F. Goisis

M. Allena

Italian

AIR Universita degli studi di Milano

12/10/22, 5:43 PM Caro materiali e Decreto PNNR 2: verso un chiarimento per gli appalti di servizi e di forniture? | NT+ Dirittohttps://ntplusdiritto.ilsole24ore.com/art/AEhsG0nB 1/3È noto che il caro materiali innescato dalla crisi pandemica e incrementato dalla recente invasione Russa in Ucrainaha avuto ripercussioni significative su cittadini e imprese.Come sempre accade quando sono coinvolte le pubbliche amministrazioni, la problematica ha però assunto unaconnotazione particolare nel settore degli appalti pubblici dove, dati i vincoli della contrattualistica pubblica, leamministrazioni non potrebbero semplicemente "pagare di più" le imprese che forniscono loro lavori, servizi oforniture: infatti, il prezzo di questi ultimi è normalmente definito all'esito di una gara pubblica e, peraltro, spessocostituisce uno dei criteri più rilevanti per la scelta, da parte dell'amministrazione, del proprio contraente.Nei mesi scorsi il governo italiano è intervenuto a più riprese, prevedendo per decreto legge vari meccanismi dicompensazione a favore delle imprese appaltatrici di lavori pubblici (spesso impegnate nella realizzazione deiprogetti PNRR). Il tutto con effetti di "ristoro" magari non completamente soddisfacenti, e tuttavia innegabili. Ilquadro rimane invece ben più incerto ed inadeguato con riguardo agli appalti di servizi e di forniture.Le complessive difficoltà riscontrate dal legislatore italiano nel fronteggiare la attuale situazione emergenziale sonodipese anche, in qualche misura, dalla inadeguatezza del quadro normativo europeo e dall'inerzia delle Istituzionicomunitarie che non hanno, ad oggi, adottato misure specifiche per il settore degli appalti pubblici. Il che,intendiamoci, non stupisce: non è un segreto il sospetto con cui l'Unione europea tradizionalmente guarda aqualsiasi meccanismo di revisione dei prezzi degli appalti pubblici, in quanto potenzialmente foriero di abusi edelusivo del meccanismo della gara pubblica.Non a caso, le Direttive europee sugli appalti prevedono che una modifica dei contratti pubblici durante il loroperiodo di validità possa avvenire, in assenza di gara, solo in due circostanze: i. se le modifiche, sono previste "inclausole chiare, precise e inequivocabili" nei documenti di gara iniziali (cioè, nel bando, nella lettera di invito, nelcapitolato tecnico, e, quindi, nel contratto d'appalto), i quali possono prevedere, tra l'altro, clausole di revisione deiprezzi; ovvero, ii. se tali modifiche sono necessarie a fare fronte a "eventi imprevedibili" e purché l'aumento delprezzo non superi, complessivamente, il cinquanta per cento del valore del contratto originario e non alteri lanatura generale del contratto.Con riferimento alla prima ipotesi, a marzo di quest'anno il legislatore italiano ha reso obbligatoria, per le garebandite o avviate fino al 31 dicembre, la previsione di clausole di revisione dei prezzi in tutti gli appalti pubblici(compresi i servizi e le forniture).Con riferimento alla seconda ipotesi, era dubbio se tra gli "eventi imprevedibili"rientrasse anche l'ipotesi del caro materiali o se, come sostenuto da alcuni Tribunali amministrativi regionali, laprevisione fosse riferibile piuttosto alle cd. varianti in corso d'opera, ossia alle vere e proprie variazioni dell'oggettodel contratto (per es. la costruzione di un ponte a tre navate anziché a due): in tal senso deponeva il dato letteraledella disposizione del Codice degli appalti (l'articolo 106) che ha recepito la corrispondente previsione dellaDirettiva europea. Il chiarimento è venuto a marzo di quest'anno, in sede di conversione in legge del c.d. DecretoPNRR 2 (d.l. 30 aprile 2022, n. 36), quando il legislatore ha previsto espressamente, in via di interpretazioneCaro materiali e Decreto PNNR 2: verso un chiarimento per gli appalti di servizi edi forniture?di Miriam Allena e Francesco Goisis*Il Commento Amministrativo21 Luglio 2022Contenuto esclusivo Norme & Tributi Plus12/10/22, 5:43 PM Caro materiali e Decreto PNNR 2: verso un chiarimento per gli appalti di servizi e di forniture? | NT+ Dirittohttps://ntplusdiritto.ilsole24ore.com/art/AEhsG0nB 2/3Il Sole 24 ORE aderisce a P.I. 00777910159  © Copyright Il Sole 24 Ore Tutti i diritti riservatiautentica dell'art. 106 cit., che anche l'aumento del costo dei materiali costituisce una causa imprevista edimprevedibile che legittima una modifica del contratto in corso d'esecuzione ("tra le circostanze indicate al primoperiodo sono incluse anche quelle impreviste ed imprevedibili che alterano in maniera significativa il costo dei materialinecessari alla realizzazione dell'opera").La norma sembra, di nuovo, riguardare i soli lavori, tuttavia, l'utilizzo dell'espressione "opera" (in luogo di "lavoripubblici") potrebbe prestarsi a una interpretazione estensiva (da parte delle amministrazioni e dei giudici) volta aricomprendere anche gli appalti di servizi e di forniture.Di certo, un chiarimento sul punto appare oramai ineludibile.Difatti, è assai dubbio che per ottenere una revisione dei prezzi gli appaltatori di servizi e forniture possano fareaffidamento sugli ordinari rimedi contrattuali (ad es., l'art. 1664, co. 1, codice civile che consente all'appaltatore o alcommittente di chiedere una revisione del prezzo qualora per circostanze imprevedibili si siano verificati aumenti odiminuzioni nel costo dei materiali o della manodopera). Come detto, la disciplina italiana, in piena coerenza con laDirettiva appalti, pretende infatti che la revisione prezzi sia prevista (non in termini generali, ma) in "clausolechiare, precise e inequivocabili".Tuttavia, anche per le imprese che forniscono servizi e forniture alle pubbliche amministrazioni il caro materialigenera una situazione di inaccettabile disequilibrio, il quale è particolarmente grave quando a venire in rilievo sianoprestazioni essenziali e indifferibili (per es., nel campo della sanità e dei servizi pubblici in genere) che, per legge,non possono essere interrotte, quale che sia l'incremento dei costi di energia, gas e materie prime in genere.Dal punto di vista dell'interesse pubblico, è in gioco la qualità delle prestazioni nei più diversi settori (dalle strade,alla sanità, alle mense scolastiche): il rischio concreto è che le imprese, per rientrare nei costi, cerchino dirisparmiare altrove, con effetti che, nel medio lungo periodo, potrebbero essere devastanti per i cittadini e perl'amministrazione italiana.*a cura di Miriam Allena , Professoressa associata di Diritto amministrativo, Università Bocconi, Of Counsel, BakerMcKenzie e Francesco Goisis, Professore ordinario di Diritto amministrativo, Università degli Studi di Milano, OfCounsel, Baker McKenzieThe Trust Project 12/10/22, 5:43 PM Caro materiali e Decreto PNNR 2: verso un chiarimento per gli appalti di servizi e di forniture? | NT+ Dirittohttps://ntplusdiritto.ilsole24ore.com/art/AEhsG0nB 3/3Stampa

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