De danske kommuner arbejder med ambitiøse mål for den lokale klimapolitik, hvilket rejser spørgsmålet om, hvor godt kommunerne egentligt er klædt på til også at levere på de opstillede mål. Denne artikel opridser nogle af de udfordringer, som kommunerne står overfor i implementeringen af politikken i forhold til kapacitet, koordination og inddragelse af borgerne

Nielsen, Helle Ørsted

Danish

Tidsskrift.dk (Det Kongelige Bibliotek)

ADMINISTRATIV DEBAT | MAJ 202412De danske kommuner arbejder med ambitiøse mål for den lokale klimapolitik, hvilket rejser spørgsmålet om, hvor godt kommunerne egentligt er klædt på til også at levere på de opstillede mål. Denne artikel opridser nogle  af de udfordringer, som kommunerne står overfor i implementeringen af politikken i forhold til kapacitet, koor-dination og inddragelse af borgerne.Kommunerne har meldt sig ind i klimapolitikkenborgeres aktiviteter. Reduktionsmålene er derfor opstillet i forhold til alle direkte udled-ninger inden for kommunegrænsen (de så-kaldte scope 1- emissioner) samt indirekte ud-ledninger fra forsyningen af el og varme (scope 2-emissioner). Kommunernes klima-handlingsplaner indeholder også tiltag, der skal reducere forbrugsbaserede udledninger (scope 3-emissioner), dvs. udledninger der følger af borgeres og virksomheders forbrug af varer og tjenesteydelser, der er produceret uden for kommunegrænsen (EA Energiana-lyse, 2023). Klimapolitik føres derfor i høj grad gennem de sektorpolitikker, der påvirker CO2-emissi-oner, dvs. energiforsyning, transport, bygge-ri, affald og genbrug, industri/erhverv, land-brug og arealanvendelse i øvrigt. Klima- tilpasningspolitik skal også sikre, at alle rele-vante sektorer er robuste over for ekstreme hændelser og andre effekter af klimaforan-dringer. Klimapolitik skal altså implemente-res gennem politikområder, hvor kommuner-ne allerede har stor erfaring, dvs. den fysiske planlægning, forsyning og samarbejde med borgere og virksomheder (KL, 2020). Det betyder dog ikke, at klimapolitikken ikke indebærer nye udfordringer for kommuner-ne. Den internationale forskning peger bl.a. på følgende faktorer som vigtige for succesfuld kommunal klimapolitik: kapacitet og kapaci-tetsopbygning gennem netværk; horisontal koordination internt i kommunen og med eksterne partnere; lokal ledelse; involvering af borgere, civilsamfund og virksomheder; understøttende politisk og lovgivningsmæs-sig kontekst samt koordination mellem natio-nale og lokale politikker (van der Heijden 2019; IPCC 2018). De danske kommuner har for alvor meldt sig ind i klimapolitikken. Byrådene i alle 98 kom-muner har forpligtet sig på at leve op til Paris-aftalens mål om at blive klimaneutrale og kli-marobuste senest i 2050. 96 af kommunerne har indtil videre også udarbejdet klimahand-lingsplaner, der skal sikre, at klimamålene opnås, og som for Københavns vedkommen-de er godkendt af C40 – det internationale kli-manetværk af byer – og for de øvrige kommu-ner af det nationale partnerskab DK2020 bestående af kommuner, regioner, Realdania og videnspartnerne C40 Cities og Concito (Realdania, 2024). Enkelte kommuner planlægger at være kli-maneutrale allerede i 2030, mens mange kommuner har sat delmål, der følger den na-tionale målsætning om en 70 pct. reduktion af CO2 i 2030 i forhold til 1990 (Ea Energiana-lyse 2023). Selv uden kommunernes egne kli-mamål spiller det kommunale niveau en væ-sentlig rolle i implementeringen af den nationale klimapolitik. Fx er det kommuner-ne, der som planmyndighed har det sidste ord i godkendelsen af vindmøller og andre ener-gianlæg på land. Kommunerne spiller også en central rolle i klimatilpasningen og dermed i forhold til målet om klimarobusthed. Det rejser spørgsmålet om, hvor godt kommu-nerne er klædt på til at levere på de opstillede mål. Denne artikel opridser nogle af de udfor-dringer, kommunerne møder i implemente-ringen af klimapolitik. Hvad er klimapolitik?En væsentlig pointe i forhold til DK2020-pla-nerne er, at reduktionsmålene ikke blot gæl-der de emissioner, der kommer af kommu-nens egne aktiviteter. Disse udgør en meget lille del af de samlede udledninger, som også omfatter udledninger fra virksomheders og Af Helle Ørsted Nielsen, seniorforsker, Institut for Miljøvidenskab og Institut for Statskundskab, Aarhus UniversitetADMINISTRATIV DEBAT | MAJ 2024 13Kapaciteten til at implementere Implementering af klimahandlingsplanerne kræver faglige, tekniske og finansielle res-sourcer. På de områder, der overlapper med den fysiske planlægning, har kommunerne typisk relevante faglige kompetencer og erfa-ring. Men klimamål udgør endnu et lag af krav. Det kræver helt enkelt, at der skal an-sættes flere eller flyttes medarbejdere til kli-maområdet fra andre områder. Green Power Denmark påpegede for nylig, at kommunerne har for få ansatte til at behandle ansøgninger om vindmølleprojekter, hvilket forsinker den grønne omstilling i den vigtige energisektor (dr.dk 27. marts 2024).Men der er også behov for ny viden og nye kompetencer. Det gælder fx viden om, hvilke tiltag der batter mest i regnskabet for CO2- reduktion, men også miljøøkonomiske kom-petencer til at vurdere indsatsernes omkost-ningseffektivitet. Aarhus Kommune, der har et mål om at være klimaneutral allerede i 2030, har fx i sit seneste budgetforlig vedta-get, at klimapolitikken skal styres ud fra en klimaøkonomisk tilgang, dvs. med fokus på at sikre størst mulig omkostningseffektivitet. Man kan forvente, at andre kommuner får samme ambition efterhånden, som de skal finde finansiering til implementeringen af klimaplanerne. Ligeledes bliver der behov for at tilegne sig metoder til at opgøre de for-brugsbaserede udledninger. For klimatilpas-ningstiltag er det bl.a. mangel på metoder til at lave risikovurderinger, der udfordrer. Det gælder især for kommuner, der først sent er kommet ind i denne del af klimaplanlægnin-gen (Lind og Hansen, 2024).Klimaområdet kalder også på nye løsninger, som man ikke nødvendigvis tidligere har arbejdet med. Hvor man fx traditionelt har in-vesteret i tekniske anlæg som udvidet kloakering, diger og sluser til at håndtere stigende vandmængder, kan der være fordele ved i højere grad at bruge naturbaserede løs-ninger, der både kan opmagasinere vand, re-ducere CO2-emissioner, og som kan bruges til rekreative formål i ’normale’ tider. Ifølge KL’s klimabarometer 2023 er det kun omkring en tredjedel af kommunerne, der peger på manglende kompetencer i forvaltnin-gen som væsentlige udfordringer for hen-holdsvis klima- og klimatilpasningspolitik-ken. Manglende ressourcer og kompetencer kan dog særligt udfordre mindre kommuner, som skal strække mere begrænsede medarbej-derressourcer over flere opgaver og kompe-tenceområder. De har dårligere muligheder for at ansætte specialiserede medarbejdere. Her vil der dog være hjælp at hente i Klimaalli-ancen, der viderefører DK2020 netværket og bistår kommunerne netop med videns- og ka-pacitetsopbygning i implementeringen af kli-mahandlingsplanerne. Til gengæld peger mere end 80 pct. af kom-munerne i KL’s klimabarometer på manglen-de finansiering som en væsentlig barriere for arbejdet med CO2 reduktioner og klimatil-pasning. Mere end halvdelen peger også på manglende tekniske løsninger som en barrie-re for at nå i mål. Det gælder især landbrugs- og transportområderne (EA Energianalyse 2023). Opgavens omfang og usikkerheden om virke-midlers effekter taler for, at kommunerne an-lægger en lærende tilgang. En del forskning peger på, at det lokale niveau med fordel kan bruges som eksperimentarier, hvor nye løs-ninger udvikles og afprøves, inden de opska-leres og spredes til andre byer og lande (Broto & Bulkeley 2013). Specielt på områder, der po-tentielt kræver store investeringer, fx klima-sikring, kan det være hensigtsmæssigt at gå trinvist frem, så der er mulighed for at vurde-re og tilpasse planerne, efterhånden som ef-fekterne af klimaforandringer viser sig lokalt (Lind og Hansen, 2024). Uanset om der er tale om opskalering af eksperimenter eller større investeringer i tiltag, er der behov for en sy-stematisk tilgang til at opsamle erfaringer, måle resultater og indarbejde denne viden i nye tiltag. Horisontal koordination Klimapolitik er på mange måder et grænse-overskridende politikområde, der griber ind i andre sektorpolitikker. Nødvendigheden af klimasikring kan lægge begrænsninger på, hvor kommunerne bygger, mens målet om CO2 reduktioner kræver nye byggemåder. Sundhedspolitikken skal tilpasses effekterne af klimaforandringer som hyppigere hede-bølger og forekomsten af nye vira, der bæres nordpå af insekter tilpasset det varmere og vådere klima. Klimapolitikken får implikati-oner for kommunens erhvervsstrategi – hvil-ke virksomheder skal tiltrækkes? Opstilling af store vedvarende energianlæg kræver også arealer, der også er brug for til andre formål som fx produktion af fødevarer, genopret-ning af natur og sikring af biodiversitet. Implementering af klimapolitikker kræver derfor en høj grad af samordning med andre politiske målsætninger. Det er ofte på det kommunale niveau, hvor politikker bliver ” Men klimamål udgør endnu et lag af krav. Det kræver helt enkelt, at der skal ansættes flere eller flyttes med-arbejdere til klima-området fra andre områder. ADMINISTRATIV DEBAT | MAJ 202414meget konkrete, at konflikter mellem forskel-lige politikker bliver tydelige, som når natio-nal energi- og naturpolitik ikke spiller sam-men. Til gengæld er der også på det kommunale niveau gode muligheder for at identificere synergier og udvikle tiltag, der skaber merværdi og adresserer flere politiske mål samtidig. Det kan bidrage til at reducere nettoudgifterne til implementering af kli-maplanerne.For den kommunale forvaltning betyder dette, at klimapolitikken ikke kan overlades alene til teknik- og miljøforvaltningerne, hvor den hid-til primært har ligget. En effektiv klimapolitik kræver involvering af mange forskellige fag-ligheder, og den kræver koordination på tværs af fagforvaltninger. Silo-problematikken er jo ikke ny. Klimaområdet sætter bare udfordrin-gen på spidsen. Kommuner i Danmark og in-ternationalt prøver sig frem ved at integrere klima- og klimatilpasningsmål i andre sektor-politikker, også uden for forsynings- og plan-lægningsområderne, såsom kommunale ind-købspolitikker, klimaundervisning i skoler, klimavenlig mad i offentlige køkkener og grønne erhvervsstrategier. Man afprøver også forskellige organisatoriske placeringer af kli-maområdet – fra centralt placerede klimako-ordinationsenheder tæt på politikerne over klimaenheder placeret i en fagforvaltning, ty-pisk teknik- og miljø, til decentralt placerede klimakoordinatorer, placeret i de enkelte fag-forvaltninger. Herudover kræver klimapolitikken tæt sam-arbejde med eksterne aktører, ikke mindst forsyningsselskaberne, som har den direkte forvaltning af nogle af de områder med stor betydning for implementering af kommuner-nes klimaplaner – især spildevands- og ener-giselskaberne. For klimatilpasningspolitik-ken er der også ofte behov for at koordinere tiltag med nabokommuner. Vand krydser som bekendt kommunegrænser, og den ene kommunes klimasikringstiltag kan derfor få både negative og positive effekter i nabokom-munerne. Inddragelse af borgere og virksomhederDer er bred enighed om, at det er afgørende at inddrage borgere og lokale virksomheder i udviklingen af klimapolitikken (IPCC, 2018; KL, 2020). For det første betragtes borgere og virksomheder som ressourcer, der kan bidra-ge aktivt til udvikling af nye løsninger. For det andet er det som nævnt ovenfor borgere og virksomheders CO2 aftryk, der har størst betydning for kommunernes geografisk af-grænsede klimaemissioner, og som derfor skal ændre adfærd for, at kommunerne kom-mer i mål med klimaplanerne. Ligeledes lig-ger ansvaret for klimatilpasning i høj grad hos borgere og virksomheder selv, men kom-munerne spiller en rolle i forhold til at skabe opmærksomhed om behov og facilitere bor-geres egne tiltag. For det tredje fremhæves det, at inddragelse af relevante aktører er af-gørende for klimapolitikkens legitimitet. Dette hensyn har fået ekstra opmærksomhed med de seneste måneders klimaprotester blandt europæiske landmænd, men også i kommuner som København og Aarhus i for-bindelse med tiltag til begrænsning af biltra-fik i byerne.  I forhold til at påvirke borgeres og virksomhe-ders adfærd har kommunerne primært facili-terende, dvs. indirekte, redskaber i værktøjs-kassen. Mest direkte er påvirkningen gennem ejerskabet i forsyningsselskaber samt ved planlægningen af byernes fysiske rammer, der bestemmer borgeres og virksomheders mulighed for at reducere deres klimaemissio-ner. Det kan fx ske ved, at kommuner sikrer offentlig transport og cykelinfrastruktur el-ler byplanlægger med tæt bebyggelse. Mere indirekte påvirkninger findes fx gen-nem dialog mellem tilsynsmyndigheder og offentlige myndigheder, informationskam-pagner over for borgerne samt partnerskaber mellem virksomheder, vidensinstitutioner og det offentlige. Det kan også ske ved inddra-gelse af borgerne i udarbejdelsen og imple-mentering af politikker på klimaområdet. Kommunerne har allerede omfattende erfa-ring med samskabelsesprocesser med borgere og virksomheder. Det gælder også på klima-området. Det er konkrete projekter, som når Københavns Kommune inddrager borgerne i Skt. Kjelds Kvarter på Østerbro i at udvikle blå-grønne løsninger til at håndtere klimaudfor-dringer. Men det gælder også overordnede kli-maplaner, hvor flere kommuner har gennemført klimaborgerting, der efter en grundig proces har spillet ind med konkrete forslag til overordnede prioriteringer i kom-munernes klimaplaner. Men borgerinddragelse rummer også udfor-dringer. Der er spørgsmålet om repræsentati-viteten i, hvem der deltager i processen. Her kræver det en særlig indsats at modvirke skævhed på fx alder og uddannelsesniveau. Der er også spørgsmålet om forholdet mellem det repræsentative demokratis top-down- logik og deltagelsesdemokratiets bottom-up-logik og deltagelsesdemokratiets bottom-up ” For den kom-munale forvaltning betyder dette, at klimapolitikken ikke kan overlades alene til teknik- og miljø-forvaltningerne, hvor den hidtil primært har ligget. ADMINISTRATIV DEBAT | MAJ 2024 15” Særligt udfordrende er borgerinddragelsen på områder, der er konfliktfyldte. Det gælder helt oplagt de store vedvarende  energiprojekter.  logik, hvor medarbejderne i frontlinjen kan blive fanget i et krydsfelt af modsatrettede forventninger (Agger og Sørensen, 2018). Det kræver nøje afstemning af handlingsrummet – hvilken indflydelse er politikerne villige til at afgive, og hvilken indflydelse forventer og accepterer borgerne. Særligt udfordrende er borgerinddragelsen på områder, der er konfliktfyldte. Det gælder helt oplagt de store vedvarende energiprojek-ter. Her er der fortsat relativt få eksempler på succesfuld borgerinddragelse, hvor projek-terne er kommet op at stå med borgernes bil-ligelse. Der er omvendt en del eksempler på, at inddragelse mobiliserer modstand og ef-terlader borgere frustrerede.Befordrende rammerI hvert fald to forhold er vigtige for, at kom-munerne kan imødegå implementeringsud-fordringerne. For det første er politisk og forvaltningsmæs-sig ledelse afgørende for at sikre en effektiv implementering af lokale klimapolitikker (van der Heijden 2019; Hjerpe og Storbjörk, 2016). Politisk ledelse skaber retning og op-mærksomhed på klimapolitikken bredt i or-ganisationen, og det sikrer ressourcerne. For-valtningsledelsen er væsentlig for at omsætte de politiske visioner og mål til konkrete hand-linger i hverdagen og ikke mindst for at hjæl-pe medarbejderne med at navigere mellem flere mål. Det gælder fx. når klimamål skal indpasses i arbejdet med kerneopgaven. For det andet kan de nationale rammer både fremme og spænde ben for implementerin-gen. Kommunerne har efterlyst bedre ram-mevilkår både i form af mere sammenhæn-gende lovgivning, færre reguleringsmæssige barrierer, men også nationale strategier, der kan guide kommunerne og bedre muligheder for at finansiere klimahandleplanerne uden at skulle tage fra velfærden. Referencer:Agger, Annika & Sørensen, Eva (2018). Mana-ging collaborative innovation in public bu-reaucracies. Planning Theory, 17(1), 53–73. Broto, Vanessa Castan og Bulkeley, Hariet, 2013. A survey of urban climate change expe-riments in 100 cities. Global Environmental Change, 23: 92-102. Dr.dk 27. marts 2024. P1 Morgen. Green Po-wer Denmark: Det går for langsomt med landvind. https://www.dr.dk/lyd/p1/p1-morgen/p1-morgen-2024/p1-mor-gen-11802433133EA Energianalyse, 2023. Analyse af kommu-nernes CO2-reduktionsbidrag til 70%-mål-sætningen i 2030. Analyse af DK2020-kom-munernes klimahandlingsplaner udarbejdet for DK2020-partnerskabet af EA Energiana-lyse i samarbejde med CONCITO. September 2023. Hjerpe, M. & Storbjörk, S. 2016. “Climate adaptation and the significance of different modes of local political leadership: views of Swedish local political leaders”, pp. 131-151, i Knieling, J. G.F. (ed). Climate Adaptation Governance in Cities and Regions: Theoreti-cal Fundamentals and Practical Evidence, First Edition. John Wiley & Sons. IPCC, 2018. Summary for policymakers: what the IPCC Special Report on global Warming of 1.5°c. Means for cities. Pp. 6-26. Lind, Mia Holmbo og Hansen, Kamilla Eva Erica, 2024. Klimatilpasning i danske kom-munersKlimahandlingsplaner. Rapport Februar 2024. Rapporten er udarbejdet i samarbejde med Anja Wejs (Niras) og Mikkel Suell Hen-riques (Realdania). https://concito.dk/files/media/document/Klimatilpasning%20i%20danske%20kommuners%20klimahandlings-planer_04.03.24.pdfKL, 2023. Kommunernes Klimabarometer 2023. Status på den kommunale klimaind-sats. https://www.kl.dk/media/jiabfw2s/fa-erdig-klimabarometer.pdfKL, 2020. CO2 reduktion i kommunerne. En styrket lokal klimaindsats. https://www.kl.dk/media/jllkmlk1/co2-reduktion-i-kom-munerne.pdfRealdania.dk, 2024. https://realdania.dk/projekter/dk2020van der Heijden, Jeroen. 2019. “Studying Ur-ban Climate Governance: Where to Begin, What to Look for, and How to Make a Mea-ningful Contribution to Scholarship and Practice.” Earth System Governance 1 (2019): 100005. 

Kommunerne har meldt sig ind i klimapolitikken

https://tidsskrift.dk/administrativ-debat/article/download/145094/188363

Kommunerne har meldt sig ind i klimapolitikken

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Tidsskrift.dk (Det Kongelige Bibliotek)