Martin Schütte, Ludwig-Maximilians-Universität München, betont in seinem Kommentar die Unverzichtbarkeit eines Insolvenzverfahrens für EU-Mitgliedstaaten und entwickelt dafür einen Kriterienkatalog.

Martin Schütte

German

Research Papers in Economics

ifo Schnelldienst 23/2010 – 63. Jahrgang
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Situation
Um die Frage, ob ein Mitgliedstaat der EU
oder überhaupt ein souveräner Staat in-
solvent werden darf oder sogar soll, wird
zurzeit erbittert gerungen. Die Lager sind
klar. Befürworter sind diejenigen, die oh-
ne Insolvenz eines überschuldeten Mit-
gliedstaates wie Griechenland oder Irland
einspringen und die Hauptlasten einer Sa-
nierung tragen müssen. Das sind die fi-
nanziell stärksten Mitgliedstaaten, allen
voran Deutschland, und deren Steuerzah-
ler. Vehemente Gegner sind natürlich alle
Staaten, die mit einer Insolvenz jetzt oder
in Zukunft rechnen müssen, sowie alle pri-
vaten und öffentlichen Gläubiger, die die-
sen Staaten Geld geliehen haben oder
weiter leihen wollen. In erster Linie sind
das die Banken und institutionellen Anle-
ger, die massiv in die höherverzinslichen
Anleihen dieser hoch verschuldeten Län-
der investiert haben und risikofrei weiter
investieren wollen.
Offiziell ist die Schaffung eines geord-
neten Insolvenzverfahrens für Mitglied-
staaten (Krisenmechanismus) durch die
Einigung der Staats- und Regierungs-
chefs auf dem EU-Gipfel vom 29. Okto-
ber 2010 auf der Tagesordnung. Ob es
allerdings tatsächlich dazu kommt, ist
mehr als ungewiss, da sich dagegen
massiver Widerstand bei der Mehrheit
der Mitgliedsländer formiert. Trotzdem
bleibt ein geordnetes Insolvenzverfahren
für überschuldete Mitgliedstaaten eine
zwingende Notwendigkeit für den Be-
stand der Währungsunion.
Warum brauchen wir ein 
Insolvenzverfahren?
Was sind die Argumente?
1. EU-Vertrag. Die Geschäftsgrundlage
für die Währungsunion ist das Verbot,
dass Mitgliedsländer für die Schulden
anderer Mitgliedsländer aufkommen
(No-Bailout-Klausel, Art. 125 des kon-
solidierten Europa-Vertrages/»Stabilisie-
rungs- und Wachstumspakt«). Der Weg
in eine Transferunion ist damit vertrag-
lich ausgeschlossen. Als einzige Mög-
lichkeit, eine Überschuldungssituation
nachhaltig zu lösen, bleibt dann eine In-
solvenz mit dem Ziel einer Sanierung des
Landes unter Beteiligung aller Gläubiger
(Umschuldung).
2. Marktwirtschaftliche Lösung. Eine In-
solvenz ist das klassische Mittel, eine
Überschuldungssituation zu lösen. Sie
kommt in allen Bereichen der Wirtschaft
tagtäglich zum Einsatz, ob bei Privatper-
sonen oder Unternehmen, und ist ein un-
verzichtbarer Bestandteil einer freien
Marktwirtschaft. Denn sie stellt der un-
ternehmerischen Entscheidungsfreiheit
und der damit verbundenen Gewinn-
möglichkeit das zwingend notwendige
Risiko des Verlustes des eingesetzten
Kapitals gegenüber. Damit ist sie die
wirksamste Waffe gegen eine zu hohe
Risikobereitschaft.
3. »Moral hazard«. Fehlt dieses Korrektiv
und hat der Unternehmer einseitig die
Chance, Gewinn zu erzielen, und gleich-
zeitig die Möglichkeit, auftretende Risiken
und Verluste auf Dritte abzuwälzen, muss
es zu Fehlentwicklungen und dem Ein-
gehen unvertretbarer Risiken kommen,
die letztlich die marktwirtschaftliche Ord-
nung insgesamt gefährden. Das ist das
Kernproblem der aktuellen Finanzkrise,
sowohl bei den Banken als auch den Mit-
gliedstaaten der EU.
4. Erfahrungen der Krise.In beiden Krisen
hat der moral hazard funktioniert. Die Ban-
ken insgesamt waren überschuldet und
illiquide, d.h. insolvent. Sie wurden ge-
rettet von den Zentralbanken und Regie-
rungen, d.h. dem Steuerzahler. Die Gläu-
biger der Banken sind mit wenigen Aus-
nahmen (z.B. Lehman Brothers, HRE) un-
geschoren davon gekommen und haben
für ihre Risiken und Verluste nicht einste-
hen müssen. Da inzwischen bereits prak-
tisch alle Banken als »systemrelevant« gel-
ten und nach wie vor keine Regelung für
die Haftung der Bankgläubiger besteht,
sind die Probleme nicht gelöst und eine
Kriterien für eine Staatsinsolvenz
* Prof. Dr. Martin Schütte ist ehem. Vorstandsmit-
glied der HypoVereinsbank/Bayer. Hypotheken-
und Wechsel-Bank AG sowie Lehrbeauftragter und
Honorarprofessor der Ludwig-Maximilians-Univer-
sität München.
Martin Schütte*Kommentar
63. Jahrgang – ifo Schnelldienst 23/2010
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nächste Bankenkrise wahrscheinlich. Die Situation der iri-
schen Banken ist ein beängstigender Vorbote.
Dasselbe gilt für das Problem der überschuldeten Mit-
gliedsländer der EU. Hier hat man das verbindliche »Bail-
Out-Verbot« des EU-Vertrages außer Kraft gesetzt, um ei-
ne Insolvenz zu vermeiden. Wahrscheinlich war das tat-
sächlich »alternativlos« wegen der mangelnden Vorberei-
tung der Entscheidungsträger und des enormen Zeit-
drucks. Damit wurde das Problem allerdings nicht ge-
löst, sondern nur eine kurze Verschnaufpause erkauft. Ab-
zulesen ist das an den Renditen bzw. Zinsausschlägen für
die Anleihen der gefährdeten Staaten, die nach wie vor
auf absolutem Krisenniveau verharren. Eingehandelt ha-
ben wir uns damit eine Verschärfung des Problems und
die drohende Gefahr der Ansteckung der anderen Mit-
gliedstaaten und der Gefährdung der gesamten Wäh-
rungsunion. Das wird solange bleiben, solange wir eine
Sanierung der überschuldeten Staaten durch eine Um-
schuldung mit dem jeweils notwendigen Gläubigerver-
zicht, d.h. Insolvenz, ausschließen.
5. Interesse des Schuldners. Eine Insolvenz müsste dabei
im wohlverstandenen Interesse jedes dauerhaft überschul-
deten Staates liegen. Denn es ist ein erfolgversprechender
Weg, die Staatsfinanzen nachhaltig zu sanieren, indem der
Umfang der Schulden auf ein verkraftbares und bedienba-
res Maß zurückgeführt wird. Dafür ist ein Schuldenerlass
durch Verzicht der Gläubiger ein wesentliches Element. So
kann die Kreditwürdigkeit wieder hergestellt und erfahrungs-
gemäß das Vertrauen der Märkte in kurzer Zeit wieder her-
gestellt werden.
6. Geschichte. Staatsbankrotte sind über die Jahrhunderte
hinweg keine Ausnahme, sondern eine regelmäßige Erschei-
nung. Konrad und Zschäpitz berichten von 250 Staatsplei-
ten seit 1800 und 90 Bankrotten von 73 Staaten alleine seit
1980. Auch Deutschland war bekanntlich im letzten Jahr-
hundert gleich zweimal von dem totalen Staatsbankrott mit
anschließender Währungsreform betroffen, und auch die
USA retteten sich durch die einseitige Aufkündigung der
Goldbindung nach der großen Depression in den 30er Jah-
ren faktisch in eine Insolvenz. Alle Staaten haben anschlie-
ßend wieder Zugang zu den Kreditmärkten gefunden nach
Wiedererlangung ihrer Kreditwürdigkeit.
7. Bundesstaaten. Auch in Bundesstaaten ist eine automa-
tische Beistandsverpflichtung nicht selbstverständlich und
sogar Insolvenzverfahren möglich. Das gilt z.B. für die USA
(vgl. Sinn 2010). 
Als Zwischenfazit ergibt sich, dass ein Insolvenzverfahren
mit dem Ziel einer nachhaltigen Entschuldung auf ein be-
herrschbares Maß gerade auch für Staaten eine sinnvolle
und notwendige Maßnahme ist.
Kriterien für ein Insolvenzverfahren
Die Kreditvergabe an Staaten und die Lösung von Über-
schuldungssituationen sollte sich sinnvollerweise an den all-
gemeinen Grundsätzen und Erfahrungen des Kreditge-
schäfts orientieren. Denn die Fragestellungen und Antwor-
ten sind weitgehend dieselben. 
1. Ziel. Ziel eines Insolvenzverfahrens ist die Gleichbehand-
lung der Gläubiger und die Wiederherstellung der Kreditwür-
digkeit des betroffenen Staates. Für die Beurteilung der Kre-
ditwürdigkeit gibt es klare Kriterien, nach denen sich Kre-
ditgeber generell richten.
2. Schuldendienstquote/Zinssteuerquote. Die erste und
wichtigste Frage ist: Welches Kreditvolumen kann sich der
Kreditnehmer leisten, d.h. bedienen? Das ist die Frage nach
den verfügbaren Einkünften zur Bedienung der Kredite. Bei
Staaten ist es das jährliche Steueraufkommen, das für den
Schuldendienst zur Verfügung stehen kann. Das muss das
entscheidende Kriterium sein für die laufende Kreditverga-
be, für die Feststellung der Überschuldung und vor allem
für das Ausmaß, um das in einer Insolvenz die bestehen-
den Kredite z.B. durch Gläubigerverzicht zurückgeführt wer-
den müssen. Erstaunlicherweise spielt dieses Kriterium in
der aktuellen Diskussion und den bisher gemachten Vor-
schlägen keine Rolle. 
Schlüsselkriterium muss deshalb die Schuldendienstquote
sein, d.h. das Verhältnis zumindest der Zinsbelastung zu den
laufenden Steuereinnahmen des jeweiligen Staates. Für die
Frage der Höhe der vertretbaren Quote spielen dabei eine
Reihe zusätzlicher Faktoren eine Rolle, wie das Ausmaß des
Zinsänderungsrisikos, das sich aus der Fälligkeitsstruktur
ergibt, oder auch die Möglichkeiten der Steigerung des ver-
fügbaren Steueraufkommens durch zusätzliche Steuern oder
Senkung der laufenden Ausgaben. Diese Faktoren können
individuell sehr unterschiedlich sein.
3. Investitionsquote. Die zweitwichtigste Frage, die sich ein
Kreditgeber stellt, ist die nach dem Verwendungszweck.
Dient der Kredit der Finanzierung laufender Ausgaben oder
wird er für Investitionen verwendet, die die Wirtschaftskraft
stärken und damit das potentielle Steueraufkommen erhö-
hen? Also: Dient die Kreditaufnahme der Finanzierung ei-
nes aufgeblähten Beamtenapparats oder von Investitionen,
z.B. in die Infrastruktur, Bildung, Forschung oder der För-
derung zukunftsweisenden Technologien? Die Investitions-
quote kann beispielsweise gemessen werden als Anteil der
Investitionen an den laufenden Ausgaben oder auch der
Neuverschuldung des Staates.
4. Schulden- und Haushaltsdefizitquoten. Die aktuellen Kri-
terien für eine Schuldenbegrenzung orientieren sich an dem
Bruttoinlandsprodukt (BIP). So sieht der Europäische Sta-Kommentar
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bilitäts- und Wirtschaftspakt eine Obergrenze für den Schul-
denstand von 60% und für das Budgetdefizit von 3% des
BIP vor. Die in das Grundgesetz aufgenommene Schul-
denbremse beschränkt die nicht konjunkturell bedingte
Nettokreditaufnahme des Bundes auf 0,35% des BIP. Al-
le drei Kriterien sind wertvolle Informationen, reichen aber
alleine für die Beurteilung der Kreditwürdigkeit eines Staa-
tes nicht aus. 
Das Bruttoinlandsprodukt ist ein Indikator für die Leistungs-
kraft einer Volkswirtschaft. Für die Kreditwürdigkeit des Staa-
tes ist es nur insoweit relevant, als es zu Steuereinnahmen
führt oder das Potential für weitere Steuereinnahmen bie-
tet. Anders ausgedrückt: Ein hoher Schuldenstand und ei-
ne hohe Schuldenquote sind unbedenklich, wenn das nach-
haltige Steueraufkommen hoch genug ist, um die Schul-
den zu bedienen. 
Die Höhe der Quote (60%) ist offensichtlich gegriffen und
empirisch nicht gestützt. Es hat in jüngerer Zeit verschiede-
ne Staatsbankrotte gegeben bei zum Teil deutlich niedrige-
ren Schuldenständen, z.B. Argentinien (2001) und Russland
(1998) mit ca. 50% oder die Türkei (1978) mit nur 20% (vgl.
Konrad und Zschäpitz 2010). 
Auch die Budgetdefizitquotensind nur bedingt aussagekräf-
tig. Dauerhafte Budgetdefizite oder Nettokreditaufnahmen
sind negative Kriterien, denn sie führen zu einer laufenden
Erhöhung der Verschuldung und damit der Gefahr einer
Überschuldung. Ziel einer nachhaltig soliden Finanzpolitik
muss ein im Schnitt ausgeglichener Hauhalt sein. In Verbin-
dung mit einem entsprechenden Wirtschaftswachstum oder
Verwendung für leistungsteigernde Investitionen, die zu ei-
nem höheren Steueraufkommen oder Schuldentilgung füh-
ren, können vorübergehende Hauhaltsdefizite jedoch durch-
aus gerechtfertigt sein. Die Kriterien des Stabilitätspaktes
entsprechen auf jeden Fall nicht diesen Anforderungen, denn
60% Schuldenstand und 3% Budgetdefizit erfordern ein jähr-
liches Wachstum des BIP von 5%, um den Stand zu hal-
ten. Das ist bekanntlich für Deutschland eine absolut illuso-
rische Wachstumsrate. Die im Spiegel 43/2010 zitierte Äu-
ßerung des EZB-Chefs Jean-Claude Trichet, »Ihr versteht
den Ernst der Lage nicht, denn die Regeln müssten noch
viel, viel härter gemacht werden«, trifft deswegen leider in
vollem Umfang zu.
Allerdings können diese Indikatoren als Frühindikatoren für
eine drohende Überschuldungsgefahr oder vor allem eine
strukturelle Veränderungen der Verschuldungssituation die-
nen. Allerdings war das bisher nicht der Fall. Selbst für
Deutschland hat sich die Schuldenquote in den letzten
20Jahren von 37% auf 66% noch vor der Finanzkrise schlicht
verdoppelt, ohne einschneidende Gegenmaßnahmen zu
provozieren. Für die Beurteilung der Kreditwürdigkeit eines
Staates werden auch diese Quoten erst aussagekräftig in
Verbindung mit den Schlüsselkriterien Schuldendienst- und
Investitionsquote. Denn für eine Kreditvergabe ist die Liqui-
ditätssituation des Kreditnehmers das entscheidende Beur-
teilungskriterium. Für Staaten ist es das Steueraufkommen
und der für den Schuldendienst zur Verfügung stehende An-
teil davon.
Beispiel Zinssteuerquote
Am Beispiel Griechenland soll demonstriert werden, welche
Auswirkungen die Zinssteuerquote als Kriterium für die ver-
tretbare Verschuldung und einen eventuellen Gläubigerver-
zicht zur Reduzierung der Verschuldung auf ein nachhaltig
verkraftbares Maß hat. Deutschland hatte 2009 eine Zins-
steuerquote (Anteil der Zinsaufwendungen am Steuerauf-
kommen) von 11% (vgl. Projektgruppe Gemeinschaftsdiag-
nose 2010). Wenn man diese Quote zum Maßstab nimmt,
dann sieht die Rechnung für Griechenland anhand der Zah-
len von 2009 (vgl. Eurostat 2010) folgendermaßen aus:
Die Schulden Griechenlands betrugen 273 Mrd. Euro bei
Steuereinnahmen in Höhe von ca. 47 Mrd. Euro (20% des
BIP von 237 Mrd. Euro). Bei einem angenommenen Durch-
schnittszinssatz von 5% reichen 11% der Steuereinnah-
men (5,17 Mrd. Euro) zur Bedienung von 103 Mrd. Euro,
d.h. die bestehenden Schulden müssten durch einen Gläu-
bigerverzicht in Höhe von 62% auf die bedienbaren 103 Mrd.
Euro zurückgeführt werden. Bei einem Zinssatz von 8% (der-
zeitige Marktzinsen über 11%) steigt der notwendige Ver-
zicht auf 76%. Verdoppelt man die Zinssteuerquote auf 22%
der Steuereinnahmen, so lauten die notwendigen Gläubi-
gerverzichte immer noch 25 bzw. 53%. Das sind die Zah-
len, wenn eine Bedienbarkeit der Schulden allein über Gläu-
bigerverzichte wieder hergestellt werden soll. Das entspricht
auch in etwa der Reaktion und Erwartung der Märkte, die
eine über 8% höhere Verzinsung für Griechenland-Anleihen
gegenüber Anleihen des Bundes verlangen.
Natürlich gibt es auch andere Maßnahmen, wie Reduzie-
rung der Ausgaben oder eine Erhöhung der Steuereinnah-
men. So sieht der Haushaltsentwurf der griechischen Re-
gierung für 2011 (vgl. Handelsblatt vom 18. Oktober 2010)
ein Gesamtvolumen von 6,1 Mrd. Euro an Steuermehrein-
nahmen und Ausgabensenkungen vor. Wenn sie realisiert
und nur für die Zinszahlungen verwendet würden, stiege
die Zinszahlungsquote auf 24% und der dann noch notwen-
dige Gläubigerverzicht betrüge 18 bzw. 49%. Das zeigt, dass
eine nachhaltige Sanierung der griechischen Finanzsituati-
on durchaus möglich sein muss. 
Natürlich verschiebt sich dann das Problem auf die euro-
päischen Banken als Hauptgläubiger Griechenlands. Da-
bei ergeben sich folgende Größenordnungen: Die deut-
schen Banken haben einen Forderungsbestand von ca.Kommentar
63. Jahrgang – ifo Schnelldienst 23/2010
19
33 Mrd. Euro. Ein Forderungsverzicht in Höhe von 25%
führt zu einem Abschreibungsbedarf von 8,25 Mrd. Euro,
der kein ernsthaftes Problem sein kann. Selbst wenn man
von einer Kettenreaktion auf die anderen PIIGS-Staaten
(Portugal, Italien, Irland und Spanien) ausgeht, müsste
eine Bereinigung machbar sein: die Forderungen der deut-
schen Banken diesen Staaten gegenüber incl. Griechen-
land belaufen sich auf ca. 516 Mrd. Euro (alle Zahlen Spie-
gel 18/2010). Ein Abschreibungsbedarf von ebenfalls 25%
würde einen Abschreibungsbedarf von ca. 130 Mrd. Euro
ergeben, der im Verhältnis zu den Rettungsmaßnahmen
zu Beginn der Bankenkrise absolut gerechtfertigt und ver-
kraftbar ist, wenn damit eine nachhaltige Sanierung der
Problemländer und der engagierten deutschen Banken
erreicht werden kann.
Unterschiedliche Behandlung der Alt- und 
Neugläubiger – »collective action clause«
Im Augenblick wird auch diskutiert, bei neuen Anleihen ei-
ne vereinzelt schon existierende Vertragsklausel aufzuneh-
men, die die Zustimmung zu einer gemeinsamen Restruk-
turierung der Anleihen im Ernstfall vorsieht. Die Altgläubi-
ger wären nicht betroffen. Davon erhofft man sich eine Be-
ruhigung der Märkte und Erleichterung von Restrukturie-
rungsmaßnahmen. Dies dürfte eine Illusion bleiben, wie so
viele Maßnahmen, mit denen man hofft, um eine Insolvenz
herum zu kommen. Denn eine Beruhigung der Märkte und
ein Sinken der Zinsen auf ein normales Niveau ist nur bei
einer nachhaltigen und glaubwürdigen Sanierung des be-
troffenen Staates zu erreichen. Das setzt angesichts der
Volumina die Einbeziehung der Altgläubiger voraus. Bleiben
sie außen vor und werden ausschließlich die neuen Gläu-
biger dem Risiko eines Gläubigerverzichts ausgesetzt, wer-
den die Zinsen dieser neuen Anleihen genau diesem Risi-
ko entsprechen, d.h. auf dem jetzigen Niveau verharren,
solange eine nachhaltige Sanierung nicht in Sicht ist. Ge-
nauso verhalten sich die Märkte. Sie haben sich nur kurz-
fristig von dem Rettungsschirm der EU beeindrucken las-
sen, um schon kurz danach auf das Krisenzinsniveau zu-
rückzukehren und seitdem darauf zu beharren. Denn die
Märkte wissen, dass eine nachhaltige Sanierung zwingend
notwendig ist, und verlangen bis dahin die Zinsen, die ei-
ne Sanierung mit den entsprechenden Gläubigerverzichten
bereits eingepreist haben. So würde sich auch jeder von
uns als privater Gläubiger verhalten. Deswegen wird diese
Maßnahme keine Entlastung bringen.
Fazit
– Ein Insolvenzverfahren für Mitgliedstaaten der EU ist ein
unverzichtbares Instrument zur Sicherung des Bestan-
des der gemeinsamen Währung und Wiedererlangung
der Kreditfähigkeit eines dauerhaft überschuldeten Mit-
gliedstaates.
– Es liegt im wohlverstandenen Eigeninteresse des betrof-
fenen Staates.
– Für die Beurteilung von Erhalt und Verlust der Kredit-
fähigkeit gelten die normalen Grundsätze der Kredit-
vergabe.
– Schlüsselkriterium ist die Fähigkeit, die Schulden bedie-
nen zu können (Liquidität).
– Wichtigste Kriterien dafür sind die Schuldendienstquote
(Zinssteuerquote) und die Investitionsquote.
– Diese Kriterien sollten zentraler Bestandteil eines Insol-
venzverfahrens sein für die Schritte
– Ingangsetzung eines Insolvenzverfahrens zur Wieder-
erlangung der Kreditfähigkeit.
– Beurteilung des Umfangs der notwenigen Maßnahmen
wie Ausgabenkürzung, Erhöhung des Steueraufkom-
mens und Restrukturierung der bestehenden Schulden
bis hin zu einem notwendigen Gläubigerverzicht.
– Ein Aufschieben der zwingend notwendigen Sanierungs-
maßnahmen ist keine Lösung. Sie vergrößert lediglich das
Problem für die Betroffenen und gefährdet den gesam-
ten europäischen Währungsverbund (vgl. Sinn 2010).
Literatur
Eurostat (2010), »Euroindikatoren 157/2010«, Presemitteilung vom 22. Ok-
tober 2010, www.epp.eurostat.ec.europe.eu.
Konrad, K.A. und H. Zschäpitz (2010), Schulden ohne Sühne?, C.H. Beck,
München.
Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose (2010), Deutschland im Aufschwung
– Wirtschaftspolitik vor wichtigen Entscheidungen, Gemeinschaftsdiagnose
Herbst 2010, ifo Schnelldienst 63(20), 3–61.
Sinn, H.-W. (2010), »Rescuing Europe«, CESifo Forum, August, special issue.

Kriterien für eine Staatsinsolvenz

http://www.cesifo-group.de/portal/page/portal/DocBase_Content/ZS/ZS-ifo_Schnelldienst/zs-sd-2010/zs-sd-2010-23/ifosd_2010_23_2.pdf

Kriterien für eine Staatsinsolvenz

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