Fra monopol til duopol i riksvegutbyggingen i Norge - glemte vi EØS-avtalen? En studie av endringer i riksvegpolitikken under regjeringen Solberg.

Abstract

Jeg ønsker med denne avhandlingen å rette fokuset mot Norges forpliktelser i EØS-avtalen, og hvilke konsekvenser avtalen har for hvordan vi innretter og organiserer offentlig sektor. I denne oppgaven er problemstillingen konkretisert og eksemplifisert gjennom veireformen, og helt konkret den delen av reformen som omhandler opprettelsen av et statlig utbyggingsselskap på veg; Nye Veier AS. Dette selskapet har fått en rolle som vegutbygger på riksvegnettet, i tillegg til Statens vegvesen. Jeg har ønsket å finne ut av om opprettelsen av selskapet er i strid med Norges forpliktelser i EØS-avtalen. Relevante EØS-artikler i denne sammenhengen er de artiklene som omhandler konkurranseforhold, anskaffelser og statlige monopoler. Jeg har ikke vurdert omleggingen i Norge opp mot europeiske integrasjonsteorier, siden disse ser på makroperspektivet, om hvorfor europeisk integrasjon startet for mer enn 70 år siden, og hvilke krefter som har drevet dette fremover. Oppgaveløsningen tar utgangspunkt i noen hypoteser. For det første legger jeg til grunn en hypotese om at situasjonen der staten går fra én vegutbygger (Statens vegvesen) til to vegutbyggere (Statens vegvesen og Nye Veier AS), kan betraktes som å gå fra et monopol til et duopol. For det andre legger jeg til grunn en hypotese om at det er en konkurransesituasjon mellom Statens vegvesen og Nye Veier AS, og at Samferdselsdepartementet som oppdragsgiver definerer konkurransekriteriene i oppgavefordelingene mellom konkurrentene. EØS-avtalens artikkel 53 og 59 gir deltakende land føringer for konkurranse (prinsipper om likebehandling og forutberegnelighet) og konkurranseforhold mellom foretak (både offentlige og private). Sentrale stikkord og føringer handler bl.a. om det at økonomiske midler og offentlig støtte kan være konkurransevridende. I denne avhandlingen viser jeg at det er vanskelig å finne gode og konkrete svar på om oppgavens aktører kan ansees som «foretak», og at det dermed heftes en usikkerhet ved om EØS-avtalens føringer gjelder. Jeg viser også at det kan heftes usikkerhet til om direkte tildelte økonomiske midler til Nye Veier AS kan betraktes som offentlig støtte ut ifra gitte definisjoner. Hvis dette faller i kategorien «offentlig støtte», innebærer det en konkurransevridning i forholdet til Statens vegvesen (evt. også andre mulige aktører hvis det kan legges til grunn full konkurranseutsetting). Jeg viser også gjennom avhandlingen at når det gjelder konkurranseforholdet mellom aktørene Nye Veier AS og Statens vegvesen, finner jeg lite tydelig og konkret dokumentasjon på hvilke tildelingskriterier som gjelder for fordeling av portefølje. Denne usikkerheten bekreftes også hos aktørene selv. Gjennom forberedelsesarbeidet med veireformen skulle det ihht. Utredningsinstruksen vært foretatt nødvendige utredninger med formål å hensynta og sikre bl.a. at Norges forpliktelser inn i EØS-avtalen ble ivaretatt. Gjennom denne avhandlingen mener jeg å ha vist at opplysninger og dokumentasjon på evt. utredninger, har vært vanskelige å finne. I etterkant av arbeidet med avhandlingen sitter jeg dermed igjen med flere spørsmålsstillinger som jeg ikke har greid å finne svar på i min søken etter å finne ut av om veireformen og opprettelsen av Nye Veier AS er tilfredsstillende i det å ivareta Norges forpliktelser i EØS-avtalen.With this thesis, I will focus on Norway's obligations towards the EEA Agreement, and the consequences of the agreement on how we have structured and organized the public sector. In the paper, the problem is clarified and exemplified through the road reform, and specifically the part of the reform dealing with the establishment of a state-owned company for roadbuilding; Nye Veier AS. This company has been given a role as a road developer on the national road network, in addition to the Norwegian Public Roads Administration. I have the intention of finding out more about whether the establishment of the company is in violation of Norway's obligations under the EEA Agreement. Relevant EEA articles in this context are the articles dealing with competition, public procurement and state monopolies. The analysis is based on some hypotheses. Firstly, I assume as a hypothesis, that the situation where the state goes from one single road developer (the Norwegian Public Roads Administration) to two road developers (the Norwegian Public Roads Administration and Nye Veier AS) can be regarded as going from a monopolistic to a duopolistic situation. Secondly, I present a hypothesis that there is a competitive situation between the Norwegian Public Roads Administration and Nye Veier AS, and that the Ministry of Transport and Communications as the client defines the competition criteria in the distribution of tasks between the competitors. Articles 53 and 59 of the EEA Agreement provide participating countries with guidelines on competition (principles of equal treatment and predictability) and competition between undertakings (both public and private). Key words and guides include whether financial resources and public support can be distortive in competition. In this thesis, I demonstrate that it is difficult to find good and concrete answers as to whether the actors described in the thesis can be regarded as "enterprises", and that there is uncertainty as to whether EEA regulations apply. I also show that uncertainty can be raised as to whether directly allocated funds to Nye Veier AS can be regarded as public support based on given definitions. If this falls into the category of "public support", it implies an influence on competition in relations toward the Norwegian Public Roads Administration (and possibly also other actors in case a situation with full competition would be assumed). I also intend to show through the thesis that when it comes to the competitive relationship between the actors Nye Veier AS and the Norwegian Public Roads Administration, little clear and concrete documentation on the criteria for allocation are to be found applying to the distribution of tasks. This uncertainty is also confirmed by the actors themselves. Through the preparatory work on the road reform, this should have been done in accordance with the (general) assessment instructions. Through this, necessary investigations should have been carried out with the aim of assessing and ensuring that Norway's obligations under the EEA Agreement are respected. Through this thesis I will show that information and documentation on possible such investigations have been difficult to find. Following the work on the thesis, I am thus left with several questions. I have not been able to find absolute answers to in my quest whether the establishment of Nye Veier AS are satisfactory in meeting Norway's obligations under the EEA agreement