Pardo García-Valdecasas, Miguel

Repositorio Institucional de la Universidad de Córdoba

Autonomía municipal y control gubernativo de sus actos MIGUF.L PARDO GARC(,\-VALDECASAS !. AUTONOMÍA MUNICIPAL La Constitución Espaiíola vigente reconoce, en el anfculo 137, "autono-mía para la gestión de sus respectivos intereses" a los municipios, provin-cias y Comunidades Autónomas que se constituyan. Obsérvese que el texto constitucio-nal se refiere, exclusivamente, a muni-cipios y no a pueblos; que, ahora, sujeto de derecho es la organización, la población y el territorio han pasado a seria base el sustrato necesario, para la existencia del municipio y no detentan la cualidad de personajurfdico pública. La autonomía local supone "un de-recho de la Comunidad Local a part ici-par a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen" (Sentencia del Tri-bunal Constitucional de 28 de Julio de 1981), tal autonomía es un poder limi-tado, no es soberanía, y as! cada ente es una panc del todo. de la unidad de la nación espal'lola, y es dentro de esta unidad donde alcanza su verdadero sentido. La Constitución Espal'\ola, "la autonomía que garantiza para cada entidad lo es en función del criterio del respectivo interés: interés del munici-pio, de la provincia, de la Comunidad Autónoma" (Sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de febrero de 198 1). Ello implica, a decir de Luis Morcll Ocaña (El Régimen Local Espa11ol), dos consecuencias, que al Estado no corresponde en exclusiva el clesempc-ño de los fines de interés general, sino que estos se reparten entre las distintas organi:.:aciones territoriales, que los asumen como propias, y que el Estado "debe dejar ámbitos excmos de su vo-luntad decisoria para que en ellos ac-túe la voluntad propia de las COI-pora-ciones Locales, a travts de sus propios órganos de gobierno". Se concibe, as!. al municipio como administración publica, no como ente político, y como tal pane de la organi-zación territorial del Estado, que actúa con competencias propias. Pero no es la Constitución la que determina las competencias de los mun icipios, sino el legislador ordinario. El anfculo 25 de la actual Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985 185 186 de 2 de abril), por dos veces recoge este principio, la primera en el párrafo 2•, cuando dice "el municipio ejerce, en todo caso, competencias en los tér-minos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias ... ", y la segunda en el tercero, "solo la ley dctcnni na las competencias municipales en las ma-terias enunciadas en este anfculo" Un doble límite, la ley detennina las ma-terias propias de la competencias mu-nicipal y las potestades que en cada materia actúa el municipio. II. CoNTROL GUBERNATivo DE LOS ACTOS DE LAS CoRPORACIONES LocALES Las Corporaciones Locales siem-pre, con mayor o menor intensidad, han estado bajo la tutela de la Admi-nistrdción Central, que ha tenido fa-cultad para suspender sus actos y acuer-dos, y se ha reservado el derecho de aprobar o autorizar detenn inados de aquellos. Aprobación o autorización guber-nativa, que alcanzará su m:1x.imo ex-ponente en el Tcx.to Refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955, con la aprobación de los presupuestos municipales y de las or-denanzas de exacciones locales por los Delegados de Hacienda, amén de la del , entonces, Ministerio de la Gober-nación para, entre otros supuestos, dctenn inadas enajenaciones. El cambio polftico operado en Es-paña detcnninó una disminución de los controles, de la que son prueba el Real Decreto 1710/1976, de 16 de ju-nio, por lo que a los procedimiemos de fiscalización, intervención y tutela se refiere, y el Real Decreto Ley 3/198 1 de 16 de enero, y disposic iones concordantes. en lo que hace referen-cia a la facullad del Gobernador Civil para suspender los actos de las Corpo-raciones Locales. La Cana Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, que España ratificó el20 de enero de 1988. en el anrculo 8•, bajo el epígrafe Con-trol Administrativo de los actos de las Entidades Locales, admite la existen-cia de dos controles: de legalidad, que no puede ser ejercido sino según las fo nnas y en los casos previstos por la Constitución o por la Ley, y debe tener corno objetivo "asegurar el respeto a la legalidad y a los principios constitu-cionales", y de oportunidad, que reser-va a "las competencias cuya ejecución se haya delegado en las Entidades Lo-cales". En ambos casos el control adminis-trativo debe ejercerse m ame ni ende "una proporcionalidad entre la amplitud de la imcrvcnción de la autoridad de con-trol y la importancia de los intereses que pretende salvaguardar". El Tribunal Constitucional espa-ñol. en su primera sentencia en materia de Régimen Local, la de 2 de febrero de 1981, se ocupa, de una fom1a gené-rica, de los controles gubernativos so-bre los actos de las Corporaciones Locales, admitiendo los de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, que deben realizarse de fom1a tal que no sitúen a las entidades locales en una posición se subordinación o depen-dencia cuasijerárquica de la Adminis-tración del Estado, y excluyendo, taxativamente, los de oportunidad en los supuestos en que la decisión co-rresponda a la gestión de Jos intereses respectivos. Sin embargo, por no referirse el recurso a ellos, no llega a pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artf-culos 362 y 365 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Locakde 24 de junio de 1955, donde se faculta a los Gobernadores Civilesa suspender aque-llas resoluciones o acuerdos de las Cor-poraciones Locales que n:caigan en asun-tos que no son de la competencia muni-cipal, sean constitutivos de delito, con-trarios al orden público o constituyan infracción manifiesta de la Ley. Meses más tarde, en la Sentencia de 29 de abril de 198 1, afinna: "La sus· Por el contrario. si el acuerdo supo-pensión gubemativa de acuerdos m u· ne, solamente, una infracción del nicipalcs sin otra razón que el control ordenamiento legal, la ley reconoce, ,de la legalidad, en materia que corres· anfculo 9, legitimación a la Adminis-ponda al ámbito competencia! cxclusi· tración del Estado para impugnar el vo de las entidades locales. no es com· acuerdo. impugnación que ya se sus-patiblc con la autonomfa que hoy pro· tanciará por el procedimiento ordina-clama el anfculo 137 de la Constitu· rio de la Ley Rcgu !adora de la Jurisdic-ción ... ", pero "la suspensión, en cuan- ción Contencioso Administrativa. to sirve a la defensa de competencias del Estado u obedece a corregir inva· La promulgación de la Ley de Ba-sienes en ámbitos ajenos al municipal, ses del Régimen Local (Ley 7/85 de 2 no podrá decirse que entraña un aten- de abril) ha supuesto un imponante tado a la autonomfa local, entendida cambio nonnativo. como ámbito de actuación propia que tiene sus lfmites". Abandona la ley el antiguo sistema de la suspensión y adopta el procedí-A la publicación de la sentencia. miento ordinario ame la Jurisdicción está vigente el Real Decreto Ley 3/ Contencioso Administrativa, como ve· 1981. ci tado, cuyo artfculo 8 reducfa a hfculodc impugnación, prcvicndo,ello dos los cuatro supuestos de suspensión no obstante, un trámite puramente gu-contenidos en el anfculo 362 de la Ley bemativo. de Régimen Local de 1955 -acuerdos que afecten directamente a materias de Efectivamente, el anfculo 65 de la la competencia del Estado o que cons- Ley faculta a la Administración del ti tuyan infracción de ley· pero scgufa Estado y a las Comunidades Autóno· la misma técnica, es decir, acordada la mas para. en el ámbito de sus rcspccti· suspensión, habrán de remitirse a la vas competencias y cuando consideren Jurisdicción Contencioso Administra· que un acto o acuerdo de una entidad tiva, ambos acuerdos, y ésta. por el local infringe el ordenamiento jurfdico, procedimiento previsto en el artfculo requerirla para que anule dicho acto o 118 de su ley reguladora, en Sentencia acuerdo. Si la resolución de la Corpora-apelable, resolverfa alzar la suspen· dón no fuere favorable, podn1n impug-sión acordada o anular el acuerdo sus· nar el acto o acuerdo ame la Jutisdic-pendido. ción Contencioso Administrativa. El gobierno, para paliar esta situa· Cuando el acto o acuerdo mcnosca-ción y alguna otra más, promulga el28 be la~ competencias de la Administra-de octubre de 198l, la Ley 40/1981, ción del Estado, interfiera su ejercicio sobre Régimen Jurfdico de las Carpo· o exceda de la competencia de dicha raciones Locales. Siguiendo las ensc· enlidad, podrá ser impugnado. dirccla· nanzas de la Sentencia, prevé dos su· mente, ante la Jurisdicción Comcncio· puestos,los acuerdos que infrinjan las so Administrativa sin necesidad de leyes y afcc1cn a las competencias del previo requerimiento (artfculo 66). Estado (como si invasión del ámbito de las competencias estatales no fuera Y aun, finalmentc,si el acto o acuerdo ya, por sf sola, una infracción legal), adoptado, atenta gravemente al interés supuesto en el cual la impugnación de Espai'la, el Delegado del Gobierno, ante la Jurisdicción Contencioso Ad· previo requerimiento al Presidente de ministraliva conlleva la suspensión la Corporación, y en el caso de no ser . cautelar del acto, sobre la que ha de atendido, podrá suspenderlo y adoptar resolver la Sala en el plazo de 30 dfas, las medidas necesarias para proteger el sustanciandose por los trámites del interés afectado, debiendo, luego, en 1 87 anfculo 118, citado, el recurso (anícu· el plazo de diez dfas, impugnarlo ante lo 8 de la Ley 4/1981. la Jurisdicción Contencioso Adminis-188 trativa (artículo 67). Es este el único supuesto de sus· pensión, basada en circunstancias tan excepcionales que tanto el motivo como el legitimado son restringidos. El pri· mero porque exige una lesión grave de un interts general, referido a la propia España como nación, el segundo por· que queda limitado al Delegado del Gobierno. Un estudio pormenori zado de los procedimientos simplemente enuncia· dos, puede verse en el anfculo de Ale· j andro Nieto, Impugnación Juris· dicional de actos y acuerdos de l:1s Corporaciones Locales -Revista de Administración Pública, Enero- Abril de 1988. A mi juicio, la gran vinud delnuc· vo texto legal, con sus lagunas, que las tiene, ha sido delimitar los campos de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas. arbitr.lr un procedimiento de reflexión para la Cor-poración Local )', especialmente, re· servar a la Jurisdicción Contencioso Administrativaclconocimientodecual-quicr infracción de la legalidad vigente que, las entidades terri toriales, puedan cometer en sus actos o acuerdos. El texto de los lres preceptos cita· dos,junro con mros más, fu~ objeto de sendos Recursos de lnconsti tucio· nalidad promovidos por el Parlamento y Junta de Galicia y Parlamento y Consejo Ejecutivo de Cataluña, consi· dcrando oue infrin!'lan comoetcncia< que les eran exclusivas. La Sentencia de 21 de diciembre de 1989 se ocupa, en el fundamento jurf· dico núm. 23, de dar respuesta a esta cuestión. afirmando, respecto de los artfculos 65 y 66, que "presentan una incucstionabledimensiónjurfdico-pro· ccsal cuya regulación es de la exclusi-va competencia del Estado en los tér-minosdispucstos por el artrculo 149.1.61 de la Constitución. No se trata, en rea-lidad, de un control de los actos y acucr· dos locales por la Administración esta· tal o autonómica. sino la regulación de la legi timación precisa para la impugnación de los mismos ame la jurisdicción contencioso administrali· va. Por tanto. desde esta perspectiva, puede mantenerse que el titulo compctencial que ampara ambos pre· ccptos de la Ley no es sólo el dimanante del articulo 149. 1.188 de la Constitu· ción, sino que confluye también el pre· visto en el número 6 del mismo anrculo del texto constitucional". Y respecto del último: " La inconslitu· eionalidad que se imputa al anfculo 67, dimana del hecho de atribuirse al Delegado del Gobierno, que es un ór-gano peri férico de la Administración estatal. la facultad de aprcciarcl"inte· rés gener.U de España"; apreciación que trasciende de su propia competencia. El carácter cautelar, el supuesto ex-traordinario y la necesidad de residen-ciar ante la jurisdicción en el máximo de diez días la cuestión suscitada, con· duce a desestimar la impugnación del precepto, que en estas condiciones, no invade competencia alguna al adoptar que tales medidas se lleven a cabo por el Delegado del Gobierno, dado que dicho óreano o~tenta ~u renresenta· ción en el tenritorio de la Comunidad Autónoma y reciba "a través de la Presidencia del Gobierno. las instruc· ciones precisas para el ejercicio de sus funciones". 

Autonomía municipal y control gubernativo de sus actos

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