Si tratta della spiegazione degli aspetti fondamentali della riforma costituzionale che sarà sottoposta a referendum.This is the explanation of the fundamental aspects of the constitutional reform which will be submit to a referendum

CECCANTI, STEFANO

Italian

Si tratta della spiegazione degli aspetti fondamentali della riforma costituzionale che sarà sottoposta a referendum.This is the explanation of the fundamental aspects of the constitutional reform which will be submit to a referendum

Archivio della ricerca- Università di Roma La Sapienza

625il Mulino 4/2016Mi sembra opportuno partire an-zitutto dalle due obiezioni pro-cedurali: quella del Parlamento delegittimato e quella del que-sito unico proposto anche dalla maggioranza. La prima è piutto-sto curiosa, non solo perché la sentenza 1/2014 della Corte co-stituzionale sulla legge elettorale lo confuta esplicitamente e pre-ventivamente, ma perché la legit-timazione è un po’ come essere incinti: o lo si è o non lo si è. Sarebbe curiosa una teoria per la quale un Parlamento sarebbe le-gittimo per alcune sue funzioni (a cominciare dall’eleggere un pre-sidente e dare la fiducia a un go-verno) e illegittimo per altre. Mi sembra piuttosto vero il contra-rio, che cioè avendo iniziato una legislatura in cui le maggioranze diverse tra Camera e Senato ci avevano fatto precipitare in una crisi istituzionale (non si riusciva a costituire il governo né a eleg-gere un presidente, paralizzando anche il possibile scioglimento anticipato), sarebbe stato forse da considerare delegittimato un Par-lamento che non avesse trovato una via per non riproporre per il Stefano CeccantiUna riforma coerentefuturo quel tipo di crisi, limitan-dosi all’attività ordinaria.Anche la seconda obiezione mi sembra poco consistente e peral-tro contraddittoria rispetto alla prima. Poco consistente perché le due innovazioni fondamentali, ossia il Senato che si regionalizza e che a causa di questo perde la fiducia, non sono tra loro logica-mente separabili: i quesiti plurimi potrebbero produrre esiti tra loro contraddittori, come un Senato eletto indirettamente che darebbe ancora la fiducia. Quanto alla ri-chiesta referendaria mi sfugge il motivo di questa disputa di op-portunità politica (vista l’assenza di limiti giuridici) sul non poter presentare il quesito per chiedere agli elettori di votare «sì», ritenen-do doveroso anche un passaggio popolare. Per chi è contrario il passaggio di fronte al corpo elet-torale si giustifica chiaramente in senso oppositivo di garanzia, ma anche chi è favorevole se ritiene di dover beneficiare di un soste-gno ulteriore, non ritenendo il proprio del tutto autosufficiente, rivela comunque una sensibilità nei confronti della fiducia nella il Mulino 4/2016626Stefano Ceccantisovranità popolare. Proprio chi pone dei dubbi di legittimità do-vrebbe apprezzare il fatto che an-che chi ha votato la riforma desi-deri un surplus di legittimazione. Prima di entrare in valutazioni specifiche che rischiano di di-sperderci in mille rivoli, dobbia-mo identificare le priorità (dal momento che non tutti i fini pos-sono essere perseguiti contem-poraneamente) e i parametri di giudizio. La riforma risponde a due prio-rità: a)  impedire, grazie al rap-porto fiduciario limitato alla sola Camera – che avrebbe una chiara preminenza nella funzione legi-slativa –, il ritorno alla paralisi di sistema vista in ultimo nel 2013 in forma chiarissima (non a caso parte dal patto stipulato tra Pd e centrodestra dopo la paralisi sull’elezione del presidente), ma che già si era preannunciata nella parziale difformità di maggioran-ze tra Camera e Senato del 1994, del 1996 e del 2006; b)  regiona-lizzare il Senato, privato di fidu-cia, puntando soprattutto per tale via – che supera la separatezza dei legislatori (e non tanto attra-verso il pur necessario lifting agli elenchi di competenza), come già tentato da Mortati e Conti alla Costituente – a ridurre i conflitti davanti alla Corte. Qualcuno può ragionevolmente negare queste due priorità? Sulla prima non ho sentito obiezioni sensate, al di là di qualche eco Le due obiezioni  procedurali alla riforma: delegittimazione e  referendum unicodel complesso del tiranno: solo una tendenza masochista ci po-trebbe portare ad apprezzare il rischio di maggioranze diverse. Sulla seconda vi è stata qua e là qualche nostalgia per gli elenchi di competenza troppo genero-si del Titolo V del 2001, come se peraltro essi non fossero già stati erosi pour cause dalla giurisprudenza della Corte, tanto che le Regioni stesse approvano la riforma perché dà loro una compensazione in ter-mini di composizione del Senato a una perdita largamente già av-venuta.Non meno importante è però chiarire i criteri di giudizio che non possono coincidere con le preferenze di un singolo studioso o di gruppi di studiosi, peraltro difformi da quelli di altri colleghi, con una sorta di integralismo pro-fessorale completamente estra-neo ai processi politici. Ovvio che i progetti debbano avere una plausibilità tecnica, ma qui non siamo nell’ambito di scienze esat-te e siamo soggetti al vincolo dei consensi politici che esclude l’a-dozione di modelli puri, di clona-zioni da modelli astratti o anche già sperimentati altrove.Il criterio fondamentale è se lo status quo venga ragionevolmen-te migliorato o meno, se le inno-vazioni (in un terreno, quello co-stituzionale, in cui esse sono di 627il Mulino 4/2016Una riforma coerentenorma a fattispecie aperta, passi-bili di interpretazioni diverse) si prestino ad un’attuazione che ri-solve almeno in parte i problemi pregressi.Fermo restando che gli elettori saranno chiamati a votare solo sulla riforma costituzionale e che diverse leggi elettorali ordinarie possono essere congruenti con essa, è impossibile scindere oggi l’analisi dal cosiddetto combinato disposto con l’Italicum. Posto che solo la Camera debba dare la fiducia per evi-tare maggioran-ze disomogenee dobbiamo chia-rirci cosa voglia-mo in termini di finalità. Gli elet-tori debbono votare solo i singoli parlamentari o debbono anche legittimare un governo essendo-ne arbitri, per riprendere la nota metafora di Roberto Ruffilli? Chi è contrario a questa tesi do-vrebbe anche spiegarne le conse-guenze: senza un vincitore chiaro possono esserci dei blocchi di si-stema, come quello che sta speri-mentando la Spagna, o, nel caso meno drammatico, larghe coali-zioni eterogenee e ripetute che mettano insieme quasi per intero il centrosinistra e il centrodestra. Sono alternative migliori? In ogni caso qui stiamo discu-tendo di un disaccordo sui fini, non sugli strumenti, se cioè ci ispiriamo a una visione oligarchi-ca o meno della democrazia rap-Forma di governo e sistema elettorale: una indubbia coerenza internapresentativa. Se concordiamo sul fine, sull’impostazione di una de-mocrazia immediata, in cui l’elet-tore deve essere arbitro anche del governo, il combinato disposto concretamente adottato è certo criticabile (a me per esempio non convincono le preferenze nella legge elettorale politica), ma resta nell’insieme congruente col fine. Vi può però essere chi, pur con-dividendo il ragionamento espo-sto sin qui, si preoccupa che il premio conferito per governare possa provocare conseguenze eccessive, ossia portare anche a un controllo degli organi di ga-ranzia. Qui dobbiamo chiarirci sui numeri: il premio porta la li-sta vincente al 54% dei deputati. Ora, a prescindere dal Senato, la cui composizione non è a priori nota, i quorum di garanzia sono fissati al 60% (per la precisio-ne: parlo dei componenti per la Corte costituzionale, dei votanti per presidente della Repubbli-ca e Csm). Il 54% della Camera è un lordo, a scrutinio palese, di una lista vincente dove 240 su 340 deputati saranno eletti con le preferenze, ossia in una com-petizione tra correnti. Il 54% lor-do potrà valere non più del 40% netto a scrutinio segreto, ben di-stante da tali quorum. Per inciso chi rilancia oggi il doppio turno di collegio e sostiene anche que-ste critiche è in palese contraddi-zione giacché quel sistema elet-torale, come qualunque sistema disrappresentativo affidato a col-il Mulino 4/2016628Stefano Ceccantilegi uninominali, può benissimo portare la minoranza più grande al secondo turno ben oltre il 54% dei seggi.Il dibattito sul rapporto centro-pe-riferia appare focalizzato su un aspetto ampiamente sovrastruttu-rale, la riscrittura degli elenchi di competenza dell’articolo 117. Ora, come è noto soprattutto agli studiosi di diritto comparato, qualsiasi elenco, anche il migliore (ed è comunque arduo sostenere che il nuovo elenco sia peggiore del vecchio), porta con sé un cer-to livello di sovrapposizione.In assenza di un Senato delle au-tonomie, che troviamo in forma diversa in tutti gli Stati decentrati, siamo stati costretti a far riflui re il sangue del rapporto centro-pe-riferia in una circolazione ex-tra-corporea che comprende la conferenza Stato-Regioni e, so-prattutto, la Corte costituzionale, in entrambi i casi con un ruolo marginale o assente del Parla-mento. Se la Corte impiega sta-bilmente metà del suo tempo, una quota non decrescente negli anni (fatto che rivela il carattere strutturale del conflitto a Costitu-zione invariata), vi è un proble-ma di sistema non solo di tipo giuridico-costituzionale, ma con profonde ricadute sociali ed eco-nomiche. Basti pensare a quanto vengano scoraggiati investimenti, specie esteri, nel sistema-Paese da un’incertezza di fondo che su alcune leggi e in alcuni territori Quale tipo di Stato?  La riforma del Titolo V  è in realtà la riforma  del Titolo Ipuò durare per anni e ripetersi. Desta peraltro notevole perples-sità un’analisi della riforma che prescinda dalla concreta evolu-zione del Titolo V in senso più spostato verso il centro secondo la direttrice principale sviluppata dalla Corte, grazie in particolare alla cosiddetta sussidiarietà legi-slativa e al coordinamento della finanza pubblica. La riforma del Titolo V è quindi in realtà la rifor-ma del Titolo I, ossia un Senato composto per tre quarti da rap-presentanti dei legislatori regio-nali, rompendo la separatezza dei due livelli di legislazione.Vi erano alternative? Se ne pro-spettano due: un’opzione mono-camerale e, all’opposto, il model-lo Bundesrat. La prima non regge sul piano teorico: se manteniamo l’opzione per uno Stato decentra-to con Regioni con un ruolo si-gnificativo (col nuovo Senato potranno addi-rittura bloccare riforme costi-tuzionali sgradite) non sarebbe stato possibile passare a un mo-nocameralismo secco. La secon-da, invece, non regge sul piano politico: in un contesto in cui le giunte sono quasi tutte di centro-sinistra e lo sarebbero anche nel 2018, al momento della partenza del nuovo Senato, nessuno tran-ne il Pd avrebbe votato un Senato modello Bundesrat che per alcu-ni anni avrebbe avuto 80 senatori 629il Mulino 4/2016Una riforma coerentedel Pd. Chi propone una critica di integralismo professorale sulla mancata adozione del modello tedesco non può al tempo stes-so sviluppare la retorica della ri-forma condivisa, giacché le due cose erano e sono obiettivamente in alternativa secca.Stefano Ceccanti è professore ordinario di Diritto pubblico comparato all’Università di Roma «La Sapienza». Per Il Mulino ha pubblicato La forma di governo parlamentare in trasformazione (1997) e Una libertà comparata. Libertà religiosa, fondamentalismi, società multietniche (2001).

Una riforma coerente

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