Rodríguez-Muñoz Arana, Jaime

Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña

Repositorio da Universidade da Coruña

JUAN CARLOS CASSAGNE. DERECHO ADMINISTRATIVO, I Y II.(OCTAVA EDICIÓN ACTUALIZADA). Editorial Lexis Nexis (Buenos Aires, 2006), 1458 pp.Jaime Rodríguez-Arana MuñozCatedrático de Derecho Administrativo. Universidade da Coruña. Presidente del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo.El Tratado de Derecho Administrativo del doctor Juan Carlos Cassagne es un clá-sico del Derecho Administrativo bien conocido en España por los administrativistas,entre otras razones porque Juan Carlos Cassagne es uno de los tratadistas del DerechoAdministrativo argentino que más se prodiga entre nosotros debido a su amor a Españay a su amistad con los maestros del Derecho Administrativo español. Quien escribepueda dar fe de la afirmación anterior con solo recordar como en el año 1991 se acercótras saltar el charco a la entonces recién instalada Escola Galega de AdministraciónPública para participar en una Conferencia Internacional sobre Reforma Administrativaque tuve el honor de organizar. Más adelante, en 1993, también en el marco de laEscola, celebramos unas jornadas hispano-argentinas de Derecho Administrativo en lasque, por la escuadra argentina, participaron, si no recuerdo mal, los profesoresCassagne, por supuesto, y los doctores Comadira y Barra. Por tanto, conozco a JuanCassagne desde hace diecisiete años y gracias a él, que fu quien me llevó por primeravez a la Argentina a hablar de Derecho Administrativo a la Universidad de Cuyo, enMendoza, hoy tengo la gran fortuna de tener muchos y muy buenos amigos en una dis-ciplina en la que la doctrina argentina siempre ha brillado con luz propia porque siem-pre ha tenido, tiene y seguirá teniendo ilustres y doctos maestros.Quien conozca a Juan Carlos Cassagne sabe que ha trabajado en la función públi-ca y en la actividad privada y que es abogado. Esta doble condición es bien importantepara que el profesor pueda modular, matizar, acrisolar tantas veces las propias convic-ciones teóricas. En la obra de Cassagne encontramos, como se señala en la introducciónal Tratado, un coherente sentido del realismo jurídico la realidad, es verdad, es la quees y sobre ella ha de trabajar el jurista. Y la realidad no se halla en las bibliotecas de lasFacultades del Derecho sino en los expedientes administrativos y en las demandas delos abogados o en las sentencias de los jueces. Por eso, esta metodología del trabajo jurí-dico de signo realista me parece que es una buena aproximación para que los lectorespuedan comprender mejor un sector del Derecho que camina por la senda, a vecessinuosa, a veces misteriosa, de la realidad.El Tratado de Derecho Administrativo de Juan Carlos Cassagne, en dos tomos eneste momento, aunque llamado a integrar en breve uno tercero sobre la contrataciónpública, constituye una obra magnífica de Derecho Administrativo parte general querefleja el pensamiento y las ideas del autor. Efectivamente, el Derecho AdministrativoAFDUDC, 12, 2008, 1141-114411413 RECENSIONS 2008.qxd:3 RECENSIONS  11/12/08  13:27  Página 1141como dice Villas Palasí es un producto cultural que se encuentra ligado a diferentes con-cepciones sobre el Estado, el poder y la dignidad del ser humano. En el caso del doctorCassagne, nos encontramos ante un universitario que no renuncia a su condición dejurista en sentido cabal y, por tanto, nos dice en la introducción de la obra que comen-tamos, que esta rama del Derecho Público no puede renunciar a los principio, porquelos principios generales del Derecho, por encima de todo, constituyen la sustancia y elcorazón del Derecho Administrativo. Efectivamente, los principios generales, en tiem-pos de crisis, de legislación motorizada, en expresión de Forsthoff, son los asiderosseguros en los que el jurista del Derecho Administrativo se encuentra con los valorespermanentes del Derecho, con la justicia. A mi modo de ver, los principios generales,que en el Derecho Administrativo, admiten variadas formas y denominaciones todasellas relacionadas con la idea de la racionalidad de un poder destinado a la mejora delas condiciones de vida de los ciudadanos. En este sentido, la obra del doctor Cassagneestá transida de principios generales, lo que la dota de profundo sentido jurídico y laconduce hacia las aguas seguras de la inserción de la justicia en el Derecho.El tema de la justicia y el Derecho Administrativo, cuestión que por estos pagossólo preocupa a quienes piensan que el Derecho Administrativo es una forma de alcan-zar la justicia en el contexto del espacio público, muestra a las claras esta característi-ca humanista del trabajo del doctor Juan Carlos Cassagne. En el capítulo I de laIntroducción nos encontramos con un epígrafe que reza: la justicia como fin delEstado. La justicia es el principal elemento del Derecho Administrativo porque estesector del Derecho es, ciertamente, Derecho. Y el Derecho, cualquiera que sea el cali-ficativo que lo adorne es, sobre todo, expresión de la justicia. Si finalmente converti-mos al Derecho Administrativo en una sucesión de reglas y criterios formales acercade la ordenación de las normas, de los actos o de los contratos del poder público,entonces estaríamos renunciando a lo más profundo de la ciencia jurídica como es labúsqueda de la justicia.Es bien conocida por todos la expresión Estado subsidiario, probablemente acuña-da por el propio doctor Juan Carlos Cassgane tiempo atrás. El la ha explicado por activay por pasiva en conferencias, foros y escritos variados. Ciertamente, la expresión Estadosubsidiario hay que entenderla en el marco de las relaciones entre la Sociedad y el Estadoque, efectivamente, dependen en cada momento del modelo de Estado definido en laConstitución. Hoy todos, o casi todos, somos Estados sociales y democráticos de derecho,tanto en Europa como en América. Pues bien, en este concreto esquema hay que admitirque no es lo mismo Noruega que Bolivia, Italia que Brasil, o Francia que Panamá. Portanto, las categorías jurídicas utilizadas pata comprender el sentido del Estado subsidiariopueden, y deben, situarse en las coordinadas espacio-temporales de cada país. Desde estepunto de vista, resultan de indudable valor las reflexiones del profesor Cassagne porque,por encima de las circunstancias de tiempo y lugar, la función del Estado es la misma,podrá variar su intensidad o su forma de articulación concreta, pero la esencia es la misma.El Estado, desde la perspectiva del profesor Cassagne, aspira a la justicia y, por tanto, afomentar el libre desarrollo solidario de los habitantes. Para ello, las instituciones delDerecho Administrativo pueden jugar un papel bien relevante como es el de crear las con-diciones para que efectivamente los derechos de las personas, de todas las personas, conindependencia de su procedencia social, cultural o religiosa, puedan se puedan realizar enun contexto de libertad solidaria. De ahí que el principio de subsidiariedad, que admitediferentes modulaciones, plantea el gran dilema de la funcionalidad de los Entes públicosen sus relaciones con la sociedad y las personas. Claro que en los países en los que noexiste temple ciudadanos porque la vitalidad social brilla por su ausencia, es peligrosodejar al Estado el papel de configurador único del espacio público.El Estado subsidiario preconiza que el Estado sólo debe intervenir cuándo lasociedad no tenga capacidades ni medios para resolver ella misma los asuntos deAFDUDC, 12, 2008, 1141-11441142 Jaime Rodríguez-Arana Muñoz3 RECENSIONS 2008.qxd:3 RECENSIONS  11/12/08  13:27  Página 1142dimensión general. Esta idea constituye un aldabonazo en los comentarios y exposicio-nes sobre la Reforma del Estado que plantea que las reformas administrativas, en lugarde tanta análisis tecnoestructural, se centren el ser humano, en la persona, que, a fin decuentas, es el centro también del Derecho Administrativo.De igual manera, si partimos del concepto de Estado subsidiario, comprendere-mos que el par conceptual Estado-Sociedad ha de desarrollarse sin relaciones de con-frontación y, menos, desde la perspectiva hegeliana de la fagotización de la Sociedad amanos del Estado. Algo que termina por derribar el orden y la armonía social para ins-talar a los países en los nuevos esquemas del marxismo de hoy que busca a toda costala disolución social para entregar la Sociedad al Estado y, así, desde el Estado instaurarese pensamiento y doctrina única que hoy está subvirtiendo los más elementales funda-entos de las sociedades libres y abiertas..En el capítulo tercero me ha llamado la atención la referencia a la historia delprofesor Cassagne en orden a su propuesta de Derecho Administrativo. En concreto,nuestro autor afirma que el Derecho Administrativo es una categoría histórica. Analiza, de la mano del profesor Villar Palasí, entre nosotros, las peripecias históricas del esta-blecimiento del Derecho Administrativo, desde el Derecho Romano, el Derecho Regioy el Derecho de Policía. El doctor Cassagne pasa revisa de manera exhaustiva a las rela-ciones del Derecho Administrativo con otras ramas del Derecho como elConstitucional, el Penal, el Procesal, el Eclesiástico o el Derecho Privado. En este sen-tido, me ha parecido especialmente atinado la referencia que se hace a la autonomía delDerecho Administrativo y a sus relaciones con la denominada Ciencia de laAdministración. Efectivamente, el enfoque jurídico no es el único sobre el que se debecontemplar a la Administración. Pero como señala acertadamente el profesor JuanCarlos Cassagne, hoy no es posible que el administrativista se acerque a la realidad dela Administración sin conocer otros enfoques como el económico, el organizativo o elsociológico. Esta es una aproximación abierta que comparto porque me parece que aligual que es muy difícil definir el Derecho Administrativo desde un solo criterio, de lamisma manera es muy difícil comprender la Administración pública desde un solo enfo-que, por fundamental e imprescindible que éste sea.En materia de fuentes del Derecho Administrativo me parece sencillamentemagistral la exposición relativa a los principios generales del Derecho y a la equidad.Es francamente difícil escribir hoy con tanta brevedad como acierto sobre esta cuestión.El profesor Cassagne lo consigue sin duda y eso es algo poco frecuente en el dominiodel positivismo en que nos movemos todos los días. Frente a la dictadura de la fomra yde la tecnoestructura es saludable encontrar reflexiones que subrayen la centralidad delos principios generales del Derecho y de la equidad como expresiones de la fuerza dela dignidad del ser humano y de sus derechos fundamentales. En este sentido, el profe-sor Cassagne afirma que los principios generales del Derecho constituyen la causa y labase del Ordenamiento jurídico y existen con independencia de su reconocimiento legaly jurisprudencial, no obstante ser la jurisprudencia una de las fuentes más importantesde su manifestación externa. En esta materia trata, además, de los principios como fuen-tes del Derecho, como medios de preservación de la justicia frente a la arbitrariedad y,finalmente, como elementos de limitación de la potestad reglamentaria y, en general, dela discrecionalidad administrativa..En la parte de dedicada, todavía en el tomo primero, a la organización del Estadoy las empresas públicas, se tratan las cuestiones clásicas en la materia, me llama la aten-ción la extensión y la calidad con la que el doctor Cassagne expone el régimen jurídicode los Entes reguladores. Entes en los que la racionalidad técnica y la necesidad de auto-nomía de sus componentes obliga a buscar los mejores expertos por sistemas de méritoy capacidad para evitar la politización de unos organismos que efectivamente han de serAFDUDC, 12, 2008, 1141-1144Juan Carlos Cassagne. Derecho administrativo, … 11433 RECENSIONS 2008.qxd:3 RECENSIONS  11/12/08  13:27  Página 1143independientes de los poderes públicos si es que se pretende que las inversiones extran-jeras puedan aperar en un marco de seguridad jurídica y de confianza en la economía.En el tomo segundo del Tratado se abordan otras cuestiones también medularesde la llamada parte general del Derecho Administrativo. Es el caso de la teoría de laspotestades públicas, de las situaciones jurídicas subjetivas, del acto administrativo, laactividad reglamentaria, la actividad interventora de la Administración, con especialreferencia a las sanciones y a la expropiación. Igualmente, son objeto de tratamientoacadémico en el tomo segundo del Tratado el procedimiento administrativo y los recur-sos administrativos. Capítulo aparte merece el estudio especial de la problemática delacto político o gubernativo.Ciertamente, cuando se estudia el problema del control jurisdiccional del llama-do acto político, suelen ser necesario definir previamente, como hace el profesorCassagne, tal categoría de acto. En la doctrina italiana, el acto político se integra en lafunción de “indirizzo político” que asiste al gobierno como responsable de la políticainterna del país. En realidad, el problema reside, al menos en el Derecho español, enaplicar la doctrina constitucional de que la Administración, y su cabeza, está sometidaplenamente a la Ley y al Derecho, lo que impide, es obvio, espacios o ámbitos externosal control judicial. No porque el Judicial sea superior al Ejecutivo, sino porque en unsistema de separación de poderes dinámico, no es sensible pensar en que un poderpueda disponer omnímodamente y absolutamente sobre los asuntos de su competencia.El Estado de Derecho, como bien sabemos, implica la existencia de limitaciones y decondiciones al ejercicio del poder que terminan convirtiéndose en algo ordinario. ¿Quépodríamos pensar de un poder ejecutivo que estuviera por encima y al margen del dere-cho?. Pues bien, la dimensión política de la acción pública de la cabeza de laAdministración pública puede ser sometida al control judicial. Ahora bien, si con moti-vo del enjuiciamiento de tal actividad aparecen zonas, ámbitos en los que está en juegola legitimidad gubernamental para adoptar ciertas decisiones, si no se infringen los prin-cipios generales del Derecho y no hay ilegalidad es obvio que el juez o tribunal no podráentra en ese mundo de la decisión política, que es ajeno a su actividad.En fin, nos hallamos ante un Tratado de Derecho Administrativo escrito por unprofesor con experiencia docente, con experiencia en la Administración público y queejerce el Derecho Administrativo defendiendo diferentes intereses, unas veces los de lapropia Administración, en otras ocasiones los de particulares que pretenden que sedeclare no ajustada a Derecho alguna actividad administrativa. A mi me llama la aten-ción el conocimiento y la precisión con la que el profesor Cassagne cita a la doctrinaespañola, francesa, argentina o alemana, lo que convierte , desde luego, al Tratado quehemos comentado, en uno de los más importantes del espacio jurídico-administrativoiberoamericano. AFDUDC, 12, 2008, 1141-11441144 Jaime Rodríguez-Arana Muñoz3 RECENSIONS 2008.qxd:3 RECENSIONS  11/12/08  13:27  Página 1144

Juan Carlos Cassagne. Derecho administrativo, I y II. (octava edición actualizada).

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