SOMMARIO: 1. La riforma del mercato del lavoro di Marco Biagi. – 2. Progettare per modernizzare: la legge delega di riforma del mercato del lavoro. – 3. Libro Bianco e articolo 18 dello Statuto dei lavoratori. – 4. La proposta di uno Statuto dei lavori: un progetto che continua

TIRABOSCHI, Michele

Archivio istituzionale della ricerca - Università di Modena e Reggio Emilia

MICHELE TIRABOSCHIStraordinario di Diritto del lavoroUniversità degli Studi di Modena e Reggio Emilia“Progettare per modernizzare”: il contributo di Marco Biagi allariforma del mercato del lavoro italianoPARTE IDalla riforma del mercato del lavoro allo Statuto dei lavori: un progetto che continua1. La riforma del mercato del lavoro di Marco BiagiIl 24 ottobre 2003 – a seguito della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del decreto legi-slativo 10 settembre 2003, n. 276 (1) di attuazione della legge 14 febbraio 2003, n. 30– è formalmente entrata in vigore la c.d. «riforma Biagi» del mercato del lavoro (2). Le misure contenute nella legge Biagi e nel relativo decreto legislativo sono state ogget-to, come era del resto ampiamente prevedibile, di un intenso confronto politico-sinda-cale e di una già significativa riflessione esegetica da parte della dottrina lavoristica (3).Rinviando ad altra sede una valutazione tecnico-giuridica dell’impianto complessivo edei singoli istituti toccati dalla riforma del mercato del lavoro (4), in questo numeromonografico dei Quaderni AGENS si intende offrire una testimonianza in merito a unodei punti politicamente più controversi e delicati della riforma. Ci si riferisce alla pole-mica sorta attorno alla denominazione del provvedimento appunto come «riformaBiagi» (5). V’è infatti chi ha parlato di strumentalizzazione del nome di Marco Biagi; ev’è anche chi ha negato che il decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, possa esse-re idealmente riconducibile alla sua elaborazione progettuale e dottrinale.Premesso e chiarito che parlare di «riforma Biagi» non esclude, ma anzi rende ancorapiù nette, le responsabilità politiche del provvedimento – responsabilità che, nel benee nel male, non possono che appartenere alla coalizione di Governo che l’ha appro-vata – non si capisce davvero perché si debba polemizzare sul fatto se Marco Biagi siastato o meno il vero padre di questa importante riforma. E questo nonostante nella legge14 febbraio 2003, n. 30 e, più ancora, nel decreto legislativo 10 settembre 2003, n.276, si ritrovino non solo tutto l’approccio pragmatico e valoriale di Marco Biagi ai pro-blemi del lavoro – come ben sanno tutti coloro che gli sono stati culturalmente e affet-tivamente vicini e come del resto iniziano a riconoscere alcuni attenti osservatori (6) –ma anche ampia traccia della sua produzione scientifica (7) e progettuale (8) degli ulti-mi anni. 9Basterebbe del resto leggere, anche solo superficialmente, il saggio di Marco Biagi suCompetività e risorse umane: modernizzare la regolazione dei rapporti di lavoro, pub-blicato sulla Rivista Italiana di Diritto del Lavoro sempre del 2001 (9), per scoprire chiè stato non solo l’estensore materiale ma anche l’ideatore del Libro Bianco sul merca-to del lavoro del Governo dell’ottobre 2001 (10). Quel Libro Bianco per una società atti-va e un lavoro di qualità da cui è poi scaturito l’intero processo di riforma del nostromercato del lavoro. Così come forse nessuno si stupirebbe nel sapere che Marco Biagiè stato anche l’estensore materiale del disegno di legge delega n. 848, del 21 novem-bre 2003, che costituisce la base della legge 14 febbraio 2003, n. 30; la legge Biagi,appunto.C’è però molto di più. Tanto da giustificare un intero numero monografico da dedicarea una questione che potrebbe forse apparire marginale, per chi osserva da lontano i pro-cessi di riforma del mercato del lavoro, ma che è invece particolarmente emblematicadel clima di veleni e delle contrapposizioni muro contro muro che stanno accompa-gnando il faticoso, quanto ineluttabile processo di adeguamento del diritto del lavoroai mutamenti economici e sociali.Vero è infatti che il progetto iniziale di riforma del mercato del lavoro non partiva dauna proposta di legge delega, ma da una serie di disegni di legge di puntuale attuazio-ne delle linee progettuali tracciate nel Libro Bianco sul mercato del lavoro. Come testi-monia la documentazione pubblicata in questo fascicolo dei Quaderni AGENS, MarcoBiagi era infatti partito dalla elaborazione, già nell’ambito del c.d. programma dei 100giorni della nuova coalizione di Governo, di alcuni schemi di articolato normativo didisciplina del lavoro a progetto, per poi affinare una serie di testi, alcuni già elaboratinel corso della passata legislatura, sulle tipologie contrattuali a orario ridotto, modula-to e flessibile: il lavoro intermittente e il lavoro a tempo parziale. Aveva poi procedutoalla redazione di uno schema di decreto legislativo per la trasposizione nel nostro ordi-namento della direttiva europea n. 93/104/CE, come modificata dalla direttiva n.2000/34/CE in materia di orario di lavoro. Infine, aveva messo a punto l’impianto di unoStatuto dei lavori, secondo lo schema nitidamente delineato nel Libro Bianco, ma inuna prospettiva di riforma degli assetti regolatori del diritto del lavoro già sostanziale-mente delineata nel corso della precedente legislatura. Era questa, per Marco Biagi, lastrada per superare l’impasse tra Governo e parti sociali sulle proposte sperimentali dimodifica del campo di applicazione dell’articolo 18 dello Statuto dei lavori, su cui pureaveva lavorato mediante la predisposizione di alcuni schemi di legge delega.Solo in un secondo momento, per accelerare i tempi di approvazione di una riformache si presentava complessa e controversa, il Governo decise di procedere attraverso ilricorso a una macro-delega (così l’aveva chiamata Marco Biagi) portata a compimentonei primi giorni del mese di novembre del 2001 e poi confluita nel già ricordato dise-gno di legge delega n. 848. Sia la definizione del disegno di legge delega sia poi, una volta approvata la legge nelfebbraio 2003, la stesura del relativo decreto di attuazione si sono così potuti avvaleredell’apporto progettuale di numerosi schemi di articolato normativo curati direttamen-te da Marco Biagi nei primi mesi della presente legislatura, in qualità di consulente delMinistro del lavoro e delle Politiche sociali Roberto Maroni e in stretta collaborazione10con il Sottosegretario Maurizio Sacconi (11).E’ per questo motivo che la riforma è non solo giustamente, ma direi anche doverosa-mente dedicata a Marco Biagi. Non si tratta infatti di riconoscere unicamente una piùo meno generica parternità morale e culturale del progetto riformatore, ma anche eforse soprattutto il prezioso lavoro di coordinamento e di estensione materiale di alcu-ne primissime bozze di articolato normativo (pubblicate nella Parte II del presente fasci-colo) che hanno poi consentito, in termini davvero straordinariamente brevi, di attuarela delega in poco meno di cinque mesi, con l’approvazione in prima lettura dello sche-ma di decreto legislativo da parte del Consiglio dei Ministri del 6 giugno 2003 (12).2. Progettare per modernizzare: la legge delega di riforma del mercato del lavoroCon la pubblicazione di questo prezioso materiale inedito, sino a oggi gelosamentecustodito negli archivi del Centro Studi Internazionali e Comparati “Marco Biagi”dell’Università di Modena e Reggio Emilia, si intende dunque chiudere una sterile pole-mica e, al contempo, offrire una preziosa testimonianza del lavoro progettuale di MarcoBiagi. Un lavoro progettuale ancorato a un metodo di confronto e dialogo con tutti gliattori sociali (13), come dimostrano le annotazioni a margine di alcuni schemi di arti-colato normativo (si vedano, in particolare, gli schemi sul lavoro a chiamata e il lavoroa tempo parziale, pubblicati nella Parte II del fascicolo). Un lavoro progettuale che,come testimonia la documentazione qui di seguito riprodotta, ha una valore bipartisan,risalendo in alcuni casi alla collaborazione di Marco Biagi con Tiziano Treu, ai tempidei Governi Dini e Prodi (14). “Progettare per modernizzare” era proprio questo il suo motto preferito (15). Un motto,ma anche una radicata convinzione, difesa con orgoglio intellettuale e con una deter-minazione quasi ossessiva negli ultimi mesi di vita, sia sulle colonne de Il Sole 24 Ore(16), che ospitavano oramai quasi ogni giorno un suo editoriale, sia nelle pubblicazio-ni scientifiche che, sempre più frequentemente, lo avevano indotto ad abbandonare iltaglio classico e paludato della esegesi di un dato normativo consolidato per avventu-rarsi, con la bussola propria di chi è sostenuto da una solida cultura comparativistica einterdisciplinare, sul terreno della politica del diritto e della politica legislativa, a dimo-strazione di un impegno oramai assorbente nell’azione civile e politica. Come ha recentemente ricordato Tiziano Treu, Marco Biagi era poco incline ai riti for-mali ed era anzi infastidito dagli sfoggi eruditi che ancora sono molto apprezzati nelnostro ambiente. Marco Biagi non apparteneva infatti a una casta autoreferenziale dieletti e certo non era “un giurista tradizionale come se ne producono ancora troppi …Era convinto che la nostra epoca fornisse una varietà tale di stimoli a tutti i ricercatorisociali ed anche ai giuristi che gli sembrava colpevole attardarsi nei riti formali” (17).Lo spingeva in questa direzione la certezza che,“contrariamente a quanto si è soliti pen-sare, per dare corpo a una riforma complessiva del diritto del lavoro italiano non sonocerto le idee e la progettualità a mancare. Ciò che invece ancora non è avvenuto, nelnostro Paese, è il superamento di veti e di pregiudiziali ideologiche che rallentano inu-11tilmente, rispetto al processo di evoluzione in atto, le riforme necessarie a evitare feno-meni di destrutturazione e deregolamentazione strisciante del mercato del lavoro: feno-meni che, a loro volta, rappresentano al tempo stesso causa ed effetto di una fiorenteeconomia sommersa di dimensioni addirittura due o tre volte superiori a quella pre-sente negli Paesi industrializzati” (18). Solo le riforme – cercava di convincerci e di convincere una nutrita schiera di giuristi,sindacalisti e politici poco inclini al cambiamento – possono prevenire i rischi didestrutturazione e deregolazione strisciante del nostro mercato del lavoro e guidare ilmutamento in atto nei rapporti economici e sociali (19). Era questo, a ben vedere, ilmessaggio centrale del Libro Bianco sul mercato del lavoro. Al di là delle singole solu-zioni tecniche via via prospettate, l’obiettivo centrale di Marco Biagi era infatti quellodella realizzazione di un mercato del lavoro più trasparente e inclusivo. Un mercatoche, sulla scorta delle linee guida elaborate a livello comunitario nell’ambito dellaStrategia Europea per la occupazione (20), superasse la farisaica accettazione di un eser-cito di collaboratori coordinati fittizi e di lavoratori irregolari come unica valvola disfogo delle rigidità del diritto ufficiale del lavoro.L’idea su cui lavorava non era dunque quella di smantellare le tutele del lavoro dipen-dente, ma piuttosto di fornire un quadro di norme di regolazione del mercato del lavo-ro maggiormente effettivo ed esigibile, in modo da ricondurre alla piena legalità i duemilioni e passa di collaboratori coordinati e continuativi e, come ci ricorda l’ISTAT, iquasi quattro milioni di lavoratori irregolari e «in nero» che popolano l’economia som-mersa con effetti negativi sia per la tutela dei lavoratori sia per la stessa competizionetra le imprese distorta da una deleteria concorrenza al ribasso sul costo del lavoro. Lanuova economia, l’economia della informazione e della conoscenza, richiedono inve-ce – ed è questa la precoce intuizione di Marco Biagi, come testimoniano alcuni studidi inizio anni Novanta (21) – una competizione di qualità: una competizione basatasulla valorizzazione del capitale umano, come fattore di vera competitività delle impre-se, in quello che lo stesso Biagi definiva il nuovo diritto delle risorse umane (22).“Non è più possibile oggi” – scriveva Marco Biagi in uno dei suoi ultimi scritti (23) –“mantenere inalterato un sistema di diritto del lavoro e di relazioni industriali che pervari aspetti non pare sufficientemente conforme alle indicazioni comunitarie ed allemigliori prassi derivanti dall’esperienza comparata. Si tratta invece di accettare la dina-mica di una corretta competizione tra imprese. Gli interventi comunitari regolano ilnuovo mercato domestico ed il sistema italiano non può conservare istituti o regole chenon siano presenti in altri ordinamenti: la concorrenza ne risulterebbe distorta. Del parioccorre rivedere il nostro sistema alla luce degli assetti normativi e contrattuali esisten-ti altrove. Per arginare la tendenza alla delocalizzazione non c’è che un modo: com-petere con regole se non identiche, almeno comparabili. (…) L’inadeguatezza delquadro normativo nazionale rispetto alle indicazioni comunitarie e alla esperienzacomparata non può essere valutata solo in relazione al grado di differenziazione deldiritto del lavoro italiano rispetto alla media degli altri Stati membri, da misurarsi attra-verso una astratta opera di comparazione per singoli istituti e discipline. Si tratta, piut-tosto, di accogliere una nuova filosofia – che è poi la filosofia del legislatore12comunitario e di quei Paesi europei che meglio si sono orientati nella modernizzazio-ne del diritto del lavoro – volta a eliminare gli ostacoli alla competitività delle impresee all’adeguamento del quadro legale al dato socio-economico, pur nel rispetto di unacornice di diritti sociali fondamentali”.3. Libro Bianco e articolo 18 dello Statuto dei lavoratoriDopo l’uccisione da parte delle Brigate Rosse di Marco Biagi, le cronache giornalisti-che (24) hanno frettolosamente accostato il suo nome alla proposta riforma dell’artico-lo 18 dello Statuto dei lavoratori. L’accostamento era forse inevitabile: lo scontropolitico-sindacale di quei giorni era tutto incentrato su questo tema, divenuto presto unvero e proprio simbolo per quanti si sono opposti alle linee di riforma del mercato dellavoro delineate dal Libro Bianco del Governo Berlusconi.Non credo però che Marco Biagi possa e debba essere ricordato come il sostenitoredella abrogazione dell’articolo 18. Come dimostra la documentazione qui di seguitopubblicata, non era questo il suo progetto riformatore e quanti, anche tra i più strenuioppositori, avessero davvero letto il Libro Bianco non troverebbero citato una sola voltaquesto famigerato articolo dello Statuto dei lavoratori, mentre i pochi cenni al regimedella reintegrazione nel posto di lavoro in caso di licenziamento illegittimo sono cala-ti in un contesto di riferimento volto a garantire una maggiore diffusione del lavororegolare e a tempo indeterminato. Se proprio volessimo accostare il nome di Marco Biagi alla battaglia ideologica sull’ar-ticolo 18, giocata con violenza e senza risparmio di colpi bassi tra le parti sociali neiprimi mesi del 2002, non potremmo che ricordare il suo impegno al dialogo e allanecessità di attenersi al merito delle questioni. “Si potrebbe osservare” – ammetteva Marco su Il Sole 24 Ore del 20 febbraio 2002 –“che, tra i tanti provvedimenti all’esame del Parlamento per delegare il Governo a inter-venire sul mercato del lavoro, non c’era bisogno di creare uno psicodramma collettivocom’è la proposta di sospensione sperimentale dell’art. 18 dello Statuto dei lavoratori”.Preso atto della scelta del Governo, Marco aveva tuttavia coraggiosamente condotto inprima persona una battaglia volta a fare chiarezza sul senso della sperimentazione pro-posta dal Governo: una sperimentazione volta non a liberalizzare i licenziamenti,come pure detto e sostenuto da autorevoli sindacalisti e giornalisti, ma, molto piùmodestamente, a introdurre in via sperimentale un meccanismo sanzionatorio di tipomonetario, in alternativa all’obbligo di reintegrare il lavoratore, come conseguenza dellicenziamento privo di giustificazione.“Le soluzioni per ripensare l’articolo 18 – scriveva su Il Sole 24 Ore del 29 gennaio2002 – “sono ovviamente innumerevoli. Ciò che conta è intendersi una volta per tutteche non è affatto in discussione il principio del licenziamento giustificato, cardine delnostro ordinamento nazionale in omaggio a principi universalmente riconosciuti (alme-no in Europa). É senz’altro possibile, durante il dibattito parlamentare, formulare ipote-si diverse, ad esempio più focalizzate sulla promozione dell’occupazione al Sud ovveroa favore di soggetti con particolare rischio di emarginazione sociale. Sarebbe davvero13auspicabile che si tornasse con serenità a confrontarsi sul merito, ad esempio su cosasi intenda per equo indennizzo al lavoratore ingiustamente licenziato. É quello che ilPresidente della Repubblica ha chiesto con tutto il peso del suo prestigio e della suaautorità, politica e morale: la maggior parte degli italiani è sicuramente d’accordo conlui”.“La vera questione di principio non è affatto l’articolo 18 – precisava poi a chiare lette-re su Il Sole 24 Ore del 20 febbraio 2002 – “visto che non è in discussione la giustacausa di licenziamento, ma un mercato del lavoro ingiusto che lascia ancora oggipoche speranze a chi non abbia la fortuna di aver già trovato occupazione”.Il progetto riformatore di Marco era dunque ben altra cosa dalla riforma – peraltro soloparziale – dell’articolo 18. Il suo era in primo luogo un progetto culturale, che guarda-va con atteggiamento positivo e costruttivo al cambiamento. Un progetto che andavaben oltre la logica di un confronto ideologico e di breve respiro. E’ questo lo spirito cheanima, al di là dei singoli contenuti, il Libro Bianco. Ed è questa, anche la filosofia delprogetto più ambizioso perseguito con convinzione da Marco Biagi: lo Statuto dei lavo-ri.4. La proposta di uno Statuto dei lavori: un progetto che continuaAnche nelle ultime drammatiche settimane della sua vita, in cui si stava consumandola battaglia dell’articolo 18, Marco Biagi non aveva esitato a spendersi in prima perso-na, senza risparmio e con il consueto ottimismo, per una mediazione possibile soste-nendo, soprattutto nel confronto con la parte più moderata e riformista del sindacato,un salto di qualità nel dibattito sulle riforme del nostro mercato del lavoro.E’ in questa prospettiva che si colloca una proposta di delega al Governo, da inserirenel corpo del disegno di legge n. 848, che per Marco avrebbe potuto contribuire asuperare l’impasse causato dalla frattura tra Governo e parti sociali sull’articolo 18. Erala proposta di uno Statuto dei lavori. Una proposta catalogata nei nostri computer conil nome di “Marina”, il nome di sua moglie, a dimostrazione di quanto stesse a cuorea Marco questo progetto.14

Dalla riforma del mercato del lavoro allo Statuto dei lavori: un progetto che continua

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