Koedijk, C.G.

Kool, C.J.M.

Veen, A.P. van

Witteloostuijn, A. van

Dutch

Research Papers in Economics

Organisatie in plaats van geld  
Auteur(s): 
 
Koedijk, C.G. (auteur) 
Witteloostuijn, A. van (auteur) 
Kool, C.J.M. (auteur) 
Veen, A.P. van (auteur) 
Universiteit Maastricht (auteur) 
Een verkorte versie van deze bijdrage is onder de titel 'Macht van het parlement moet groter' 
van de hand van de eerste twee auteurs verschenen in NRC Handelsblad, vrijdag 27 februari 
1998.  
 
V  erschenen in: 
  ESB, 83e jaargang, nr. 4148, pagina 315, 17 april 1998 (datum)  
 
R ubriek: 
   
 
T refwoord(en): 
  politiek, democratie  
In de komende kabinetsperiode is de kwaliteit van het politieke proces belangrijker dan de sanering van de 
overheidsfinanciën.  
De staatsfinanciën in Nederland zijn op orde. Maar de gezonde overheidsfinanciën gaan niet gelijk op met de 
kwaliteit en de effectiviteit van de overheid. Steeds vaker blijken niet de financiën maar de organisatie van de 
overheid het probleem te vormen. In de verschillende parlementaire enquêteverslagen worden de gebreken in 
het overheidsfunctioneren uitvergroot. In NRC Handelsblad van 10 januari schetsten de Noordhollandse 
commissaris van de koningin Jos van Kemenade en de Utrechtse hoogleraar Hans Righart een somber beeld 
van de overheid. Righart geeft aan dat het nog maar een kwestie van tijd is totdat regering en parlement tot 
louter symbolische proporties zijn gereduceerd. Daarna nemen de ondernemers definitief de macht over. Van 
Kemenade is van mening dat velen de overheid niet meer zien als het forum waar hun opvattingen worden 
gehoord en gewogen, maar als één van de vele instanties waarmee een burger nu eenmaal te maken heeft. De 
overheid wordt vooral als een hinderlijke macht beschouwd, een te overwinnen obstakel, en niet als de 
behartiger van het algemeen belang. Het feit dat de overheid sterk aan effectiviteit en gezag heeft ingeboet, is 
volgens Van Kemenade vooral een gevolg van de terugtredende politiek. De politieke partijen hebben hun 
functie van katalysator en kristallisatiepunt van ideeën en opvattingen over de maatschappelijke rol van 
overheid laten eroderen.  
Deze verarming van de rol van de politieke partijen in het maatschappelijke debat is ook weerspiegeld in de 
verkiezingsprogramma's. In deze bijdrage zal worden betoogd dat concrete voorstellen ter zake investeringen in de 
toekomst van Nederland nauwelijks te vinden zijn in het partij-politieke wonderproza. Voor zover bedragen worden 
genoemd, gaat het om een druppel op de gloeiende plaat. De partijen hebben moeite met de rol van creatieve 
investeerder. Zonder dergelijke creatieve investeringen wordt de vormgeving van het Nederland van morgen echter 
overgelaten aan het vrije spel der marktkrachten. Deze houding kan getuigen van het wijdverspreide ongeloof in de 
maakbaarheid van de samenleving. Wij menen echter dat de moderne tijd juist vraagt om een actieve overheid, via 
een mobilisering van het ruimschoots voorradige Nederlandse investeringskapitaal. Om deze leidende rol in de 
vormgeving van de Nederlandse economie te kunnen spelen, moet de organisatie en besluitvorming van de overheid 
echter drastisch worden gemoderniseerd. In het navolgende hopen wij overtuigend uit te leggen waarom.  De verstoorde balans  
De veelgehoorde verzuchting dat de parlementaire democratie de weg kwijt is, wordt zeker ook veroorzaakt door de 
toenemende machteloosheid van de Tweede Kamer. Het parlement volgt het maatschappelijk debat in plaats van het 
te regisseren, en heeft zelfs de grootste moeite om zijn controlerende functie naar behoren te vervullen. De ene 
regeling volgt op de andere wetgeving. En wat het nog erger maakt: veel van die wetten en regelingen blijken in de 
praktijk moeilijk uitvoerbaar en nauwelijks controleerbaar. Door de overmacht van het ambtenarenapparaat en de 
bijbehorende informatievoorsprong van de regelproducenten heeft het kabinet of - vaker nog - de ambtelijke staf 
bijna altijd de regie in handen.  
Een fraai voorbeeld hiervan is de voorbereiding van het infrastructuurdebat. Een aantal hoge ambtenaren heeft na 
een aantal brainstormsessies op een achternamiddag een paar 'houtskoolschetsen' van de Nederlandse infrastructuur 
in de volgende eeuw gemaakt. Deze plannen gaan de belastingbetaler de komende jaren circa veertig miljard gulden 
kosten. Het parlement laat weinig van zich horen. En ook in de verkiezingsprogramma's wordt verbazingwekkend 
weinig gezegd over deze majeure operatie, terwijl het hier toch gaat over de vormgeving van Nederland in de 21ste 
eeuw. Een ander voorbeeld wordt gevormd door de belastingplannen voor de komende eeuw van het duo Zalm-
Vermeend. Ook hier ontbreekt een kritische analyse van de kant van het parlement . De Tweede Kamer ontbeert 
hiervoor ook de fondsen en toegang tot deskundigen.  
De haarscherpe analyse  
Natuurlijk kan het maken van doortastende plannen over de infrastructuur en het belastingsysteem van Nederland 
geen kwaad. Het probleem is echter dat vervolgens een creatief debat ontbreekt. De Tweede Kamer is nauwelijks in 
staat zelf met plannen te komen. Daardoor slaat het debat dood, en blijft het spel van macht versus tegenmacht en 
argument versus tegenargument ongespeeld. Voor het parlementaire debat en de effectiviteit van het 
overheidsoptreden is het noodzakelijk dat de Tweede Kamer over de middelen en de mensen kan beschikken om 
zelf desgewenst het initiatief te nemen. Het onbenut laten van de parlementaire creativiteit en tegenkracht heeft tot 
gevolg dat een zorgvuldige en uitgebalanceerde afweging van de maatschappelijke voor- en nadelen van de ene 
maatregel na de andere voor een groot deel achterwege blijft. Deze diagnose is niet nieuw. De voormalige 
Rijkscommissaris Reorganisatie Rijksdienst en de huidige vice-voorzitter van de Raad van State, Herman Tjeenk 
Willink, heeft in 1989 deze analyse haarscherp verwoord in zijn eindrapport De kwaliteit van de overheid: een 
bijdrage aan het hernieuwde politieke debat. In de bijna tien jaren die nadien zijn verstreken, is niets meer over dit 
rapport en de erin geformuleerde aanbevelingen vernomen.  
Tjeenk Willink laat op overtuigende wijze zien dat zelden een gebrek aan geld de kern vormt. In zijn ogen is het 
gebrek aan agenda en politieke regie van de Tweede Kamer veel belangrijker. Hij zegt hierover het volgende: "De 
Kamer volgt - uitzonderingen daargelaten - de agenda van het kabinet. Zij behandelt de problemen zoals de 
departementen die definiëren. Daaraan dragen ook bij de verkokering in het parlement en de frequente contacten 
tussen ambtenaren en kamerleden met name van coalitiepartijen." Een ander belangrijk manco, aldus Tjeenk 
Willink, is de geringe politieke aandacht voor de uitvoering van het beleid. Een minister of staatssecretaris geniet 
ervan plannen te maken. Elke bewindspersoon wil een monument achterlaten. Daarvoor is het ook nodig de 
parlementaire hobbel te nemen. Veel tijd gaat verloren aan het verkopen van de monumenten aan een meerderheid 
in de Tweede Kamer. Daarna wacht het volgende project. De uitvoering wordt overgelaten aan het ambtelijke 
apparaat. Aandacht voor de uitvoerbaarheid is er niet. Vraagstukken van beheersing en controle van de 
implementatieprocessen liggen ver buiten de ministeriële interessesfeer. Bovendien is de tijdspanne van het plannen 
maken - ongeveer drie jaar tussen de nazorg van de ene en de voorbereiding van de andere verkiezing - veel korter 
dan die van de uitvoering. Hieruit blijkt ten overvloede dat zelfs aan de leden van de raad van bestuur van BV 
Nederland niets menselijks vreemd is. Ook in de hogere regionen van het bedrijfsleven bestaat de hardnekkige 
neiging veel tijd en energie te steken in de formulering van visionaire strategieën om vervolgens de uitvoering ervan 
te verwaarlozen . Het is daarom dringend noodzakelijk procedures en structuren te ontwerpen die voor de 
verschuiving van de aandacht zorgen. De voorstellen van Tjeenk Willink zijn nog altijd actueel.  
De parlementaire Pavlov-reactie  
Langs een andere - indirecte - weg wordt de verstoorde balans ook zichtbaar. Uit arren moede grijpt de Tweede 
Kamer in toenemende mate naar het wapen van de parlementaire enquête. Sinds de tweede helft van de jaren 
zeventig zijn enquêtes uitgevoerd naar het RSV-debacle, de bouwfraude, het paspoortgestuntel en de IRT-ruzie. In 
deze enquêtes komen allerlei knelpunten in het functioneren van de overheid glashelder naar voren. Volgens 
sommigen bewijzen de uitkomsten van de parlementaire onderzoeken dat de Kamer met beperkte middelen 
behoorlijke resultaten heeft weten te boeken. In de praktijk blijken parlementaire enquêtes echter vaak een 
paardenmiddel te zijn zonder een lange-termijneffect op het beleid. Vaak leidt de publieke aandacht tot een korte-
termijnfixatie op specifieke knelpunten. Na afloop van de enquête ebt de publieke en parlementaire aandacht echter 
weer snel weg. Het volgende vraagstuk wacht immers op de beperkte parlementaire energie. Navolging ontbreekt, 
terwijl juist permanente aandacht op zijn plaats zou zijn.  
De effectieve remedie  Voor de Tweede Kamer is het van belang dat zij bondgenoten zoekt bij de uitvoering van haar controlerende taken. 
Het parlement zou veel meer gebruik moeten maken van de adviezen van de Rekenkamer. Deze verricht al bijna 180 
jaar onderzoek naar de inkomsten en uitgaven van het Rijk. Met de instelling van de Commissie voor Rijksuitgaven 
is enige tijd geleden een begin gemaakt met de versterking van de controlerende functie van de Rekenkamer. Sinds 
een aantal jaren richt de Rekenkamer zijn onderzoekpijlen niet alleen op vragen omtrent de rechtmatigheid van 
overheidshandelingen, maar ook op kritische analyses van de doelmatigheid van de rijksuitgaven en  
-inkomsten. Bekende voorbeelden op dit gebied zijn de onderzoeken naar de omvangrijke kostenoverschrijdingen 
bij de productie van de twee Walrusonderzeeboten, de bouw van de Oosterscheldedam, de organisatie van 
arbeidsbureaus en recent de financiële steunverlening aan DAF, Fokker en Philips. Met name over het rapport over 
de financiële steunverlening waren de ministers Wijers en Zalm uiterst kritisch. In de pers is de studie alleen 
opgepakt door NRC Handelsblad, waarin het ene na het andere artikel is gepubliceerd over de 
technoleaseconstructies waarbij Fokker en Philips hun technische kennis verkochten aan de Rabobank. Ten gevolge 
hiervan is de overheid per constructie een miljard aan vennootschapsbelasting misgelopen De Tweede Kamer heeft 
het niet aangedurfd om dieper op het debacle van de technolease in te gaan. Deze passiviteit is mogelijk mede te 
danken aan het RSV-verleden: het parlement heeft de nodige boter op het hoofd. Toch is het ongebruikt laten van de 
voorzet voor open doel van de Rekenkamer een enorm gemiste kans.  
De sprong naar de toekomst  
Dergelijke onderzoeken van de Rekenkamer kunnen bij gerichte parlementaire aansturing een sterke troef in de 
handen van de Tweede Kamer vormen, zodat de balans tussen macht en tegenmacht weer recht kan worden 
getrokken   
De Tweede Kamer kan een voorbeeld nemen aan de initiërende en controlerende rol van het Amerikaanse Congres. 
De Senaat en het Huis van Afgevaardigden organiseren met grote regelmaat intensieve hoorzittingen die een 
bijzonder effectief controle-instrument vormen, mede dankzij het mediaspektakel dat hieruit veelal voortvloeit. 
Senaat en Huis van Afgevaardigden zijn ook buitengewoon actief in het alleen of gezamenlijk formuleren van 
beleidsvoorstellen in ad hoc of permanente commissies. Deze activiteiten komen de kwaliteit van het debat en de 
autoriteit van het parlement alleen maar ten goede. Een effectief opererend Congres vormt een onmisbaar 
tegenwicht ter correctie van de dominantie van de uitvoerende macht. In navolging van de Amerikaanse praktijk zou 
het in Nederland gebruikelijker moeten worden dat functionarissen optreden tijdens publieke hoorzittingen. De 
president van De Nederlandsche Bank kan bijvoorbeeld worden gevraagd verklaringen af te leggen ten overstaan 
van een Tweede-Kamercommissie als een bank een fusie met een grote verzekeraar heeft aangekondigd of om in het 
kader van de discussie over de euro de positie van de monetaire autoriteiten publiekelijk toe te lichten. Waarom 
wordt Sweder van Wijnbergen, de kersverse secretaris-generaal van Economische Zaken, niet in de Tweede Kamer 
uitgenodigd nadat hij in zijn nieuwjaarsartikel in ESB vurig pleidooi heeft gehouden voor een dramatisch 
herinrichting van het belastingstelsel? Op een dergelijke manier maakt de Tweede Kamer effectiever gebruik van de 
enorme kennis die in alle hoeken en gaten van de Nederlandse samenleving te vinden is. Helaas blijft in de 
Nederlandse parlementaire traditie deze bron van kennis grotendeels onaangeboord.  
De kwaliteit van het overheidsbeleid moet sterk worden verbeterd. Een noodzakelijke voorwaarde hiervoor is dat het 
parlement serieus tegenwicht kan geven tegen de overmacht van regering en ambtenarij, zodat zij haar controlerende 
functie effectief kan uitoefenen. Ben Knapen vatte het als volgt samen: "Zowel in de wereld van de wetenschap als 
in de wereld van de vrije markteconomie wordt vooruitgang geboekt via de methode van Trial and Error. Men zet 
een stap, probeert varianten uit, heeft succes, faalt, corrigeert, en komt zo een stap voorwaarts. Van dit 
instrumentarium is de overheid praktisch beroofd. Elke vernieuwing schept haar eigen belangengroep en die wordt 
en blijft een factor, ook al weet iedereen dat de vernieuwing van gisteren het blok aan het been van morgen wordt 
De overheid is echter een dief van zichzelf. De voorbereiding op de 21ste eeuw vraagt om een effectieve, creatieve 
en actieve politiek en overheid - een overheid en politiek die de leiding in het debat over de noodzakelijke 
investeringen in het Nederland van de toekomst (weer) naar zich toetrekt. Aan geld is geen gebrek: het is zaak om de 
inzet daarvan de bevorderen.  
Wil de parlementaire democratie weer aan geloofwaardigheid winnen, dan is het van groot belang dat de autoriteit 
van de Tweede Kamer wordt hersteld. Dit kan alleen als het parlement de beschikking krijgt over ruime middelen 
om enerzijds effectief haar controlefunctie te kunnen uitoefenen en om anderzijds het politiek-maatschappelijke 
debat zelf te kunnen organiseren. Uitbreiding van het aantal fractiemedewerkers ligt daarom voor de hand, evenals 
het vrijmaken van middelen die de Tweede Kamer in staat stellen om op eigen initiatief onafhankelijke onderzoeken 
te laten verrichten. Hierbij kan de expertise van de Rekenkamer gericht worden ingezet om met zekere regelmaat de 
doelmatigheid en rechtmatigheid van specifieke overheidshandelingen kritisch te analyseren. Daarnaast moet het 
instrument van de (openbare) hoorzitting, naar Amerikaans voorbeeld veel vaker gehanteerd worden. Alleen een 
sterke Tweede Kamer kan de autoriteit van het politieke debat herstellen. Hopelijk wordt in het eerstvolgende 
regeeraccoord eindelijk werk gemaakt van de broodnodige aanpassing van de parlementaire democratie aan de 
moderne tijd. Met het correctief referendum, de 99ste departementale herschikking en de gekozen burgemeester kan 
niet worden volstaan.  

Organisatie in plaats van geld.

http://arno.unimaas.nl/show.cgi?fid=11502

Organisatie in plaats van geld.

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Research Papers in Economics