Yvert, LOUIS

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BIBLIOTHÈQUES PUBLIQUES :L A  QUESTION DU MORATOIRENOTA. Cette question devait primitivement être traitée lors des jour-nées d'études des 5 et 6 mars 1984 par Mme Jacqueline GASCUEL,Conservateur en Chef de la B.C. P. des Yvelines, empêchée au der-nier moment de se rendre à Nevers. A sa place, M. Louis YVERT,Inspecteur général des Bibliothèques, chargé par M. Jean GATTE-GNO, Directeur du Livre e t  de la Lecture, de présider un groupe detravail sur la décentralisation e t  les bibliothèques publiques, aexposé comment cette question serait, selon lui, abordée par legroupe. Depuis lors, ce dernier a remis son rapport à M. GATTE-GNO. Le problème y est traité, pour l'essentiel, dans le chapitre Ilintitulé « les étapes de la mise à niveau ».Certains chiffres énoncés à NEVERS ont été modifiés pour tenircompte des travaux du groupe.1) DéfinitionsLoi-cadre. C'est une « loi qui se borne à poser des principes géné-raux et laisse au gouvernement le soin de les développer en utilisantson pouvoir réglementaire » (Lexique de termes juridiques, 5e éd.,Dalloz, 1981).Loi-programme. C'est un « regroupement en la forme législativede prévisions d'ouverture, par des lois de finances ultérieures, desautorisations de programme nécessaires pour assurer le finance-ment d'un ensemble cohérent de réalisations projetées » (id.). Unetelle loi est donc purement financière et ne concerne en outre quedes crédits d'équipement, mais il faut souligner l'expression« ensemble cohérent » et la parenté des lois-programmes avec lesprocessus de planification.Bibliothèques publiques. On réserve généralement cette dénomi-nation aux bibiothèques :- desservant tous les publics sans distinction d'âge ni de catégoriesocio-professionnelle ;- financées par l'impôt (national ou local) et, pour l'essentiel, gratui-tes.Cette définition recouvre actuellement en France les bibliothèquesmunicipales, les bibliothèques centrales de prêt, et la BibliothèquePublique d'Information.2) Le projet de loi sur les bibliothèques publi-ques de 1979 e t  la demande de moratoire.Il est généralement admis, à l'échelon international, que lesbibliothèques publiques doivent être de la compétence des collecti-vités territoriales (en France : communes, départements et régions),mais que deux conditions sont nécessaires pour que le système soitefficace.1) une bonne organisation territoriale- compétences et ressources des collectivités renforcées ;- nombre des communes diminué ;- fonction publique territoriale équivalente à celle de l'Etat.2) une loi sur les bibliothèques publiques, précisant- les missions des bibliothèques ;- les devoirs et obligations des collectivités territoriales ;- l e  rôle de l'Etat ;- les financements ;- les structures et organismes d'évaluation, de contrôle, de coopéra-tion et d'échange, etc.On peut constater que sous la 4e République et au début de la 5e, laFrance -..en l'absence de réelle politique de décentralisation visant àremplir la première condition - ne s'est pas attachée à remplir laseconde. Les principales mesures ont été les suivantes :- e n  1945, pour la desserte des petites communes, des servicesd'Etat - et non départementaux - ont été créés (BCP) et, pour lescommunes plus importantes, toute liberté leur a été laissée d'avoirou non une bibliothèque, sans aide financière de l'Etat ;- en 1968, une politique de subventions aux communes tant enfonctionnement qu'en équipement a été mise en place, considéra-blement développée en 1982.La nécessité du projet de loi élaboré en 1979 est apparue commeurgente dès la formulation des projets de développement des res-ponsabilités locales, qui prévoyaient notamment le transfert desBCP aux départements et la suppression des subventions spécifi-ques pour l'équipement et le fonctionnement des BM, remplacéespar des dotations globales de l'Etat en équipement et en fonctionne-ment. Mais cette nécessité découlait aussi de l'insuffisance de lapolitique de subvention - malgré les progrès considérables du débutdes années 1970 - dû au désengagement financier de l'Etat.Le projet de loi comportait deux volets :A. DES DISPOSITIONS D'ORDRE GÉNÉRAL (du type loi-cadre)précisant les responsabilités respectives de l'Etat et des collectivitésterritoriales. Ce volet seul a fait l'objet d'une fuite et a été largementdiffusé.Il s'inspirait en grande partie de la législation étrangère (étudiée dansl'important livre de Frank GARDNER publié par l'UNESCO en 1972et résumé dans le rapport VANDEVOORDE), tout en tenant comptede la réalité française, notamment le considérable émiettementcommunal et l'importance des fonds anciens appartenant à l'Etat etconservés (mal) dans les bibliothèques municipales.Les dispositions les plus importantes étaient les suivantes :a) Dispositions générales.- accès à tous, pour leur formation, leur information et leur culture ;- gratuité (de la communication, la gratuité du prêt à domicile n'étantpas spécifiée) ;- pluralisme ;- catégories de documents fèn particulier audiovisuels).b) bibliothèques municipales.- définition du service (local, personnel, budget de fonctionnement,accès du public) ;- règles relatives à la consultation sur place et au prêt à domicile ;- obligation d'une BM pour toutes les communes de plus de 10 0 0habitants dans un délai de 5 ans ;- programmes d'équipement (bibliothèque centrale et bibliothèquesde quartier) soumis pour avis au Ministère ;- subventions de l'Etat pour les équipements prévus en conformitéavec des normes nationales ;- B.M. classées : tout le personnel de catégorie A est d'Etat (reprisede la loi de 1931 sur les catégories de BM, dans l'interprétation res-trictive imposée par le Ministère de l'intérieur) ;-aide financière de l'Etat au fonctionnement, liée au respect desnormes nationales.c) bibliothèques centrales de prêt.- transférées aux départements avec statut d'établissement publicdépartemental ;-service limité aux communes de moins de 10 000 hab. (actuelle-ment 20 000) ;- dispositions transitoires (5 ans) pour la desserte des communesde 10 à 20 000 habitants moyennant contribution aux charges de laBCP;- t o u s  les départements sont pourvus en 5 ans ;- les ressources de la BCP proviennent de l'Etat, de l'EPR, du dépar-tement et des communes desservies ;- tout le personnel reste d'Etat (mis à disposition) ;- les annexes de la BCP peuvent jouer le rôle de bibliothèque inter-communale (convention avec les communes bénéficiaires) ;- les dépôts sont communaux (responsabilité des maires), d'autresdépôts sont possibles (écoles, entreprises, etc.) ;- le prêt direct peut être assuré, en accord avec les maires ;- la BCP a un rôle de conseil auprès des communes.d) Patrimoine.- inaliénabilité des fonds sauf exceptions fixées par arrêté ministé-riel ;- collections d'Etat sous la responsabilité des villes ;- préemption par l'Etat et dation en paiement pour des documentsconfiés aux villes ;- échanges entre bibliothèques autorisés par le Ministre ;- les règles concernant la préservation et la mise en valeur des col-lections sont fixées par arrêté ministériel.e) Dispositions communes.- création auprès du Ministre d'une commission nationale desbibliothèques publiques ;- chaque bibliothèque fournit un rapport annuel au Ministre ;- les bibliothèques sont contrôlées par l'Inspection générale desbibliothèques ;-des conventions entre l'Etat et certaines villes (bibliothèquesmunicipales conventionnées à vocation régionale) donnent à cesbibliothèques une mission régionale de conservation du patrimoine.B. DES DISPOSITIONS FINANCIÈRES (du type loi-programme) por-tant sur un plan quinquennal d'équipement qui prévoyait la construc-tion des surfaces suivantes :BM (Paris exclu) 300 000 m2BCP 90 000 m2soit environ un milliard de francs courants sur les budgets de l'Etatde 1980 à 1984. C'est ce volet du projet de loi (naturellement essen-tiel) qui n'a pas été divulgué à l'époque, mais qui a été actualisé en1981 et publié dans le rapport VANDEVOORDE pour la période1982-1986.L'ensemble du projet de 1979 était donc articulé sur le fait qu'à uneobligation faite aux collectivités territoriales de faire fonctionner unebibliothèque devait correspondre un engagement financier impor-tant de l'Etat. C'est ce qu'on a appelé la mise à niveau avant décen-tralisation ou le plan de rattrapage ou encore le moratoire de cinqans, dont la demande a été formulée en 1979 par la Direction duLivre et soutenue pratiquement sans réserve par les organisationssyndicales et professionnelles, les partis politiques, la CommissionPINGAUD-BARREAU et l'Association des maires de France (Con-grès de 1982).3) Les nouvelles donnéesD'une part, les mesures de décentralisation auront les conséquen-ces suivantes sur les bibliothèques publiques, à partir de 1986 :- transfert des BCP aux départements (bâtiments, mobilier, collec-tions, personnel sauf catégorie A) ;- suppression des subventions spécifiques de l'Etat (équipement etfonctionnement) pour les BCP comme pour les B.M. ;- rémunération du personnel d'Etat des BM classées et des BCP à100 % par l'Etat (150 bibliothèques) ;- maintien du contrôle technique de l'Etat.D'autre part, les conditions de développement seront facilitées par :- une plus grande capacité financière des collectivités territoriales(dotations globales et réforme de la fiscalité) ;- des  fonctions publiques d'Etat et territoriale équivalentes ;- une extension importante des bibliothèques au cours des 4années 1982-1985 ;- la mise en place (actuellement projetée) de structures de coopéra-tion aux niveaux national et régional.4) La question de la loi e t  du moratoire, en 1984Pour ce qui est d'un projet de loi, le Ministère de la Culture exclutdésormais qu'un tel projet puisse reprendre deux des dispositionsprévues en 1979, à savoir l'obligation faite aux collectivités territoria-les d'une certaine importance d'avoir une bibliothèque (ce qui seraitpolitiquement en contradiction avec la loi de décentralisation du 2mars 1982) et une loi-programme (compte-tenu des importants cré-dits d'équipement inscrits au budget de l'Etat depuis 1982). Une loi-cadre resterait cependant utile : c'est l'opinion du groupe de travailsur la décentralisation et les bibliothèques publiques, qui dévelop-pera ce point de vue dans son rapport.En ce qui concerne un moratoire, c'est-à-dire un délai d'applicationdes mesures déjà décidées en 1982 et 1983, la question se pose defaçon différente selon les domaines :a) Le transfert des BCP. Prévu pour janvier 1986, le bruit a unmoment couru qu'il serait reporté. Ceci supposerait une modifica-tion de la loi du 7 janvier 1983 sur les compétences, qui semble tota-lement exclue.b) Le changement de statut  du personnel des BCP. Le droitd'option entre statut territorial et statut d'Etat devrait intervenir dansles 5 années suivant le 1 er janvier 1984. Compte tenu de ce que lesstatuts particuliers des personnels territoriaux des bibliothèques nesont pas encore arrêtés, ce délai devrait normalement êtreaugmenté.c) L'équipement. Pour les BM, les subventions spécifiques duMinistère de la Culture ne seront allouées que jusqu'en 1985 inclus.Pour les BCP, le financement à 100 % par le Ministère sera prolongéjusqu'à 1986 inclus. Compte tenu des budgets 1982-1984 et desprévisions que l'on peut faire pour 1985 et 86, le programme de1979 sera réalisé :- à 65 % pour les B.M. (194 000 sur 300 000 m2)- à  4 6  % pour les B.C.P. (41 000 sur 90 000 m2)Il convient en outre d'observer que le programme élaboré pour lesBCP ne concernait que 40 annexes, en plus des centrales dans leurtotalité.Le groupe de travail préconisera l'instauration de subventions à50 % pour la construction des BCP, jusqu'à la mise à niveau néces-saire.d) Le fonctionnement e t  le personnel. Des subventions incitativespour les BM et les BCP devraient être allouées de façon permanenteou, à défaut, pendant quelques années.En résumé, les lois de décentralisation et une loi sur les bibliothè-ques publiques ne sont pas contradictoires mais complémentaireset la suppression des subventions spécifiques et le transfert desBCP ne devraient pas intervenir sans qu'au préalable :- les droits des usagers et les devoirs des collectivités territorialeset de l'Etat aient été définis par la loi ;- l'évaluation des coûts de fonctionnement ait été clairement faite,non pas en fonction des réalités actuelles, mais des besoins dupublic, qu'il est normativement possible d'établir ;- une mise à niveau minimum ait été assurée par l'Etat ou avec sonconcours, dans le cadre des procédures de planification régionale etde la politique contractuelle mise en ½uvre depus 1982 entre les col-lectivités territoriales et le Ministères de la culture.LOUIS YVERT

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