Intervento svolto al Convegno “L’ammissibilità dei referendum sulla fecondazione assistita”, organizzato dall’Associazione Luca Coscioni e dai Radicali italiani, il 10 dicembre 2004. L'A. traccia il percorso argomentativo della Corte costituzionale in tema di ammisibilità dei referendum abrogativo

AZZARITI, GAETANO

Italian

Intervento svolto al Convegno “L’ammissibilità dei referendum sulla fecondazione assistita”, organizzato dall’Associazione Luca Coscioni e dai Radicali italiani, il 10 dicembre 2004. L'A. traccia il percorso argomentativo della Corte costituzionale in tema di ammisibilità dei referendum abrogativo

Archivio della ricerca- Università di Roma La Sapienza

Costituzionalismo.itFASCICOLO 2 | 2005  26 maggio 2005Il “modello” della sentenza n. 16 del 1978 e ilcarattere abrogativo del referendum: un ritorno alfuturo? *di Gaetano AzzaritiTanti  sono  i  temi  sollevati dalle  cinque  richieste  referendarie di  abrogazione della  leggesulla  procreazione  assistita  [quattro  delle  quali  sono  state  poi  ammesse  dalla  Cortecostituzionale].  Vorrei  qui  però  occuparmi  di  un  solo  profilo,  che  peraltro  reputo  diassoluto rilievo non solo per le vicende legate a queste ultime importanti richieste, ma piùin  generale  per  il  futuro  e  la  sorte  dell’istituto  referendario.  La  questione  sulla  qualedesidero portare l’attenzione riguarda la “incertezza manifesta” della giurisprudenza dellaCorte,  che  rende  tutte  le  volte  difficile  fare  delle  previsioni  circa  gli  esiti  dei  giudizicostituzionali  di  ammissibilità.  Pare  in  effetti  sempre  azzardato  fare  scommessesull’ammissibilità  o  meno  di  una  richiesta  referendaria  alla  vigilia  delle  decisioni  dellaCorte.Una fondamentale  ragione che spiega questa  imprevedibilità del sindacato costituzionaledi ammissibilità è legata alla inesistenza di criteri fermi cui ancorare ogni volta le diversedecisioni della Corte. Non  sono  in  effetti  rinvenibili  standard di giudizio  condivisi dalladottrina  ed  affermati  da  precedenti  consolidati,  mentre  i  molteplici  principi  posti  afondamento delle singole decisioni, pur se ripetuti, appaiono di volta in volta utilizzati inuna diversità di significati e con una latitudine di senso tale che non è garantita affatto laloro  riaffermazione  successiva  (almeno  nello  stesso  “rigoroso”  significato).  Insommapotremmo parlare di assenza di un modello nel controllo di ammissibilità del referendum.Eppure un modello c’era: quello della sentenza n. 16 del 1978. Una decisione, redatta daLivio Paladin, che, in un breve paragrafo e in poche fulminanti righe, enunciava i quattrocriteri  di  inammissibilità  impliciti  o  logico-sistematici,  esplicitamente  individuati  eordinatamente  elencati. La mia  impressione  è  che  la  liquefazione del modello,  se voletel’interpretazione estensiva ed eterodossa di quei criteri, è avvenuta successivamente.Vorrei  argomentare  la  mia  opinione  ricordando  anzitutto  la  vicenda:  dopo  gli  storicireferendum di divorzio e aborto, con quella tornata referendaria inizia la stagione dell’usoesteso  del  referendum.  In  una  sola  volta  furono  raccolte  le  firme  necessarie  per  ottorichieste abrogative di leggi mediante referendum. La Corte costituzionale a sorpresa (manon c’erano precedenti analoghi) ne boccia quattro. Capisco bene allora lo shock politico(del Comitato  promotore  in  primo  luogo),  comprendo  anche  la  sorpresa  della  dottrina  enon  mi  stupiscono  dunque  le  molte  resistenze  e  critiche  che  furono  rivolte  a  quelladecisione.  Oggi,  la  domanda  che  mi  pongo  è  però  la  seguente:  ventisette  anni  dopopossiamo riesaminare con più pacatezza quella decisione della Corte?Il  tempo  intercorso  da  quella  “storica”  decisione  ha  mostrato  una  giurisprudenzacostituzionale sempre più indeterminata ed ondivaga, caratterizzata da un’applicazione dicriteri  di  inammissibilità  sempre  più  sfuggenti.  Viene  da  chiedersi  se  questa  perdita  dicertezza  –  o  almeno  di  prevedibilità  –  possa  farsi  risalire  a  quella  primigenia  sentenzaovvero,  all’opposto,  se  sia  stata  causata  dell’essersi  allontanati  dalla  ratio  che  proprioquella decisione “pedagogica” aveva cercato di affermare.Ricordo anzitutto i quattro criteri individuati dalla sentenza n. 16 del 1978:1) sono anzitutto inammissibili  le richieste relative agli atti  legislativi dotati di una  forzapassiva peculiare;2) vanno anche preclusi i referendum aventi per oggetto disposizioni legislative ordinariea contenuto costituzionalmente vincolato,  distinte  peraltro,  dalla  giurisprudenzasuccessiva, dalle leggi a contenuto costituzionalmente obbligatorio;3)  vanno  inoltre  sottratte  al  referendum  le  disposizioni  produttive  di  effetti  collegati inmodo così stretto all’ambito di operatività delle leggi espressamente indicate dall’articolo75 che la preclusione debba ritenersi sottintesa (i c.d. limiti impliciti all’articolo 75);4)  sono  infine da escludersi  le  richieste  formulate  in modo da contenere una pluralità didomande  eterogenee,  carenti di una matrice razionalmente unitaria.  E’  questo  il  c.d.limite d’ordine ontologico:  il  più delicato  e  il  più noto  tra  i  limiti  che operano  “al  di  làdella lettera dell’art. 75”.Sulla  base  di  questi  quattro  criteri  furono  dichiarati  inammissibili  le  richieste  diabrogazione del Concordato, del Codice Militare, dell’Ordinamento giudiziario militare, di97 articoli del Codice Penale.La  Corte  Costituzionale  fissando  i  quattro  criteri  indicati  non  ha  solo  deciso  sullespecifiche richieste sottoposte al suo esame ventisette anni fa, ha anche dettato dei principigenerali  per  il  futuro:  in  questo  il  carattere  pedagogico  della  sentenza.  Per  giudicare  lasolidità dei principi posti allora e (secondo la mia opinione) successivamente alterati, bastapensare all’applicazione concretamente fatta: non credo ci sia costituzionalista che possanegare che il Concordato sia una legge con forza passiva peculiare. Se dunque – come hastabilito la Corte – queste non possono essere soggette a referendum, non v’è da stupirsidella declaratoria di inammissibilità. Non credo si possa negare che l’abrogazione di tuttele disposizioni  relative agli organi della giustizia militare  in  tempo di pace,  e dunque  laloro  totale  cancellazione,  comporti  una  surrettizia  violazione  del  contenuto  dellaprevisione ex articolo 103 della nostra Costituzione che stabilisce l’esistenza di Tribunalimilitari in tempo di pace. In questo caso, il contenuto costituzionalmente vincolato appareimmediato.  A  proposito  delle  disposizioni  legislative  produttive  di  effetti  collegati  inmodo stretto all’ambito di operatività delle leggi esplicitamente sottratte al referendum, sipuò pensare alle leggi di esecuzione dei trattati  internazionali,  la cui abrogazione per viareferendaria  impedirebbe  la  produzione  degli  effetti  delle  leggi  di  autorizzazione  dellaratifica dei trattati internazionali stessi, queste ultime direttamente richiamate dal secondocomma dell’articolo 75. Non può meravigliare  dunque  che  la Corte,  in  applicazione delcriterio  enunciato,  ne  dichiari  l’inammissibilità. Difficile,  infine,  pensare  che  97  articolidel Codice Penale, relativi a molteplici e complesse questioni, possano non incorrere nellimite  d’ordine  ontologico,  risultando  insuscettibili  di  essere  ricondotti  a  quella matricerazionalmente  unitaria  necessaria  per  impedire  di  coartare  la  possibilità  di  scelta  deglielettori.Possono  evidentemente  non  piacere  i  criteri  fissati  allora  dalla  Corte,  ma  non  è  facilecontestare la consequenzialità logica della loro applicazione originaria.Solo successivamente c’è stata una interpretazione eterodossa e - a volte - troppo estesa diquesti stessi criteri. L’indeterminatezza dei giudizi costituzionali in materia referendaria siè prodotta dopo, quando assegnando a quei  criteri  significati  troppo estesi  e diversi  si  èrischiato di fargli perdere gran parte del senso originario. Potrei elencare una quantità dicasi  per  dimostrare  l’uso  allargato  dei  criteri  di  inammissibilità, mi  limiterò  invece,  perragioni di tempo, ad un unico esempio.La  sentenza  n.  2  del  1994  ritenne  inammissibili  le  richieste  referendarie  relative  ad  attilegislativi  che  prevedevano  la  trasformazione  degli  enti  pubblici  economici  perchéprovvedimenti  collegati  alla  legge  finanziaria.  Con  una  forzatura  la  Corte  ha  ritenutopossibile  in  questo  caso  unificare  la  disciplina  di  bilancio,  stringendo  insieme  attinormativi di natura diversa e riportandoli tutti nell’ambito di quelle “leggi di bilancio” checostituiscono uno dei limiti espliciti ai referendum. E’ però evidente che in tal modo si èandato a sfumare – se non a perdersi - quel collegamento stretto all’ambito di operativitàdelle leggi espressamente indicate dall’articolo 75,  che  la  decisione  del  1978  inveceimponeva.  Se  si  dovessero  ritenere  inammissibili  i  referendum  ogni  volta  che  gli  attilegislativi  che  si  vogliono  abrogare  si  collegano  alla  legge  finanziaria  è  evidente  che  ilcriterio del “limite implicito all’art. 75” si allargherebbe a dismisura, potendo giungere adimpedire tutti i referendum su atti legislativi che prevedono spese (più o meno collegabilia leggi di bilancio in senso atecnico).Ma quello appena  ricordato non è che un esempio. Più  in generale  la dottrina ha spessorilevato,  nella  giurisprudenza  successiva  al  1978,  l’uso  di  volta  in  volta  esteso  ovveroriduttivo  dei  criteri  d’inammissibilità  da  parte  della  Corte.  Soprattutto,  com’è  noto,  illimite ontologico, e la connessa necessaria matrice unitaria del quesito, hanno subito unapluralità di specificazioni e sono stati utilizzati  in una varietà di significati. Qui nasce  ladifficoltà  di  controllo  dogmatico  sulle  decisioni  della  Corte  e  la  loro  sostanzialeimprevedibilità.Può essere utile pensare ad un ritorno al rigore delle origini? E’ realistico?Devo esprimere un ulteriore valutazione sulla giurisprudenza costituzionale in materia direferendum.  Oltre  ai  quattro  criteri  individuati  nel  lontano  1978,  ritengo  che  lagiurisprudenza  successiva  abbia  evidenziato  un  possibile  ulteriore  importante  limite  diammissibilità.  Evidenziato,  ma  non  definito.  Mi  riferisco  al  carattere  manipolativo  delquesito referendario. La mia impressione è che se si vuole conservare lo spirito (oltre chela lettera) del testo costituzionale, si deve riflettere con serietà ed impegno sulla natura delreferendum di cui all’articolo 75 che, come tutti sapete, esplicita il carattere abrogativo deireferendum.  Lo  dirò  in  breve  e  brutalmente  (ma  ho  avuto  altre  occasioni  perargomentarlo):  a  mio  modo  di  vedere  i  referendum  di  carattere  manipolativo  sonoinammissibili.  Inammissibile  la  tecnica del ritaglio, che ha permesso referendum privi diogni contenuto normativo autonomo; improponibili  le richieste di abrogazione di singoleparole,  di  segni  linguistici,  di  punteggiatura,  del  tutto  privi  di  senso  unitario.  La Corte,come  sapete,  ha  invece  ammesso  –  senza mai  chiarire  fino  in  fondo  la  questione  dellamanipolabilità dei quesiti, ma ammettendoli in via di fatto – quesiti referendari espressionedi una  fortissima manipolazione dei  testi normativi. Mi auguro che  si possa  ritornare  suquesta  giurisprudenza  al  fine  di  riaffermare  la  natura  abrogativa  del  referendum;potendosi,  forse,  attualmente  contare  sul  cambiamento  del  ciclo  “politico”  e  sul  tempoormai  trascorso.  I  referendum  di  carattere  manipolativo  sono  stati  il  frutto  di  unaparticolare  stagione  del  nostro  sistema  politico:  tramite  la  tecnica  del  ritaglio  e  dellaalterazione  del  testo  vigente  si  sono  potuti  svolgere  i  referendum  in  materia  di  sistemielettorali. Passata questa stagione, mi chiedo se si possa tornare a ragionare con pacatezzasulla lettera della Costituzione per chiarire che i referendum di carattere manipolativo sonopreclusi, ponendosi in contrasto con la natura propria dei referendum ex articolo 75. Oltreai quattro criteri in precedenza richiamati, un ulteriore limite per l’ammissibilità verrebbedunque a porsi. Un vincolo ulteriore che potrebbe non essere gradito ai comitati promotori,ma anche un “costo” politico da far pagare al fine di assicurare il rispetto dei precetti chela costituzione pone: chi vuole rigore, rigore deve dare.Nella direzione auspicata c’è stato qualche segnale recente della Corte costituzionale. Conla  sentenza  n.  43  del  2003,  relativa  alla  richiesta  abrogativa  del  c.d.  decreto  Ronchi  inmateria ambientale, è stato apertamente affermato il carattere abrogativo del referendum dicui all’articolo 75, e dunque l’inammissibilità delle richieste volte non alla cancellazionedi  norme,  bensì  tendenti  alla manipolazione,  escludendo  dunque  la  possibilità  di  quesiticoncernenti  singole  parole  o  locuzioni  verbali  inespressive  di  contenuto  normativoautonomo.“Tornare alla Costituzione”: è il titolo del convegno evocato da un intervento precedente,ideato  qualche  anno  fa  dagli  stessi  organizzatori  del  convegno  odierno. Ma  tornare  allaCostituzione  vuol  dire  anche  tornare  al  testo,  dunque  anche  a  riconoscere  il  caratterepropriamente abrogativo del referendum. Tornare alla Costituzione vuol dire anche tornaread una interpretazione rigorosa dei limiti di ammissibilità, ragionevolmente proprio quellidella sentenza n.16 del 1978.Ribadisco  quanto  rilevato  inizialmente:  non  so  quello  che  deciderà  la  Corte,  è  sempredifficile  fare  previsioni  in  merito  all’ammissibilità  dei  referendum.  Desidero  peròconcludere esprimendo un giudizio sul carattere dei referendum in materia di procreazioneassistita,  alla  luce  di  quanto  fin  qui  espresso.  Tutti  i  diversi  quesiti  referendari  sullaprocreazione assistita hanno certamente un carattere abrogativo. Vorrei anche aggiungereche l’oggetto del referendum sulla procreazione assistita riflette lo spirito più proprio deireferendum  stessi,  che  sembrava  essersi  ormai  perduto:  uno  “spirito”  di  battaglia  per  laconquista  di  diritti  civili  o  per  l’espansione  di  questi,  contro  coloro  i  quali  neaffievoliscono  la  tutela,  se non addirittura  tendono a negarla.  Il  proposito di  abrogare  lalegge,  o  parte  di  essa,  sulla  procreazione  assistita  è  chiaramente  motivato  dal  giudizionegativo  che  su  tale  legge  è  espresso,  ritenendosi  questa  una  legge  repressiva  di  diritticivili, proposta con un ottica punitiva e rivelatrice di una logica forse anche disumana neiconfronti  di  intere  categorie  di  soggetti.  Repressione,  punizione  e  disumanità  presentisoprattutto  in  alcune  sue  disposizioni.  Mi  auguro  che  la  vicenda  che  ha  portato  allarichiesta di abrogazione della legge sulla procreazione assistita possa essere intesa anchecome  la  riscoperta  dell’istituto  referendario  quale  strumento  al  servizio  delle  grandibattaglie  di  ordine  civile.  In questa  direzione,  che  rinsalderebbe  le  ragioni  costituzionalidell’istituto referendario, un contributo decisivo potrebbe venire dalla Corte.Termino  con  un  auspicio,  che  potrebbe  rivelarsi  un’illusione,  ma  tant’è.  Sono  benconsapevole della complessità e delle difficoltà che  si  frappongono al  lavoro dei giudicicostituzionali, ma  non  posso  non  sperare  in  una Corte Costituzionale  che,  prendendo  lapalla  al  balzo,  si  impegni  nella  scrittura  di  una  sentenza  manifesto,  una  sentenza“didattica”,  alla  stregua  della  n.  16,  magari  ristabilendo  quei  criteri  del  lontano  1978,ribadendone  la validità, ma anche  la necessità di  interpretarli  in modo rigoroso e stretto,non invece di volta in volta. Una decisione che chiarisse, inoltre, che il referendum (ex art.75) è abrogativo o non è.*  Intervento  svolto  al  Convegno  “L’ammissibilità  dei  referendum  sulla  fecondazioneassistita”,  organizzato  dall’Associazione  Luca  Coscioni  e  dai  Radicali  italiani,  il  10dicembre 2004.

Il “modello” della sentenza n. 16 del 1978 e il carattere abrogativo del referendum. un ritorno al futuro

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