Este documento analiza el proceso de descentralización de la administración pública en Panamá. La nación panameña está organizada en Estado soberano e independiente cuya denominación es Republica de Panamá. También discute en breve base tributaria de los ingresos municipales en Panamá y consideraciones sobre las finanzas municipales en Panamá.Servicios públicos domiciliarios, Política fiscal, Sector financiero, Gobiernos locales; finanzas municipales; países unitarios

Anayansi Guerra

Spanish

Research Papers in Economics

 
 
   Panamá: 
 
Comentarios de la Licenciada 
Anayansi Guerra a la presentación 
de Juan Gonzalo Zapata 
 
 
Anayansi Guerra 
 
 
Banco 
Interamericano de 
Desarrollo 
 
Sector de Capacidad 
Institucional y 
Finanzas 
DOCUMENTO DE DEBATE 
No. IDB-DP-134  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Octubre 2010  
Panamá: 
Comentarios de la Licenciada 
Anayansi Guerra a la presentación de 
Juan Gonzalo Zapata 
 
Anayansi Guerra 
Banco Interamericano de Desarrollo 
2010  
  
© Banco Interamericano de Desarrollo, 2010 
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 FINANZAS MUNICIPALES DE PANAMÁ 
 
1.  Marco General de la República de Panamá. 
 
La Nación panameña está organizada en Estado soberano e independiente cuya denominación es 
Republica de Panamá. Su Gobierno es unitario, republicano, democrático y representativo. 
El territorio del Estado panameño se divide políticamente en Provincias, éstas a su vez en 
Distritos y los Distritos en Corregimientos. Existen 9 provincias, 5 Comarcas 75 Distritos y 623 
Corregimientos. 
 
2. Proceso de Descentralización de la Administración Pública en  Panamá. 
El estudio sobre rendimiento, limitaciones y mejoras a las finanzas municipales elaborado por el 
Dr. Juan Gonzalo Zapata Giraldo a solicitud de la División de Gestión Fiscal y Municipal del 
Banco Interamericano de Desarrollo para el caso Panamá hace en su inicio referencia al proceso 
de descentralización en nuestro país.  
Un comentario al tema ayuda a visualizar la posición del Gobierno de Panamá con 
respecto a la política con que actualmente está encarando este proceso.  
Con el I Acto Legislativo del 27 de julio de 2004, mediante el cual se reforma la 
Constitución Política de la República de Panamá de 1972 y en desarrollo del Título VIII, se 
determinó que a través de ley se establecería cómo se descentralizaría la administración pública y 
se definiría el traslado de competencias y la transferencia de recursos para el cumplimiento de 
esta norma. En desarrollo de lo dispuesto, se emitió la Ley 37 en junio de 2009 cuya entrada en 
vigencia fue posteriormente suspendida en noviembre de 2009 mediante la Ley 77 para entrar en 
vigencia en 2014. 
Dicha suspensión se hizo en medio de una discusión sobre si los municipios 
efectivamente se encontraban preparados para recibir nuevas funciones, a pesar de la gradualidad 
planteada en la ley. El propósito de la suspensión no fue desatender la descentralización sino dar 
un tiempo a la administración central y a la local para preparar una ruta adecuada para su entrada 
en vigencia en el 2014. 
De hecho la Ley 37 de 2009 que descentralizaba la Administración Pública y que fue 
suspendida, en la actualidad esta siendo retomada por algunos actores como lo son la Asociación de Municipios de Panamá (AMUPA), la Coordinadora Nacional de Representantes 
(CONARES), la Asociación de Alcaldes de Panamá (ADALPA), la Comisión de Asuntos 
Municipales de la Asamblea de Diputados de Panamá y organizaciones de la Sociedad Civil para 
su revisión y propuestas que resulten en un instrumento de consenso que permita impulsar con 
armonía un proceso que en si es complejo.   
De parte del Gobierno Nacional éste ha continuado dando soporte a los municipios a 
través de las transferencias de recursos para su funcionamiento y para inversiones en programas 
orientados a realizar obras comunitarias y proyectos de dotación de infraestructura y provisión de 
servicios.  
Los recursos a través de los programas son sustanciales, estimándose en más de 
doscientos millones anuales para los setenta y cinco municipios (75) existentes en el país. 
El Gobierno está tomando la iniciativa de hacer que estos recursos destinados a los 
gobiernos sub-nacionales sean más productivos para lo cual está evaluando como coordinar los 
esfuerzos interinstitucionales y entre programas para que articuladamente respondan a los 
requerimientos de los gobiernos locales y su población dando más soluciones con igual 
disposición de capital sea humano, financiero o natural y produciendo una acción de gobierno 
más cohesionada. 
En este enfoque el sistema de planificación, tal como lo plantea la ley 37, asume un papel 
importante por que ordena la demanda de bienes y servicios desde las estructuras básicas 
existente en el distrito (juntas locales y juntas comunales,) de manera participativa y priorizada. 
Elementos constitutivos del sistema son el plan estratégico, los  planes distritales, los planes 
operativos anuales y los planes de ordenamiento territorial. Con referencia a éste último se ha 
adelantado ya en varios municipios su elaboración, en otros están en proceso y se prevé la 
contratación de empresas para el levantamiento en el resto de los municipios. 
 
3.   Base Tributaria de los Ingresos Municipales en Panamá. 
La base de los ingresos municipales es el recaudo de actividades que constituyan un hecho 
imponible tal como está definido en él capitulo V artículos 84 al 97 de la Ley 106 de 8 de 
octubre de 1973, modificada por la Ley 52 de 1984 del Régimen Municipal panameño, que 
establece un procedimiento muy simple, lo ideal sería que dicho procedimiento, estuviese con los 
parámetros de una Ley General Tributara, como lo es el Código Fiscal utilizado por el Estado panameño, ya que al no existir dicha Ley, se producen distorsiones y errores en la imposición y 
consecuentemente, perjuicios para el desarrollo económico de los municipios. Esta ley aportaría 
la definición de procedimientos administrativos financieros específicos para las municipalidades, 
que regulen los aspectos más importantes: administración tributaria, control del efectivo, caja y 
bancos, que permitan una operación clara y transparente en el marco jurídico vigente. 
La Necesidad de redefinir los sistemas de financiamiento municipal, lo requiere la 
responsabilidad que se espera de los gobiernos locales en el proceso de desarrollo y 
democratización y en donde los ingresos municipales es el mayor limitante para su accionar. Por 
lo que debe establecerse una nueva política y estrategias para modernizar las finanzas de los 
gobiernos locales, ya que el comportamiento del gasto partiendo de las competencias y sus 
atribuciones solo se refleja casi exclusivamente en gastos de funcionamiento, jugando un papel 
limitado dentro de la economía del país. 
De conformidad con la ley 106 sobre el régimen municipal en Panamá, los consejos 
municipales, deben actualizar periódicamente sus ingresos, señalando que cada dos años se 
levante un censo de contribuyentes para actualizar las calificaciones de los negocios, así como 
detectar evasores. 
Sin embargo en la mayoría de las municipalidades tradicionalmente esto no se lleva a 
cabo, algunas veces se debe al desconocimiento, de lo que la administración municipal debe 
hacer o por razones de clientelismo político. 
Como podemos observar, se dan una serie de elementos de juicio que en la actualidad no 
son considerados por los Municipios, ya que los regímenes impositivos de cada municipio, no 
refleja en forma objetiva la racionalidad de la base económica o financiera, para el calculo y 
cobro de los tributos municipales, existiendo solo mínimos y máximos de cobro, que por lo 
general se efectúa basado en consideraciones del Tesorero. 
Al no existir un Código Tributario, cada municipio aprueba su propio régimen 
impositivo, sin tomar en cuenta elementos jurídicos formales, dejándose a criterio de cada 
municipalidad la fijación o calculo de tributos y así mismo de los plazos, obligaciones y demás 
disposiciones reglamentarias. 
 
 
 4.   Estructura de los Gastos Municipales en Panamá.  
Si se caracteriza en términos generales el gasto municipal, fundamentalmente está dirigido a 
gastos de funcionamiento (remuneraciones, servicios básicos, mantenimiento, viáticos, 
transporte, materiales y suministros), que aproximadamente cada año es del orden de 88 % y solo 
el 12% en inversión. Si se exceptuara los municipios urbanos ésta proporción se hace más crítica 
lo que revela que los Gobiernos Locales, desvían todos sus esfuerzos en una dirección que tiende 
a consolidarlos como entes prestadores de servicios. 
Debemos agregar que de las 75 municipalidades que existen en el país, 51 son 
subsidiadas por el Gobierno Central, por lo que estos Gobiernos locales, no cuentan dentro de 
sus respectivos presupuestos, con partidas para inversión y su presupuesto solo se ejecuta casi en 
su totalidad para funcionamiento. 
 
5- Deuda Pública de los Municipios en Panamá. 
En lo referente al crédito municipal, la Ley 106 sobre Régimen Municipal en Panamá, a las 
municipalidades se les otorga todas las facultades, para contraer créditos, inclusive con 
organismos internacionales, además de la emisión de bonos y acciones, con la única restricción 
que el Ministerio de Planificación y Política Económica emita un concepto favorable en relación 
con la inversión, para ser avalados por el Gobierno Nacional. 
Hasta la fecha, no existe un programa especial de crédito para las municipalidades, y es 
por ello que desde 1980, ningún municipio ha contraído nuevos préstamos con ninguna 
institución financiera local, ni internacional, además existe el inconveniente que al no llevar las 
municipalidades una contabilidad financiera es muy difícil acceder a un préstamo. 
Es necesario que sé comience a discutir la necesidad de contar con un sistema crediticio 
municipal, que asegure la priorización de proyectos de acuerdo a las demandas reales de la 
población, sobre criterios técnicos y que contribuya con los mayores efectos positivos posibles. 
 
6. Consideraciones Sobre las Finanzas Municipales en Panamá. 
Al no existir la función de planeamiento que constituye el sistema de funciones de la 
Administración Tributaria, las municipalidades no cuentan con los elementos suficientes que le 
permita recomendar ajustes en la estructura tributaria, necesarios para aumentar o mantener los 
niveles de rendimiento real de los tributos que administra, así como el diseño y propuesta de actividades que mejoren la eficiencia y eficacia de las unidades que ejecutan funciones 
operativas.  
Es necesario realizar un inventario de procedimientos utilizados en el proceso tributario, 
a efectos de desarrollar los flujo-gramas de trabajo, directrices precisas, formularios a ser 
utilizados, formatos, etc., con el fin de no paralizar ningún proceso y la atención al contribuyente 
se realice en forma eficiente y los sistemas de trabajo se desarrollen en forma normal y eficaz.  
El mejoramiento de las finanzas locales se hace obligatoria, tomando como estrategia, la 
consecución de recursos provenientes de dos tipos de fuentes claramente definidas: 
  Mediante el esfuerzo propio aplicando medidas fiscales y financieras que a corto plazo 
generen ahorro corriente y, 
  Mediante recursos externos vía transferencia del Gobierno Central, para que a mediano 
plazo los municipios sean sostenibles y garanticen en un futuro la proyección y 
permanencia de proyectos de inversión de carácter local. 
La eficiencia en el recaudo de los tributos municipales y racionalización del los gastos, 
implica un manejo financiero y fiscal eficiente complementado con la racionalización del gasto 
público local, consistente en aumentar progresivamente el porcentaje de los ingresos corrientes y 
disminuir los gastos municipales en porcentajes similares en un inicio. 
Para ello se debe diseñar para los municipios una estrategia de financiamiento que 
incremente el componente fijo de los ingresos propios, particularmente los tributarios. 
Esto implica, rediseñar la estructura impositiva de los tributos más eficientes, buscando 
tarifas coherentes a la situación económica y relacionadas con la  producción real del sujeto 
pasivo, es decir, presentar un elenco de tarifas de acuerdo a la riqueza o capacidad de pago del 
contribuyente o teniendo en cuenta el costo de la prestación de un servicio, de igual manera, se 
debe contar con una base gravable uniforme y equitativa de fácil comprensión, interpretación y 
administración. 
Se debe mejorar sustancialmente el manejo y administración del sistema tributario local 
en sí mismo, tal como, formación, conservación y actualización de un censo de contribuyentes, 
modalidades de recaudo, periodicidad, control interno del recaudo y de morosidad, equipos y 
programas mínimos informáticos y personales requerido en las dependencias pertinentes. En cuanto al gasto público local deberá ser eficiente, por lo tanto debe buscarse la forma 
de reducirlo disminuyendo a su justa proporción aquel que permita funcionar y eliminar el 
redundante dándole prioridad a la inversión. 
Debe ser objeto de análisis no solamente el gasto referentes a los servicios personales, 
gran impacto tendría el estudio de las transferencias y la estrategia de fortalecimiento del 
financiamiento municipal, con la participación en los ingresos del gobierno central, mediante la 
definición de un sistema de transferencias propiamente dicho basado en criterios que contemplen 
la realidad y características de los municipios para determinar montos y asignaciones y el apoyo 
a su gestión. 
Consideramos que es apreciable la atención del Banco Interamericano de Desarrollo en 
colaborar con nuestros países con un estudio que nos aproxima a conocer las particularidades y 
situación real con que los municipios enfrentar el tema de sus finanzas para atender la demanda 
por bienes y servicios de sus poblaciones. 
Sugerimos que sería interesante reflejar para nuestro beneficios si de la experiencia del 
conjunto de municipios que fueron analizados se desprende alguna propuesta para el 
mejoramiento de la gestión tributaria basado en la observación de prácticas novedosas con 
buenos resultados, de estructuras y procedimientos más eficientes en la administración tributaria 
en los municipios pequeños que permita sobre todo maximizar el esfuerzo en la gestión de sus 
finanzas. 
 
Gracias. 
 

Panamá: Comentarios de la licenciada Anayansi Guerra a la presentación de Juan Gonzalo Zapata

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Panamá: Comentarios de la licenciada Anayansi Guerra a la presentación de Juan Gonzalo Zapata

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