Ratzinger, Jürgen

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Research Papers in Economics

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Ratzinger, Jürgen
Article
Perspektiven für die
Umsatzbesteuerung in der
Europäischen Union - eine Erwiderung
Wirtschaftsdienst
Suggested citation: Ratzinger, Jürgen (1998) : Perspektiven für die Umsatzbesteuerung in der
Europäischen Union - eine Erwiderung, Wirtschaftsdienst, ISSN 0043-6275, Vol. 78, Iss. 4, pp.
238-240, http://hdl.handle.net/10419/40043MEHRWERTSTEUERSYSTEM
Aus rein ökonomischer Sicht sind - gemessen an
diesen Kriterien (allgemeine Steuerneutralität, Sektor
rale Allokationseffizienz, Steuerdisziplin, administrati-
ver Aufwand) - das Ursprungslandprinzip mit Clear-
ing, das Mischsystem aus Ursprungslandprinzip und
Verkaufssteuer sowie das reine Verkaufssteuersystem
annähernd gleichwertige Alternativen. Aufgrund der
verschiedenen Vor- und Nachteile dieser Ansätze ist
die Frage, welcher dieser Alternativen der Vorzug ge-
geben werden sollte, rein akademisch. Während das
Ursprungslandprinzip relativ hohe administrative
Kosten verursacht, ist es nicht ausgeschlossen, daß
das Mischsystem aus Ursprungslandprinzip und
Verkaufssteuer sowie das reine Verkaufssteuersystem
zu einer Allokationsverzerrung zwischen Konsum-
und Investitionsgüterindustrien führen könnten. Inwie-
weit dies tatsächlich der Fall sein würde, hängt'we-
sentlich von dem Ausmaß der resultierenden Direkt-
importe privater Endverbraucher ab. Ein leichter
Vorteil des Mischsystems ist darin zu sehen, daß es
lediglich relativ niedrige Verkaufssteuersätze erfordert
und daher geringere Anreize für einen Direktimport
gibt. Dagegen sind das von Ratzinger präferierte
Gemeinschaftsprinzip und das Übergangssystem aus
ökonomischer Sicht keine geeigneten Alternativen, da
diese Besteuerungsansätze alle Nachteile der ande-
ren Alternativen auf sich vereinigen.
Auch wenn man die „normative Kraft des (politisch)
Faktischen" mit in das Kalkül zieht, spricht kaum et-
was für die Einführung des Gemeirischaftsprinzips.
Aus den langjährigen Diskussionen über die Einfüh-
rung eines endgültigen Umsatzsteuersystems in der
EU wird deutlich, daß die Mitgliedsländer einen
Steuerwettbewerb und eine Veränderung der regio-
nalen Steuerverteilung vehement ablehnen. Darüber
hinaus ist eine Einigung bisher stets daran geschei-
tert, daß sich die Regierungsvertreter auf kein geeig-
netes Clearing-Verfahren einigen konnten. Bleiben
die Mitgliedsländer bei diesem Standpunkt, so
spricht alles für die Einführung eines reinen Verkaufs-
steuersystems. Denn dieses System schließt einen
Steuerwettbewerb aus und garantiert gleichzeitig
eine unveränderte regionale Steuerverteilung ohne
Einführung eines Clearing-Verfahrens.
Jürgen Ratzinger
Perspektiven für die Umsatzbesteuerung in
der Europäischen Union - eine Erwiderung
Jürgen Stehn fügt in seiner Replik zu meinem Auf-
\J satz in der August-Ausgabe 1997 dieser Zeitschrift
der Analyse möglicher Besteuerungssysteme für den
Binnenmarkt zwei weitere aus seiner Sicht wichtige
Alternativen hinzu. Damit ergänzt er die Auswahl an
Alternativen, die ich getroffen habe und bereichert die
Diskussion. Seine Kernaussage lautet, daß eine
Einzelhandelssteuer nach US-amerikanischem Vor-
bild den anderen Alternativen überlegen ist. Letztlich
schätzt er damit die Erfassungs- und Kontrollkosten
für den Übergang der Waren von der Unternehmens-
sphäre in den Privatsektor, die nun bei allen
Warenverkäufen auftreten - gleichgültig ob innerstaat-
lich oder innergemeinschaftlich - geringer ein als die
Kosten für die von mir am Ende meines Beitrags ab-
Dr. Jürgen Ratzinger, 31, ist wissenschaftlicher
Mitarbeiter in der Abteilung Gesamtwirt-
schaftliche Analysen und öffentliche Finanzen
des ifo Instituts für Wirtschaftsforschung,
München.
gewogenen Alternativen Übergangssystem oder
grenzüberschreitender Vorsteuerabzug mit Clearing.
Im folgenden soll darauf nicht weiter eingegangen
werden, es sei jedoch angemerkt, daß das Einzel-
handelssteuersystem in den USA durchaus erhebli-
cher Kritik ausgesetzt ist. Drei zentrale Argumente in
der Replik von Stehn stehen im Mittelpunkt meiner
Erwiderung.
Ziel meines Aufsatzes war es, jene Besteuerungs-
alternativen aufzuzeigen und zu analysieren, die auch
im Zentrum der Diskussion der steuerpolitischen Ak-
teure in der Europäischen Union stehen. Das sind das
Übergangssystem, das auf dem Zahlungsaufschub-
system beruht, und der grenzüberschreitende Vor-
steuerabzug mit Clearing. Da beide Alternativen, was
die effektive Steuerbelastung und die Verteilung der
Steuereinnahmen anbelangt, nicht anders als das vor
1993 gültige System mit Grenzsteuerausgleich für den
überwiegenden Teil des grenzüberschreitenden Wa-
renhandels am Bestimmungslandprinzip angelehnt
sind, habe ich zusätzlich zwei Alternativen aufgezeigt,
die für alle grenzüberschreitenden Warenströme am
238 WIRTSCHAFTSDIENST 1998/IVMEHRWERTSTEUERSYSTEM
Ursprungslandprinzip orientiert sind: der grenzüber-
schreitende Vorumsatzabzug und der grenzüber-
schreitende fiktive Vorsteuerabzug.
Stehn bringt zwei weitere Alternativen in die Dis-
kussion: eine Kombination aus Ursprungslandprinzip
und Einzelhandelssteuer sowie eine reine Einzel-
handelssteuer nach US-amerikanischem Vorbild. Bei-
de Alternativen können als Spezialfälle des von Smith
und Keen kürzlich vorgeschlagenen Besteuerungs-
systems VIVAT angesehen werden, auf das ich in mei-
nem Beitrag auch eingegangen bin
1. Ein Einzelhan-
delssteuersystem nach US-amerikanischem Vorbild
wurde bisher in der Europäischen Union nicht ernst-
haft diskutiert. Der Europäische Rat entschied sich
mit der Verabschiedung der ersten Umsatzsteuer-
richtlinie im Jahre 1967 für ein „gemeinsames Mehr-
wertsteuersystem" in Ausgestaltung einer Allphasen-
nettoumsatzsteuer. Die Diskussionen bewegten sich
seither weitgehend innerhalb dieses Rahmens. Daß
beim Entstehen des Beitrags dieser Rahmen - die
normative Kraft des (politisch) Faktischen, wie Stehn
es nennt - eine gewisse Rolle spielte, sei gern zuge-
geben.
Die Vollständigkeit der Aufzählung jenseits eines zu
beobachtenden faktischen Rahmens scheint im übri-
gen auch bei Stehn nicht das zentrale Motiv gewesen
zu sein. Ginge es um eine lückenlose Aufzählung aller
möglichen Besteuerungsalternativen, dann wären wir
auch nach seiner Replik noch nicht am Ende der Liste
angelangt. Zu nennen ist eben jenes VIVAT, aber auch
die verschiedenen Alternativen, die im Mehr-Länder-
Fall auftreten, wenn nicht alle Länder einheitlich ein
Steuerregime anwenden. Zu nennen wären hier bei-
spielsweise - ohne daß an dieser Stelle näher darauf
eingegangen werden kann - das „restricted origin prin-
ciple" von Shibata, das „non-reciprocal restricted origin
principle" von Lockwood, de Meza und Myles oder et-
wa das „unified restriced origin principle" von Genser
2.
Bewertung nach der Äquivalenz
Stehn stößt sich außerdem daran, daß ich für die
Bewertung der Alternativen neben der Neutralität
auch die Äquivalenz der Steuersysteme heranziehe.
Seiner Ansicht nach ist die Äquivalenz „für die Bewer-
tung der Alternativen völlig irrelevant."Nicht genug da-
mit, Stehn warnt davor, die Äquivalenz bei der Beur-
teilung alternativer Besteuerungssysteme überhaupt
ins Kalkül zu ziehen: „Bezogen auf die gegenwärtige
Steuerdebatte in Deutschland bedeutet dies, daß eine
jede Diskussion über sinnvolle Reformen des Ein-
kommensteuersystems müßig ist." Die Berücksich-
tigung der Äquivalenzeigenschaft für die Beurteilung
von Besteuerungsalternativen bei der indirekten
Besteuerung ist in der neueren Literatur nun jedoch
durchaus gängige Praxis
3. '
Natürlich ist eine entscheidende Anforderung an ein
Steuersystem im Binnenmarkt seine allokative Neu-
tralität, d.h., daß es durch das Steuersystem zu keiner
Verzerrung der relativen Preise kommt. Beim Wechsel
zwischen zwei neutralen Steuersystemen kann es
aber durchaus zu Einkommenseffekten und entspre-
chenden Mengenanpassungen kommen. In diesem
Fall sind die Steuersysteme neutral, aber eben nicht
äquivalent. Für die Abwägung verschiedener Be-
steuerungsregime ist daher auch deren Äquivalenz
von Interesse. Zwei Besteuerungssysteme sind näm-
lich äquivalent, wenn es im Rahmen von Regime-
wechseln auch zu keinen Mengenanpassungen, d.h.
weder zu Substitutionseffekten noch zu Einkommens-
effekten, kommt. Und das Bemerkenswerte ist, daß
Bestimmungs- und Ursprungslandprinzip in einem
statischen Rahmen nicht nur neutral, sondern bei voll-
ständig flexiblen Preisen und/oder Wechselkursen
auch äquivalent sind. Unter diesen Voraussetzungen
führt ein Wechsel vom Bestimmungslandprinzip zum
Ursprungslandprinzip eben auch nicht zu einer
zwangsläufigen Angleichung der Steuersätze, wie
Stehn behauptet.
Statt sich bei der Äquivalenz aufzuhalten, schlägt
Stehn vor, sich doch besser der durch private Direkt-
importe ausgelösten sektoralen Allokationsineffizienz
anzunehmen. Mein Beitrag hat sich intensiv mit der
Bedeutung privater Direktimporte auseinanderge-
setzt, eine explizite Analyse der Auswirkung privater
Direktimporte auf die sektorale Allokationseffizienz je-
doch nicht vorgenommen. Ist eine solche Analyse
aber erforderlich, wenn sie doch darauf basiert, daß
die gesamte Konsumnachfrage oder wenigstens der
wichtigste Teil davon im Hochsteuerland durch priva-
te Direktimporte gedeckt wird? Das hieße, daß priva-
te Direktimporte völlig oder weitgehend transaktions-
kostenfrei durchgeführt werden könnten. Eine zentrale
Hypothese meines Beitrags lautet nun aber doch ge-
1 Vgl. M. Keen, S. Smith: The future of value ädded taxation in
the European Union, in: European Policy, 23/1997, S. 375-411.
2 Vgl. H. Shibata: The theory of economic unions: a comparative
analysis of customs unions, free trade areas and tax unions, in: C. S.
S h o u p (Hrsg.): Fiscal harmonization in common markets, New York
1967, S. 145-264; B. Lockwood, D. de Meza, G. Myles:
The equivalence between destination and nonreciprocal restricted
origin tax regimes, in: Scandinavian Journal of Economics, 96/1994,
S. 321-328; B. Genser: Pattern of tax arbitrage and decentralized
tax autonomy, in: D. Pin es, E. Sadka, I. Zilcha (Hrsg.): Topics
in public economics, Cambridge & New York 1998, S. 262-285.
3 Vgl. beispielsweise B. Lockwood, D. de Meza, G. Myles,
a.a.O.; B. Lockwood, D. de Meza, G. Myles: Whenareori-
gin and destination regimes equivalent?, in: International Tax and
Public Finance, 1/1994, S. 5-24; B. Genser, a.a.O.; B. Genser:
A generalized equivalence property of mixed international VAT regi-
mes, in: Scandinavian Journal of Economics, 98(2)/1996, S. 253-262.
WIRTSCHAFTSDIENST 1998/IV 239MEHRWERTSTEUERSYSTEM
rade, daß private Direktimporte im Binnenmarkt nach
1993 nicht anders als zuvor nur eine unbedeutende
Rolle im Warenkorb des repräsentativen europäischen
Konsumenten spielen
4. Es ist also von beträchtlichen
Transaktionskosten auszugehen.
Private Direktimporte
Die Analyse der allokativen Neutralität, die mein
Beitrag (S. 467-468) vornimmt, kann leicht um das
Phänomen erweitert werden, daß Konsumenten Güter
aus inländischer aber auch aus ausländischer Pro-
duktion nicht nur im Inland, sondern auch im Ausland
in Form privater Direkt- und Reimporte transaktions-
kostenfrei erwerben können
5. Wenn in einem ersten
Schritt zunächst ausschließlich private Direktimporte
berücksichtigt werden, ergibt sich als Arbitragebedin-
gung für den inländischen Konsumenten
(4) p?(1 + #) = pf min {1 + t
F; 1 + (1 - a
D) t
Fx + t°)
und für ausländische Konsumenten
(5) pf(1 + t
FF) = p? min {1 + fg; 1 + (1 - af) t° + £}.
Nach Eliminierung der Produzentenpreise ((4)/(5))
folgt die Konsistenzbedingung für die allokative Neu-
tralität des Steuersystems:
(6) (1 + tg) (1 + t
FF) = min {1 + t
DD; 1 + (1 -sf) t°+ t
F}
min (1 + t
FF; 1 + (1 - a
D) t
F + t°}
Diese Bedingung ist erfüllt, wenn das Ursprungs-
landprinzip angewendet wird (f£ = 0, t
FD = 0, f° = f°,
t
F = t
F, a
D = 0, a
F = 0). In einem solchen System spie-
len private Direktimporte keine eigenständige Rolle.
Sie tragen keine andere Steuerlast als kommerzielle
Importe, und so besteht kein Anreiz für Konsumenten,
ihre Nachfrage nach ausländischen Produkten direkt
jenseits der Grenze zu decken. Bei Anwendung des
Bestimmungslandprinzips sowohl mit Exportsteuer-
entlastung ,(t° =0,t
F= 0, f£ = fg, t
F = tp) als auch mit
grenzüberschreitendem Vorsteuerabzug (fg = f£ = t°,
t
F=t
F = t
F,a
D='\,a
F='\) ist die Neutralitätsbedingung
allerdings nur dann erfüllt, wenn es zu einem
Ausgleich der beiden Steuersätze (f° = tp) kommt. Im
Niedrigsteuerland sind die relativen Produzenten-
preise für Konsumgüter höher als im Hochsteuerland,
mit der Folge einer ineffizienteh Produktionsstruktur.
Es zeigt sich, daß bei massivem Auftreten privater
4 Vgl. dazu ausführlich: J. Ratzinger: Die Bedeutung privater
Direktimporte für die Güterbesteuerung in der Europäischen Union,
ifo Studien zur Finanzpolitik, Nr. 65, München 1998.
5 Vgl. B. Genser: Das Problem der Steuerharmonisierung aus
allokativer Sicht, in: B. Gahlen, H. Hesse, H.-J. Ramser
(Hrsg.): Europäische Integrationsprobleme aus wirtschaftswissen-
schaftlicher Sicht, Tübingen 1994, S. 65-89, hier S. 72-74; J. Rat-
zinger, a.a.O., S. 65-66.
5 Vgl. H.-W. Sinn: Tax harmonization and tax competition in
Europe, in: European Economic Review, 34/1990, S. 491-492.
Direktimporte zusätzliche Harmonisierungsschritte
nötig sind, damit bei Anwendung des Bestimmungs-
landprinzips die allokative Neutralität des Steuerregi-
mes gewahrt bleibt.
Zwischenprodukte und Investitionsgüter
Wird schließlich der Handel mit Zwischenprodukten
und Investitionsgütern mitberücksichtigt, eröffnet sich
eine weitere Quelle für Verzerrungen. Solange Unter-
nehmen im Rahmen des Vorsteuerabzugs die Um-
satzsteuer auf Investitionsgüter in vollem Umfang vom
Fiskus erstattet bekommen, führt das Arbitragekalkül
der Unternehmen zu einem Ausgleich der Investi-
tionsgüterpreise, während dasjenige der Konsumen-
ten dem Ursprungslandprinzip folgend zu unter-
schiedlichen Produzentenpreisen für Konsumgüter
führt. Das hat Sinn in einem Beitrag aus dem Jahr
1990 gezeigt, und Stehn hat diese Argumentation un-
ter dem Stichwort der sektoralen Allokationseffizienz
übernommen
6. Auf dieser Stufe bleibt Stehn nun je-
doch stehen. Läßt man nämlich auch private Reim-
porte aus dem Ausland zu, dann fallen die Arbitrage-
bedingungen für inländische und ausländische Kon-
sumenten zusammen:
(7) p° min {1 + fg; 1 + (1 - aO t
Dx + t
F} = p
F min {1 + t%
Das Bestimmungslandprinzip mit Exportsteuerent-
lastung bzw. grenzüberschreitendem Vorsteuerabzug
ist nun wieder allokativ neutral. Allerdings erfolgen
jetzt alle Güterkäufe über das Niedrigsteuerland. Das
Hochsteuerland erzielt im Fall von Exportsteuerent-
lastungen kein Steueraufkommen oder kann bei
grenzüberschreitendem Vorsteuerabzug sein Steuer-
aufkommen beliebig erhöhen, solange das Importland
einen vollständigen Vorsteuerabzug gewährt.
Dieses Ergebnis steht im Gegensatz zu Sinn, der
das Bestimmungslandprinzip bei offenen Grenzen als
allokativ nicht neutral betrachtet. Allerdings berück-
sichtigt er in dem von ihm zugrundegelegten Modell
ausschließlich private Direktimporte. Für einen sol-
chen Modellrahmen ist diese Aussage auch richtig.
Bei offenen Grenzen eröffnet sich jedoch eben auch
die Möglichkeit privater Reimporte. Bei Berücksich-
tigung des Handels mit Zwischenprodukten und Inve-
stitionsgütern kommt es also im Ergebnis wiederum
zur Angleichung der Produzentenpreise von Konsum-
gütern ebenso wie zur Angleichung von Investitions-
güterpreisen. Das Bestimmungslandprinzip erweist
sich in diesem Modellrahmen als allokativ neutral. Das
alles gilt unter der Annahme, daß private Direkt-
importe und private Reimporte vollständig oder weit-
gehend transaktionskostenfrei durchgeführt werden.
240 WIRTSCHAFTSDIENST 1998/IV

Perspektiven für die Umsatzbesteuerung in der Europäischen Union - eine Erwiderung

http://econstor.eu/bitstream/10419/40043/1/624776514.pdf

Perspektiven für die Umsatzbesteuerung in der Europäischen Union - eine Erwiderung

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