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OJS@FGV  (Fundação Getulio Vargas)

8 Carta do IBREJ u n h o d e  2013  •  C o n j u n t u r a  E c o n ô m i c aA aprovação da Medida Provisória (MP) dos Portos foi um passo importante para introduzir mais competitividade no setor, mas que precisa ser acompanhado de novos avanços institucio-nais para que os ganhos se consolidem. Diante das grandes dificuldades políticas de aprovação da medida e da complexidade da matéria e dos interesses envolvidos, o risco é que o governo durma sobre os louros e esmoreça nessa agenda fundamental para a redução do custo Brasil. É preciso, portanto, continuar com o trabalho.A MP consolida dois tipos de outorga para a atuação do setor privado na prestação de serviço portuário: concessão e autorização. De um lado, há os chamados portos organizados, geridos por agentes públicos e usualmente com terminais operados por empresas privadas em instalações arrendadas por processo licitatório. As arrendatárias, nesse caso, operam em regime de concessão. Do outro, estão os Terminais de Uso Privativo (TUP) que obtêm uma autorização para poderem prestar seus serviços.De acordo com o status quo anterior à apro-vação da MP, havia os TUP-E, que só podiam movimentar carga própria, e os TUP-M que podiam, eventualmente, e de forma subsidiária, movimentar carga de terceiros. O entendimen-to, portanto, era o de que os portos deveriam ser fundamentalmente propriedade do poder público, e que a admissão do capital privado se daria apenas como gestor de terminais arren-dados ao Estado ou como empresa que tivesse suas próprias instalações portuárias, mas que as operasse basicamente para transporte de carga própria. O porto de uso público, segundo a visão pré-MP, deveria estar nas mãos do setor público (ainda que com a concessão de terminais ao setor privado).Com a MP, abriu-se a possibilidade de que o setor privado amplie a concorrência no sistema. Agora, os TUP podem movimentar livremente a carga de terceiros. É um avanço, portanto, na direção correta ao permitir que mais agentes econômicos possam ingressar no mercado. Assim, o capital privado, de forma devidamente regulada, poderá aumentar a oferta de serviços portuários. Por conta disso, o governo estima em muitos bilhões de reais os pro-jetos de investimento na área portuária que serão deslanchados pela aprovação da MP. A ideia é que a possibilidade de movimentar livremente carga de terceiros deve intensificar a competição com os portos organizados. Um primeiro aspecto relevante da agenda pós-aprovação da MP é o de ampliar e melhorar a infraestrutura de acesso aos portos brasileiros, com investimentos em ferrovias, rodovias e retro áreas. A MP dos Portos e os cuidados para que venha a gerar aumento de competitividade9Carta do IBREJ u n h o d e  2013  •  C o n j u n t u r a  E c o n ô m i c aAlguns dos planos de novas instalações portuárias privadas são em pontos geográficos distantes dos atuais portos, o que põe em questão a viabilidade e a oportunidade de criação de novas redes de escoamento da produção. Outro ponto importante da agenda, que será o foco desta Carta, diz respeito à assimetria regula-tória existente entre outorgas obtidas em regime de concessão e de autorização. O que se traduziria em incentivos econômicos inadequados ao que se pretende com a MP. Em outras palavras, devido ao sistema diferenciado de regras, ao ingressarem no mercado, os portos com autorização não se senti-rão pressionados a operar com preços reduzidos na prestação dos serviços, uma vez que os portos já estabelecidos, devido à pesada regulamentação — cujas regras de operação são determinadas pelo instituto da concessão —, incorrem em custos mais elevados. Por conta disso, só se deve esperar uma ação dos portos e terminais privados mais agressiva caso as exigências impostas ao concessionário dos portos organizados sejam mais brandas. Na verdade, são diversos os problemas que afe-tam os portos tradicionais, com terminais operados em regime de concessão. No entanto, tais dificul-dades não atingirão os novos terminais privados. Assim, a questão da assimetria de regras na opera-ção do capital privado dentro e fora da jurisdição do porto organizado não pode ser ignorada.As diferenças regulatóriasHá, por exemplo, a questão da expansão dos ber-ços, obras que têm limitações e complicações legais e burocráticas nos portos organizados, que preju-dicam os arrendatários privados. O tamanho dos navios tem crescido significativamente nos últimos anos, principalmente na carga geral transportada em contêineres. Esse fenômeno deve prosseguir no futuro. É preciso, portanto, que os portos geridos pelo setor público também tenham flexibilidade para se adaptar a essa tendência, sob pena de não serem capazes de atender adequadamente à deman-da nos próximos anos. Outra diferença crucial entre os dois regimes é que os terminais arrendados ao setor privado no porto organizado continuarão amarrados à contratação de mão de obra no sistema de OGMO (Órgão Gestor de Mão de Obra). Como é bem sabido, esse é um fator de forte encarecimento da força de trabalho. A MP, na verdade, promoveu uma elevação nos custos do provimento dos serviços no porto organizado ao incluir também a capatazia (tra-balho no cais) no âmbito do OGMO, enquanto no período pré-MP apenas a estiva (trabalho nos navios) estava nesse sistema. Assim, a assimetria entre o custo da mão de obra do capital privado vinculado e não vinculado ao porto organizado irá aumentar. Outro fator de desvan-tagem para o setor privado sob a jurisdição do porto de gestão pública são as taxas incidentes sobre a movimentação de cargas, da qual os terminais e por-tos privados independentes estão isentos. Todas as questões acima impactam o custo variável da operação portuária, que é, no final das contas, a parte mais relevante para a definição dos preços. São problemas, portanto, ligados diretamente ao objetivo de baratear a logística no Brasil. Uma segunda categoria de assimetrias entre o re-gime público e o privado nos portos, depois da MP, é aquela que altera os incentivos aos investimentos. Nesse grupo está, por exemplo, a definição dos prazos dos arrendamentos (nos portos organizados) e das autorizações (nos portos privados). No caso dos contratos de arrendamento de terminais do porto organizado pelo setor privado, a duração é de 25 anos, com eventual renovação totalmente a critério do governo. Nos contratos de autorização para o funcionamento autônomo de portos e terminais privados, o prazo é de 25 anos, mas com possibilidade de prorrogação ilimitada.A MP dos Portos consolida dois tipos de outorga para a atuação do setor privado: concessão e autorização. O que cria uma assimetria regulatória para as prestadoras de serviço portuário10 Carta do IBREJ u n h o d e  2013  •  C o n j u n t u r a  E c o n ô m i c aÉ verdade que os contratos de arrendamento não podem ser revogados a qualquer momento, como as autorizações. Na prática, porém, não haveria nenhum motivo, fora más práticas gritantes, para o governo reverter uma autorização de funciona-mento de um porto ou terminal privado. Além disso, no caso do arrendamento dos terminais de portos organizados, está prevista a reversibilidade dos bens à União, ao contrário do que ocorrerá nos terminais e portos privados inde-pendentes. Este é um ponto importante. A entrada de novos competidores deve demorar alguns anos. Uma vez que o investimento no regime privado ten-de a ser mais atrativo do que no porto organizado, a tendência é que inversões adicionais do segundo grupo, que já está em operação, sejam desestimula-das nos próximos anos. Assim, o governo deve estar atento e, continuamente, avaliar o equilíbrio dos incentivos ao investimento nos dois regimes. ReguladorA MP dos Portos também redesenhou o arranjo institucional do setor. A Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) foi dotada das funções típicas de agência reguladora, como a de organizar licitações e fazer a fiscalização. Outra mudança é a centralização no governo federal da formulação estratégica do sistema portuário e de sua integração com outros modais de transporte. Na situação precedente à entrada em vigor da MP, as autoridades portuárias tinham certa autonomia e tomavam decisões descentralizadas. Este é um aspecto relevante, já que a gestão pelo setor público do porto organizado, em termos dos serviços e instalações comuns e das obras que afetam todos os terminais (dragagem e canais, por exemplo), é fundamental. Isso ocorre porque o bom desempenho dos portos organizados, e, portanto, o grau de pressão competitiva que será exercido sobre os portos e terminais privados, não depende apenas da eficiência dos arrendatários nas principais insta-lações portuárias do país. Um porto funciona como uma espécie de condomínio, onde a boa gestão dos serviços e instalações coletivas é fundamental para a competitividade de cada terminal. Se houver falhas aí, os terminais arrendados dos portos organizados sofrerão em termos de competitividade. Assim, outro item tratado na MP, e ao qual pouca atenção foi dada, é a introdução de metas de desempenho das Companhias Docas, a serem elaboradas e cobradas pela Secretaria Especial de Portos (SEP). É bem conhecido o histórico de baixa performance que afeta a operação de muitas das Companhias Docas. Desse modo, as metas de desempenho para essas empresas, se bem formuladas e aplicadas, podem ser um fator impor-tante da melhora logística global do sistema portuário nacional, ao permitir que pressões e contrapressões competi-tivas se estabeleçam efetivamente entre os dois regimes mencionados antes. É sempre bom levar em conta que a boa gestão e governança das autoridades portuárias foram um dos pilares funda-mentais no aperfeiçoamento dos portos mais importantes do mundo. Em suma, a MP dos Portos representa um avanço na agenda logística do país, mas é preciso que o governo esteja atento e atuante para abran-dar as assimetrias regulatórias existentes entre os dois regimes de outorga. É preciso estar alerta também para que não deixem de ser cobradas metas da gestão portuária pública, de forma a não pôr a perder o objetivo último da mudança, que é o de obter melhor desempenho pela injeção de competitividade. A agenda portuária, portanto, deve prosseguir, com medidas que atenuem a assimetria dos dois regimes e forcem a melhora da governança dos portos organizados. É fundamental a introdução de metas de desempenho das Companhias Docas, a serem elaboradas e cobradas pela Secretaria Especial de Portos (SEP). É bem conhecido o histórico de baixa performance que afeta a operação de muitas das Companhias Docas

A MP dos Portos e os cuidados para que venha a gerar aumento de competitividade

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