La régulation du trafic aérien est l'une des questions les plus complexes abordées par la Commission européenne pendant ces dix dernières années. D'un côté, la Commission s'est inspirée de son programme de libéralisation tels que mis en oeuvre dans le secteur des télécommunications, des transports ferrovières ou de l'électricité. Elle a cherché à introduire de la concurrence dans un secteur jusque-là dominé par des monopoles d'Etat afin de parvenir à unifier cet aspect du marché européen. Mais, d'un autre côté, cette libéralisation a dû prendre en compte des spécificités du secteur notamment en matière de prérogatives de puissance publique, et en particulier, l'utilisation à des fins militaires de l'espace aérien, les impératifs de sécurité publique, les droits territoriaux des Etats sur leur espace aérien.Cet article présente l'action de la Commission dans ce secteur en soulignant sa capacité à adapter son programme d'action aux spécificités de ce secteur. Au-delà de cet exemple sectoriel, les auteurs soulignent la nécessité de concevoir de nouveaux outils notionnels pour la gestion des infrastructures européennes.

Alain Jeunemaitre

Hervé Dumez

French

Research Papers in Economics

Concurrences N° 1-2008 : Droit & Economie – Epreuves à valider pour vendredi 18/02 au soir 
Dumez Hervé & Jeunemaître Alain (2008) 
«  Restructuring Regulation in Europe. The Case of Air 
Traffic Services. » Concurrences, n°1, February, pp. 1-3. 
 
 
Hervé DUMEZ* 
herve.dumez@normalesup.org 
Directeur de recherche au CNRS 
 
Alain JEUNEMAITRE* 
alain.jeunemaitre@polytechnique.edu 
Directeur de recherche au CNRS 
École polytechnique 
Fellow, SAID Business School, Oxford. 
Abstract 
Air Traffic Services is perhaps one of the most 
intricate utilities the European Commission had 
to address over the past ten years. From on side, 
it has borrowed from a liberalisation programme 
as in telecoms, rail or electricity. It has looked at 
introducing competition in service provision so 
far supplied by state-owned monopolies. It has 
required defining a restructuring momentum to 
create a unified internal European market. On 
the other side, other characteristics have made 
the issue different as Air Traffic Services 
involve sovereignty prerogatives (The Military 
use of airspace, national security, property 
rights attached to national airspace). 
Considering the need for restructuring 
regulation, the paper draws on the capability of 
the European Commission to adjust her 
legislative programme to market efficiency 
objectives. It illustrates both her ability to bring 
forward enablers to create an internal market for 
Air Traffic Services, but also the consequences 
in terms of the need to creating new tools for 
thinking European regional regulation and 
European infrastructure management. 
xxxAbstract français alain.jeunemaitre@polytechnique.edu 
 
 
* Hervé Dumez et Alain Jeunemaître ont écrit en collaboration de nombreux 
ouvrages et articles sur les politiques de concurrence (notamment dans des secteurs 
comme le ciment, les industries de défense, la haute technologie, etc.) et sur les 
politiques de régulation (télécoms, contrôle aérien, etc.). 
La régulation 
restructurante en 
Europe : Le cas du 
contrôle aérien 
 
1. Le contrôle aérien est probablement l’un des cas les 
plus complexes dont les autorités européennes aient eu à 
s’occuper. S’il s’agit en effet par certains côtés d’un 
secteur “classique” rappelant les télécoms, le rail ou 
l’électricité – une situation obsolète de monopoles d’État 
qu’il faut restructurer pour leur donner une taille plus 
efficiente en introduisant de la concurrence là où elle peut 
être introduite –, plusieurs caractéristiques en font un 
secteur très particulier : la dimension militaire notamment 
ou paneuropéenne, la dimension de sécurité, la dimension 
des droits de propriété. 
Comment la Commission européenne s’est-elle saisie du 
problème, comment l’a-t-elle placé à l’agenda européen et 
traité, dans sa double dimension d’évolution d’une 
activité caractérisée par des monopoles d’État vers une 
organisation économique plus efficiente et d’une activité 
présentant des spécificités très particulières ? 
I. Les spécificités du secteur 
2. La convention de Chicago qui régit le droit 
international en matière d’espace aérien prévoit que 
chaque État est responsable de la sécurité des avions dans 
l’espace situé au-dessus de son sol, qu’il peut s’organiser 
pour couvrir les frais de ce service de sécurité mais n’est 
pas autorisé à faire payer un droit de passage. Pour des 
raisons techniques, une partie de l’espace peut-être 
délégué à des pays voisins. Il n’est donc pas possible, a 
priori, de privatiser le droit de contrôler un espace aérien 
national, et de laisser se réaliser des fusions des droits 
afférents à plusieurs espaces nationaux, comme il serait 
possible de le faire dans le rail ou l’électricité. 
3. Dans les années 1960 a été créé Eurocontrol. À 
l’origine, plusieurs pays avaient prévu de lui transférer 
l’activité de contrôle au-dessus de leur territoire. 
Finalement, pour des raisons militaires, ce transfert n’a 
pas réellement eu lieu. Seuls la Belgique, les Pays-Bas et 
l’Allemagne ont délégué une partie de leur espace à un 
centre commun implanté à Maastricht. Pour le reste, 
Eurocontrol a essayé de favoriser l’interopérabilité, de 
coordonner les investissements. Et il s’est 
progressivement vu confier des tâches qui devaient être 
assurées au niveau européen : la facturation et la collecte 
de la redevance de route que paient les compagnies 
aériennes à chaque fois qu’un de leurs avions traverse un 
espace national, la gestion des flux (lorsque le ciel est Concurrences N° 1-2008 : Droit & Economie – Epreuves à valider pour vendredi 18/02 au soir 
saturé, les avions sont retenus au sol pour une certaine 
durée, avant le décollage). Eurocontrol a deux 
caractéristiques fondamentales  : il est paneuropéen, au 
sens où, malgré les élargissements successifs de l’Union 
européenne, il a toujours regroupé plus de pays que n’en 
compte l’Union (38 pays membres à ce jour) ; et il est 
intergouvernemental (dans l’ancienne convention, les 
décisions se prenaient à l’unanimité  ; une convention 
révisée a été signée en 1997, qui a assoupli cette règle). 
4. La gestion de l’espace aérien concerne bien 
évidemment les militaires. À plusieurs titres. En cas de 
conflit ou de crise, les militaires doivent être en position 
de pouvoir contrôler tout mouvement dans l’espace 
aérien. Par ailleurs, les avions militaires s’insèrent 
souvent dans le trafic civil. Mais il existe un autre point 
de contact. Les militaires disposent en effet dans tous les 
États de zones d’espace qui leur sont réservées. Elles ne 
sont pas activées en permanence, mais elles permettent les 
entraînements des avions militaires. Souvent, elles se 
trouvent dans les espaces les plus saturés par le trafic civil 
(à l’est en France, là où se croise le trafic venant de 
Roissy, Amsterdam, Francfort et Heathrow). Les 
militaires prévoient leurs périodes d’entraînement en 
fonction de leurs contraintes propres, sans se préoccuper 
du trafic civil. Une meilleure coordination – un usage 
flexible de l’espace – permettrait un meilleur écoulement 
du trafic civil. Mais les traités instituant les communautés 
européennes, signés après l’échec du projet de 
Communauté européenne de défense, ont sorti tout ce qui 
concerne le militaire de la construction européenne (par 
exemple, la politique européenne de concurrence ne 
s’applique pas aux industries de défense, à la différence 
de ce qui se passe aux USA). 
5. Ces spécificités rendent l’intervention des autorités de 
l’Union européenne particulières dans ce secteur. Mais 
des problèmes d’efficience les ont pourtant conduits à 
intervenir (le premier texte officiel étant un livre blanc de 
la Commission daté de 1996
1  ; le texte essentiel est le 
règlement Ciel unique de 2004
2). 
II. Les problèmes d’efficience 
6. Avec une vingtaine de centres, les USA gèrent deux 
fois plus de trafic que l’Europe qui dispose d’une 
soixantaine de centres au total. On estime qu’un ou deux 
centres de grande taille pourraient à eux seuls gérer tout 
l’espace supérieur européen. Chaque pays a développé ou 
acheté son propre système, ce qui pose des problèmes de 
coûts de développement et d’interopérabilité. 
7. Au début des années 1990, l’augmentation du trafic – 
due à la libéralisation du transport aérien et à l’adoption 
par les compagnies aériennes du système des hubs (faire 
                                                 
1 EU Commission Air Traffic Management – Freeing Europe's Airspace. White 
Paper. COM (96) 57 final, 6 mars 1996. 
2 Règlement (CE) n° 549/2004 du parlement européen et du Conseil du 10 mars 
2004 fixant le cadre pour la réalisation du ciel unique européen. JOUE du 31 mars 
2004, L96/1 à l96/8. 
converger les vols sur un même aéroport dans une même 
tranche horaire, puis faire redécoller les avions dans la 
tranche horaire suivante) – a conduit à une vague de 
retards importants, le système de contrôle ne permettant 
plus de traiter le trafic. C’est à ce moment que la 
Commissaire à l’énergie et aux transports, Loyola de 
Palacio, a lancé le projet d’un ciel unique européen. 
III. La méthode européenne 
8. Comment les autorités européennes ont-elles traité le 
problème  ? Elles ont articulé un mélange d’approche 
classique et d’approche plus innovante. 
9. La démarche classique a consisté à imposer la 
séparation entre régulateur et fournisseur de service 
(comme dans les télécoms, l’électricité, le rail, etc.). Cette 
séparation a conduit dans certains pays à une 
corporatisation, voire à une privatisation, du fournisseur 
de service. Une telle séparation se fixe trois objectifs  : 
d’une part, introduire une réelle régulation économique 
des opérateurs nationaux en situation de monopole avec 
des incitations à la performance et, d’autre part, à terme, 
permettre une restructuration du secteur, des 
regroupements ou fusions pouvant intervenir plus 
facilement entre organismes corporatisés ou privatisés  ; 
enfin, le troisième objectif était l’introduction de la 
concurrence, non pas pour l’activité elle-même de 
contrôle mais pour les services annexes (météo, 
communications, notamment). Par contre, à la manière de 
ce qui s’était fait dans les télécoms et à la différence de ce 
qui s’était fait dans le rail, la séparation entre 
infrastructure (radars, balises) et la fourniture de service 
n’a pas été imposée. 
Classique a également été la démarche qui a consisté à 
favoriser l’interopérabilité. 
10. La Commission a par contre innové sur deux points. 
D’une part, elle a créé, à l’initiative des grands industriels, 
notamment EADS, Airbus et Thalès, un programme de 
recherche et développement devant mettre en place à 
l’horizon d’une dizaine d’années de nouvelles 
technologies dans le domaine. D’autre part, elle a créé les 
FABs (Functional Airspace Blocks). 
12. Les FABs constituent quelque chose de plus original 
par rapport à la démarche classique de la Commission en 
matière de secteurs de services publics en situation initiale 
de monopoles nationaux. Il s’agit en effet de créer le 
cadre juridique d’un regroupement transnational de 
ressources (ici, l’espace lui-même et les moyens de 
contrôle). L’idée de départ reposait sur une distinction 
entre l’espace supérieur et l’espace inférieur. Elle 
présentait certains mérites : elle avait un sens sur le plan 
opérationnel (les avions volant dans l’espace supérieur 
sont plus faciles à contrôler que des avions qui se croisent 
en montée, en descente, avec des changements de 
direction, à proximité des aéroports) et un sens 
institutionnel (le principe de subsidiarité pouvant 
s’appliquer, en laissant le contrôle des espaces inférieurs à Concurrences N° 1-2008 : Droit & Economie – Epreuves à valider pour vendredi 18/02 au soir 
la charge des États-membres, et en transférant le contrôle 
de l’espace supérieur dans un cadre européen). Par 
ailleurs, dès le départ, l’idée était que la restructuration de 
l’espace supérieur entraînerait la restructuration de 
l’espace inférieur. Pour la première fois peut-être aussi 
clairement, la Commission se lançait dans un programme 
de restructuration d’un secteur. 
13. Un tournant majeur, quoique peu et mal perçu, fut pris 
quand la distinction espace supérieur/espace inférieur fut 
éliminée. Finalement, il fut admis qu’un FAB pouvait 
couvrir les espaces supérieur et inférieur. Pourquoi ce 
revirement ? Des aspects techniques furent invoqués : il 
est difficile de tracer avec précision une limite 
opérationnelle entre espace supérieur et espace inférieur. 
En réalité, il est probable que ce sont les aspects 
économiques qui l’emportèrent. Si l’on traitait l’espace 
supérieur en le regroupant à l’échelle européenne ou avec 
de grands blocs transnationaux, on risquait de n’avoir plus 
que quelques centres de contrôle pour tout cet espace, 
avec des coûts très faibles. Par comparaison, les coûts de 
contrôle dans l’espace inférieur seraient apparus 
extrêmement élevés. Si on avait aligné les prix sur les 
coûts, les compagnies qui survolent l’Europe (les 
compagnies américaines, notamment) auraient payé 
moins, et les compagnies européennes dont beaucoup 
d’avions décollent et atterrissent en Europe sans voler 
beaucoup dans l’espace supérieur auraient payé plus. La 
distinction espace supérieur/espace inférieur mettait en 
évidence un phénomène de subventions croisées 
jusqu’alors favorable aux compagnies européennes. Le 
premier bloc de législation européenne adopté donna donc 
une définition très floue des FABs. On eut des projets 
entre un grand pays et un petit pays voisin (Irlande et 
Royaume-Uni, France et Suisse, Espagne et Portugal) ou 
entre petits pays (Danemark, Finlande, Norvège et 
Suède). 
IV. La mécanique européenne 
14. Pouvait-on parler d’un échec  ? Ce serait mal 
comprendre la mécanique de l’intervention européenne 
sur un secteur de service public fragmenté par des 
monopoles nationaux. 
15. La dynamique européenne peut être vue en effet 
comme une mécanique à effet de cliquet. 
La Commission identifie un problème de nature 
communautaire. Elle s’appuie sur une urgence politique 
pour justifier son intervention : ici, au début, ce sont les 
retards encourus par les passagers qui ont servi lors du 
lancement de l’initiative Ciel unique ; aujourd’hui que les 
retards sont moins importants, la justification pour aller 
plus loin est l’environnement (le Ciel unique conduirait à 
des routes plus directes pour les avions, donc à des 
économies de carburant et une moindre pollution). La 
Commission propose des scénarios, essentiellement au 
nombre de trois  : ne rien faire, adopter une démarche 
européenne audacieuse conduisant à une grande perte de 
souveraineté pour les États-membres, et un scénario 
“moyen”. Dans un premier temps, les États membres 
n’ont pas la légitimité politique pour soutenir le scénario 
“ne rien faire”, mais ils l’ont pour bloquer le scénario 
audacieux. C’est donc le scénario “moyen”, souvent 
même édulcoré, qui est adopté. Ses effets sont 
évidemment limités dans la pratique. Ceci est finalement 
de peu d’importance : la Commission prend soin de faire 
une évaluation au bout de quelques années (ici, tous les 
trois ans). L’évaluation est négative, et trois scénarios 
sont alors proposés : rester où l’on en est (effet de cliquet, 
pas de retour en arrière), scénario audacieux, et scénario 
moyen présentant une nouvelle étape 
d’approfondissement. Le résultat est assez bien connu 
d’avance. C’est l’étape où en est le projet Ciel unique 
aujourd’hui, celle de l’évaluation d’impact trois ans après 
l’entrée en vigueur du règlement Ciel unique. 
16. Cette étape pose de nouveaux problèmes. Jusqu’ici, 
les questions de régulation dans les services publics 
étaient approchées au niveau européen (le cadre 
réglementaire, directives, règlements) et au niveau 
national (création de régulateurs nationaux indépendants). 
L’évolution actuelle dans les différents secteurs conduit à 
créer des projets d’infrastructure transnationaux (ou 
régionaux au sens où ils impliquent plusieurs États 
membres dans une même région – par exemple, des lignes 
à haute tension entre plusieurs États dans le domaine 
électrique, ou des lignes de train à grande vitesse ou des 
lignes de transport de camions entre plusieurs pays, dans 
notre cas des FABs)  : ni la régulation nationale, ni la 
régulation européenne ne semblent en mesure de 
s’appliquer à ces situations. 
17. Les questions de régulation se trouvent donc 
profondément modifiées par la manière dont les 
infrastructures des services publics se développent 
désormais sur une échelle supranationale mais infra-
communautaire. De nouvelles formes de régulation, de 
nouvelles institutions, sont donc à inventer pour 
accompagner la restructuration des grands réseaux 
européens.  ν 

Restructuring Regulation in Europe. The Case of Air Traffic Services

http://hal.archives-ouvertes.fr/docs/00/26/33/67/PDF/2008-02-04-1418.pdf

Restructuring Regulation in Europe. The Case of Air Traffic Services

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