	 (PeSd),	o	Tratado de Lisboa estipula importantes inovações também em matéria de segurança e	defesa:1.	 A	alteração	da	designação	de	Política	europeia	(PeSd)	para	Política	comum	de	Segurança	e	defesa	(PcSd);2.	 A	introdução	da	cláusula	de	auxílio	e	assistência	mútua,	em	caso	de	agressão	armada,	e	da	cláusula	de	solidariedade;3. O alargamento do leque de missões nas quais a União pode utilizar meios civis	e	militares;	e4.	 A	introdução	dos	mecanismos	de	cooperação	Reforçada	(cR)	e	cooperação	estruturada	Permanente	(ceP)	em	matéria	de	defesa.De todas estas inovações, a CEP é a mais debatida por ser também a que levanta maiores apreensões em termos da coesão europeia.Embora algumas iniciativas anteriores, como sejam a Frota Europeia de Trans‑porte	 Aéreo	 (eATF)	 ou	 a	 iniciativa	 europeia	 de	 interoperabilidade	 Aeronaval	–	conduzindo	à	primeira	frota	naval	estratégica	da	Ue	–	lançadas	sob	as	presidências	francesa e sueca (2008/2009), configurem, com outra designação, formas de CEP, este	mecanismo	só	é	verdadeiramente	institucionalizado	com	o	Tratado	de	Lisboa,	com	a	renomeada	Política	comum	de	Segurança	e	defesa	(PcSd).Por	 isso,	 antes	de	mais,	 é	 bom	 ter	presente	 o	 espírito	 e	 a	 letra	do	Tratado	de	Lisboa acerca da CEP. O n.º 6 do artigo 42.º refere que os Estados membros “cujas capacidades militares preencham critérios mais elevados” e que assumam “com‑promissos mais vinculativos na matéria tendo em vista a realização das missões mais exigentes estabelecem uma cooperação estruturada permanente no âmbito da União”. O artigo 46.º especifica o modus operandi	 institucional:	a	ceP	é	um	mecanismo	aberto	a	qualquer	estado	membro	que	preencha	os	critérios	e	subscreva	os	compro‑A Cooperação Estruturada Permanente: Desafios e Opções para PortugalNação e Defesa	 92Luís	Faro	Ramosmissos	em	matéria	de	capacidades	militares	prevista	no	Protocolo	relativo	à	ceP,	podendo	um	estado	membro	participante	 vir	 a	 retirar‑se	 voluntariamente.	 Prevê	também	a	possibilidade	de	um	estado	membro	poder	integrar	uma	ceP	a posteriori,	bem	 como	 a	 possibilidade	 de	 um	 país	 participante	 ser	 suspenso	 caso	 deixe	 de	preencher	os	critérios	ou	de	satisfazer	os	seus	compromissos	–	é	 importante	refe‑rir que, nestes casos, a decisão é tomada por maioria qualificada entre os Estados membros	participantes	na	ceP,	naturalmente,	para	este	efeito	não	contabilizando	o	estado	membro	visado.Os objectivos da CEP e os critérios de participação dos Estados membros são definidos no Protocolo relativo à CEP, anexo ao Tratado. O artigo 1.º do Protocolo traduz isto em dois objectivos:1. Um geral – proceder de “forma mais intensiva” ao desenvolvimento das capacidades	de	defesa	europeias;2. E outro específico – ser capaz de fornecer um Battlegroup	“o	mais	tardar	em	2010”. O artigo 2.º do Protocolo define os critérios de participação que os Estados membros que desejem participar na CEP deverão assumir:1. Acordar objectivos “relativamente ao nível das despesas de investimento em matéria de equipamentos de defesa”;2. “Aproximar, na medida do possível, os seus instrumentos de defesa”, harmo‑	nizando,	colocando	em	comum	os	seus	meios	e	capacidades	de	defesa	e,	“se	for caso disso”, especializando;3. Tomar “medidas concretas” para reforçar a disponibilidade, a interoperabili‑dade, a flexibilidade e a capacidade de colocação das suas forças no terreno, em particular, assumindo “objectivos comuns em matéria de projecção de forças”;4. Tomar “as medidas necessárias” para colmatar as lacunas constatadas no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento de Capacidades (CDM), “designa‑	damente através de abordagens multinacionais”; 5. Participar, “se for caso disso”, em programas comuns ou europeus de grandes equipamentos, no âmbito da Agência Europeia de Defesa (EDA).O artigo 3.º do Protocolo afirma que a EDA “contribui para a avaliação regular dos contributos dos Estados membros participantes em matéria de capacidades”.Por	conseguinte,	à	luz	do	espírito	e	da	letra	do	Tratado	de	Lisboa	e	do	respectivo	Protocolo respeitante à CEP, podem retirar‑se três ilações principais:	 9	 Nação e DefesaA Cooperação Estruturada Permanente: Desafios e Opções para Portugal1. O mecanismo CEP não respeita a operações/missões mas, fundamentalmente, ao desenvolvimento de capacidades nacionais e europeias de projectar forças em operações.2. A CEP vem permitir que os Estados membros que o desejem, possam apro‑fundar	a	cooperação	em	matéria	de	defesa,	no	quadro	da	União	e,	por	outro	lado,	exige	dos	estados	membros,	para	poderem	participar,	 compromissos	mais	sólidos	relacionados	com	o	desenvolvimento	de	capacidades.3. A CEP é aberta e inclusiva, ou seja, permite a participação de todos os	Estados membros que o desejem.O quadro conceptual existe. Mas as decisões cruciais estão ainda por tomar e, em última análise, é a definição de critérios mais concretos que enformará a CEP a constituir,	os	estados	membros	participantes	e	os	impactos	reais	deste	mecanismo	na	defesa	e	na	integração	europeia.Tem	sido	notório,	algum	cepticismo	por	parte	dos	estados	membros	na	concre‑	tização	 deste	 mecanismo,	 com	 alguns	 a	 salientarem	 que	 a	 PeSd/PcSd	 evoluiu	bastante	nos	últimos	dez	anos,	sem	recurso	à	ceP	e,	utilizá‑la	pode	fomentar	mais	riscos	do	que	vantagens.Na verdade, a UE nunca deixou de participar ou lançar missões ou operações nos	mais	variados	teatros	por	falta	de	capacidades:	em	última	análise	foi	a	vontade	política	dos	estados	membros	que	ditou	essa	participação.	e	encontra‑se	actualmente	a desempenhar várias operações/missões, algumas puramente militares, outras	de	 natureza	 civil‑militar,	 e	 nas	 quais,	 de	 resto,	 Portugal	 participa:	 eU	nAVFOR	ATALAnTA	 (Somália),	 eUFOR	ALTHeA	 (Bósnia	Herzegovina)	 eU	 RSS	 (Guiné‑	‑Bissau),	eUTM	Somália	(Uganda)	e	eUSec	(congo).	Tudo	isto	sem	ceP.Para	 além	 disso,	 o	 Tratado	 de	 Lisboa,	 ao	 introduzir	 em	 matéria	 de	 ceP	 a	tomada de decisão no Conselho por maioria qualificada – num domínio tão sen‑sível	 de	 cooperação	 intergovernamental	 que	 constava	 do	 ii	 Pilar	 (PeSc)	 da	 Ue,	onde as decisões são tomadas por unanimidade – torna possível que um conjunto de	 estados	mais	 fortes	 e	mais	 capazes	 possam	 avançar	 neste	 domínio,	 enquanto	Estados mais pequenos e/ou com menos capacidades possam ficar excluídos, por que	 não	 basta	 a	 vontade	 política	 para	 participar,	 é	 também	 indispensável	 reunir	os	critérios	de	participação.Neste sentido, o mecanismo CEP representa, o maior e mais discutido desafio em	matéria	 de	 defesa:	 para	 uns,	 este	 mecanismo	 potencia	 o	 estabelecimento	 do	“Directório” constituído pelos Estados membros mais capacitados, favorecendo a existência de coligações fechadas e elitistas dentro da UE e uma PCSD a duas Nação e Defesa	 94ou	mais	velocidades;	outros,	porém,	consideram	que	a	ceP	poderá	impulsionar	a	harmonização	intra‑Ue	e	a	melhoria	das	capacidades	de	defesa	de	todos	os	estados	membros	 que	 tenham	 efectiva	 vontade	 de	 participar	 e	 se	 disponham	 a	 fazer	 os	esforços	 inerentes,	 contribuindo	 este	 mecanismo	 para	 levantar	 as	 capacidades	europeias	e	expandir	a	política	de	defesa	comum.O grande desafio do mecanismo CEP consiste em conciliar inclusividade e compromisso, exigindo de cada participante esforços adicionais e verificáveis no sentido	de	melhorar	e	disponibilizar	mais	capacidades	que	possam	ser	empregues	e	destacadas	ao	nível	multinacional,	tendo	aqui	a	edA	um	papel	fundamental.À	 semelhança	do	que	 acontece	nas	outras	 áreas	da	 construção	 europeia,	 todo	o desafio PESD/PCSD é mais problemático no caso de um país como Portugal, pequeno,	periférico,	de	 recursos	mais	 limitados	e	que	 só	 simbolicamente	afecta	a	dinâmica da construção europeia. Portugal enfrenta dilemas específicos na PESD/	/PCSD e a CEP amplifica esses desafios. Sobre	o	posicionamento	de	Portugal,	desde	que	o	mecanismo	de	“cooperação	estruturada permanente” foi introduzido no Tratado Constitucional, o governo português	manifestou	a	vontade	de	participar	na	sua	concretização	como	expressão	do	desígnio	de	se	manter	na	vanguarda	da	construção	da	europa	da	defesa.	esta	opção voltou a ser reafirmada no contexto do Tratado de Lisboa.Haverá	contudo	que	acompanhar	este	processo	de	forma	cautelosa	e	pragmática,	assegurando	que	a	 inequívoca	vontade	política	tenha	efectiva	correspondência	na	prática.	isto	aconselha	que	participemos	desde	a	primeira	hora,	activamente,	no	processo	de materialização do quadro conceptual já existente, e num momento posterior que se defina o patamar de capacidades necessário para que o nosso país esteja em condições de participar efectivamente numa cooperação estruturada permanente.como	pano	de	fundo,	um	dado	que	não	existia,	ou	não	estava	tão	claro	quando	o	 Tratado	 de	 Lisboa	 foi	 negociado:	 a	 crise	 económica	 internacional,	 que	 a	 todos	afecta,	e	que	não	aconselha	talvez	investimentos	suplementares	na	área	de	aquisição	de	 capacidades	 de	 defesa,	mas	 sim	 atitudes	 ponderadas	 na	 assumpção	de	 novos	compromissos.É talvez por isso que, não obstante as iniciativas tomadas desde a assinatura e entrada	em	vigor	do	Tratado	de	Lisboa	–	primeiro	com	a	presidência	francesa,	depois	com	as	iniciativas	desenvolvidas	pela	presidência	espanhola	(ainda	a	decorrer),	e	as	expectativas	 existentes	 relativamente	aos	novos	desenvolvimentos	da	presidência	belga	–	que	organiza	dentro	de	semanas	um	seminário	sobre	ceP	–	continuam	a	ser	detectadas	as	mesmas	 fragilidades,	que	 tornam	necessária	uma	discussão	política	que	ainda	não	teve	lugar.Luís	Faro	Ramos	 95	 Nação e DefesaReferiria	para	terminar,	muito	brevemente,	alguns	factores	na	envolvente	externa	que estão por clarificar e que são importantes para a nossa reflexão no contexto da	ceP:1. A indefinição acerca da nova estrutura organizativa da UE, nomeadamente o	papel	do	Serviço	europeu	de	Acção	externa	(SeAe)	ou	da	direcção‑Geral	de	Planeamento	e	Gestão	de	crises	(cMPd)	e2.	 A	 revisão	 em	 curso	do	conceito	estratégico	da	nATO,	nomeadamente	no	que	respeita	às	parcerias	Ue/nATO	e	ao	nível	de	ambição	da	Aliança.estamos	atentos	a	todos	os	desenvolvimentos	que	vem	surgindo	nestes	domínios,	com o objectivo de contribuir para que Portugal tenha uma posição clara sobre os moldes	da	sua	participação	neste	mecanismo	se	e	quando	a	União	europeia	decidir	utilizá‑lo.A Cooperação Estruturada Permanente: Desafios e Opções para Portugal

A cooperação estruturada permanente : desafios e opções para Portugal

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