Der Wissenschaftliche Beirat bei Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie hat sich in seinem jüngsten Gutachten für eine offene Medienordnung ausgesprochen. Sollte der Rundfunkmarkt grundlegend dereguliert und der Wettbewerb von Hörfunk und Fernsehen durch das Kartellrecht geschützt werden? --

Neumann, Manfred J. M.

German

Research Papers in Economics

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Neumann, Manfred J. M.
Article
Öffnung der Medienordnung? - Für eine
offene Medienordnung
Wirtschaftsdienst
Suggested citation: Neumann, Manfred J. M. (2000) : Öffnung der Medienordnung? - Für eine
offene Medienordnung, Wirtschaftsdienst, ISSN 0043-6275, Vol. 80, Iss. 1, pp. 7-9, http://
hdl.handle.net/10419/40621ZEITGESPRACH
Öffnung der Medienordnung?
Der Wissenschaftliche Beirat bei Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie hat
sich in seinem jüngsten Gutachten für eine offene Medienordnung ausgesprochen.
Sollte der Rundfunkmarkt grundlegend dereguliert und der Wettbewerb von Hörfunk und
Fernsehen durch das Kartellrecht geschützt werden?
Manfred J.M. Neumann
Für eine offene Medienordnung
D
er Wissenschaftliche Beirat
beim Bundesministerium für
Wirtschaft und Technologie hat
sich in seinem jüngsten Gutachten
mit der Medienordnung für den
Rundfunk auseinandergesetzt und
sich für eine grundlegende Deregu-
lierung ausgesprochen'. Der Leit-
gedanke des Gutachtens ist, daß
wie bei der Presse auch im Hör-
funk und Fernsehen funktionsfähi-
ger Wettbewerb für Meinungsviel-
falt sorgt. Für den Schutz des Wett-
bewerbs steht das Kartellrecht zur
Verfügung. Es ließe sich auf den
Rundfunk ebenso anwenden wie
auf andere Wirtschaftszweige. Des-
halb hält der Beirat ein besonderes
Medienrecht zur Kontrolle der pri-
vaten Anbieter für entbehrlich. Die
Medienlandschaft hat sich seit den
siebziger Jahren sowohl in techni-
scher wie wirtschaftlicher Hinsicht
enorm verändert. Das stellt auch
die traditionelle Privilegierung des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks in
Frage. Öffentlich-rechtlicher Rund-
funk läßt sich, wie das Gutachten
ausführt, durch die Aufgabe recht-
fertigen, die einheitsstiftende Kul-
tur zu pflegen und zu fördern.
1 Wissenschaftlicher Beirat beim Bundes-
ministerium für Wirtschaft und Technologie:
Offene Medienordnung, Berlin, November
1999.
Nach Auffassung des Beirats soll-
te er auf diese Kernaufgabe zu-
rückgeführt werden.
Das Medienrecht ist wesentlich
durch die Grundsätze der Recht-
sprechung des Bundesverfas-
sungsgerichts bestimmt. Deshalb
hat der Beirat das Leitbild des Ge-
richts untersucht. Danach hat der
Rundfunk die öffentliche Aufgabe,
zur Verwirklichung der freiheitlich
demokratischen Grundordnung
beizutragen. Er ist eine politische
Institution, die gleichermaßen ge-
gen den Zugriff des Staates wie
einzelner gesellschaftlicher Grup-
pen geschützt werden muß. Der
Rundfunk darf nicht „dem freien
Spiel der Kräfte" überlassen wer-
den, denn er soll in seinen Pro-
grammen die Vielfalt der vorherr-
schenden Anschauungen mit an-
gemessener Gewichtsverteilung
vorführen. Ein Wettbewerb von
Rundfunkanbietern kann das nicht
garantieren, sondern die Veran-
staltung von Rundfunk muß von
den gesellschaftlich relevanten
Kräften gemeinsam kontrolliert
werden.
Das überholte Ideal dieses Leit-
bildes ist der öffentlich-rechtliche
Rundfunk. Sein Bestand und seine
Entwicklung müssen durch eine
bevorzugte Versorgung mit Fre-
quenzen und durch Gebührenfi-
nanzierung gesichert werden. Pri-
vatem Rundfunk ist dagegen vom
Grundsatz her zu mißtrauen. Des-
halb wird er einer Vielzahl medien-
rechtlicher Regelungen unterwor-
fen: im Rundfunkstaatsvertrag, in
den Rundfunk- und Mediengeset-
zen der Länder und in anderen
Rechtsvorschriften. Es gibt 15 Lan-
desmedienanstalten, in deren Me-
dienräten jeweils mehr als 30 Ver-
treter „gesellschaftlich relevanter
Gruppen" wirken, von den Kirchen
über die Parteien bis zu den
Bauernverbänden.
Riesiges Medienangebot
Die staatliche Kontrolle des
Rundfunks erklärt sich historisch
daraus, daß anfangs nur wenige
terrestrische Frequenzen verfüg-
bar waren. Die rasante technologi-
sche Entwicklung hat dieses Pro-
blem beseitigt und ermöglicht da-
her einen intensiven Programm-
wettbewerb über eine Vielzahl von
Hörfunk- und Fernsehkanälen.
Trotzdem wird an der Überregulie-
rung des Rundfunks festgehalten.
Um die ihr zugrundeliegende Ver-
mutung, daß wirtschaftlich moti-
vierter Wettbewerb privater Anbie-
ter Meinungsvielfalt nicht sichern
könne, zu prüfen, hat sich der Bei-
WIRTSCHAFTSDIENST 2000/IZEITGESPRACH
rat mit verschiedenen Aspekten
des Medienwettbewerbs ausführ-
lich auseinandergesetzt. Darauf
kann hier nicht im einzelnen einge-
gangen werden.
Aber festzuhalten ist, daß das
Gesamtangebot an Medien riesig
ist. Es gibt ja nicht nur den Hörfunk
und das Femsehen, sondern auch
das Internet und vor allem die Print-
medien. Zeitungen und Zeitschrif-
ten werden in Deutschland in einer
Fülle wie nie zuvor angeboten, und
zwar auch ausländische. Das In-
ternet ermöglicht es nicht nur, sich
Informationen und Meinungen aus
aller Welt zu beschaffen, sondern
auch zu relativ geringen Kosten
die eigene Meinung zu publizieren.
Hörfunkprogramme gibt es in
Deutschland zuhauf. Abgesehen
von weit über 100 lokalen Pro-
grammen werden 81 landesweite
und 10 bundesweite Programme
angeboten. Und im Fernsehen
kann heute bundesweit sogar zwi-
schen etwa 50 in- und auslän-
dischen Programmen • gewählt
werden. Die öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten bieten 17 Fern-
sehprogramme an, private deut-
sche Anbieter 21 Programme.
Sieht man von wenigen Einkaufs-
kanälen und Bezahlprogrammen
(Pay-TV) ab, so werden die priva-
ten Vollprogramme durch Werbung
finanziert. Die Gefahr erfolgreicher
Meinungsmanipulation ist ange-
sichts dieses großen Angebots
konkurrierender Medien praktisch
ausgeschlossen.
Übertragbares Presserecht
Ein besonderes Problem des
Medienrechts ist, daß es für Teil-
märkte formuliert ist und die Sub-
stitutionsbeziehungen zwischen
den Medien völlig außer acht läßt.
Zwischen gängelndem Rundfunk-
recht auf der einen und freiheitli-
chem Presserecht auf der anderen
Seite scheint daher kein Wider-
spruch zu bestehen. Dies ist um so
bemerkenswerter, als beispiels-
weise Richtungszeitungen nicht
verboten sind. Kennzeichnend für
eine Richtungszeitung ist, daß sie
die politisch-gesellschaftliche Aus-
richtung ihrer Kunden in Kommen-
taren wie Nachrichtenauswahl be-
rücksichtigt. In der deutschen Pres-
se spielen Richtungszeitungen so-
gar eine führende Rolle. Sie tragen
entscheidend zur öffentlichen Mei-
nungsbildung bei. Niemand hält
das für anstößig oder ruft gar nach
öffentlich-rechtlichen Zeitungen
als Korrektiv. Die Redaktion einer
Zeitung könnte vielleicht versucht
sein, die Meinung ihrer Leser zu
manipulieren. Aber die Leser kön-
nen sich dem durch Wechsel zu
anderen Medien entziehen, und
die Konkurrenten hätten das größ-
te Interesse, und sei es rein wirt-
schaftlich motiviert, solche Mani-
Die Autoren
unseres Zeitgesprächs:
Prof. Dr. Manfred J. M. Neu-
mann, 59, ist Ordinarius für
Wirtschaftliche Staatswissen-
schaften, insbesondere Wirt-
schaftspolitik, und Direktor
des Instituts für Internationale
Wirtschaftspolitik der Universi-
tät Bonn, und Vorsitzender
des Wissenschatlichen Beira-
tes beim Bundesministerium
für Wirtschaft und Techno-
logie.
Kurt Beck, 50, ist Ministerprä-
sident von Rheinland-Pfalz
und Vorsitzender der Rund-
funkkommission der Länder.
Prof. Peter Voß, 58, ist Inten-
dant des Südwestrundfunks
und Vorsitzender der ARD.
Jürgen Doetz, 55, ist Präsi-
dent des Verbandes Privater
Rundfunk und Telekommuni-
kation (VPRT e.V.) und Ge-
schäftsführer von SAT.1.
pulation aufzudecken. Funktions-
fähiger Wettbewerb verhindert,
daß Meinungsmanipulation wirt-
schaftlich erfolgreich betrieben
werden kann.
Wenn das für den Bereich der
Presse anerkannt wird, warum
sollte es dann nicht auch für das
Fernsehen und den Hörfunk gel-
ten? Die Hörer und Zuschauer
können auf Presseerzeugnisse
ausweichen. Vor allem können sie
jederzeit, sogar ohne etwas be-
zahlen zu müssen, zwischen den
Programmen wechseln. Tatsäch-
lich sind sie ohnehin gewohnt, das
zu tun, wenn eine Sendung nicht
ihren momentanen Interessen ent-
spricht. . Auch für den Rundfunk
gilt, daß die Konkurrenten sich ge-
genseitig kontrollieren und jeden
Versuch einer Manipulation nur zu
gerne aufdecken.
Das Mißtrauen, das der Überre-
gulierung des privaten Rundfunks
zugrunde liegt, ist auch insofern
bemerkenswert, als zumindest im-
plizite unterstellt wird, daß die
beim privaten Rundfunk arbeiten-
den Journalisten, anders als ihre
beim öffentlich-rechtlichen Rund-
funk angestellten Kollegen, ver-
sucht sein könnten, ihre Sendun-
gen für selbstdefinierte politische
Ziele zu nutzen. Aus der Sicht des
Ökonomen wäre allerdings die
umgekehrte Vermutung überzeu-
gender. Die Journalisten des öf-
fentlich-rechtlichen Rundfunks
müssen weniger auf die Vorstel-
lungen ihrer Zuhörer und Zu-
schauer Rücksicht nehmen, weil
sie durch die Gebührenfinanzie-
rung wirtschaftlich abgesichert
sind. Mäßigend dürfte wirken, daß
sie untereinander konkurrieren und
daher um möglichst hohe Ein-
schaltquoten bemüht sind.
Programminhalte und
Werbeeinnahmen
Privater Rundfunk finanziert sich
aus Werbeeinnahmen. Damit die
8 WIRTSCHAFTSDIENST 2000/IZEITGESPRACH
Programme im Interesse der wer-
bungtreibenden Wirtschaft mög-
lichst viele Hörer und Zuschauer
anziehen, müssen sie letztlich am
Geschmack des breiten Publikums
ausgerichtet werden. Das mag be-
klagen, wer sich dazu berufen
fühlt. Ein besonderes Wettbe-
werbsproblem entsteht aus der Art
der Finanzierung jedenfalls nicht.
Die Tabelle zeigt die Programm-
struktur der vier größten Fernseh-
anbieter. Bei RTL und SAT.1 domi-
niert mit rund drei Viertel der Sen-
dezeit die Unterhaltung, während
ARD und ZDF nur, aber immerhin,
rund die Hälfte des Programms
der Unterhaltung widmen. Diese
beiden Anstalten dürften das be-
streiten, weil sie ihre Sportsendun-
gen nicht der Unterhaltung, son-
dern den Informationssendungen
zurechnen. Dabei fällt auf, daß die
öffentlich-rechtlichen Anstalten im
Vergleich zu den beiden privaten
Sendern dem Sport ein unverhält-
nismäßig großes Gewicht zuerken-
nen
2. Es ist bemerkenswert, daß
ARD und ZDF der Information über
Kultur und Wissenschaft keinen
höheren Rang zuweisen als dem
Sport. Bei den privaten Anbietern
spielt die Kultur allerdings eine
noch wesentlich geringere Rolle.
Entsprechendes gilt für Informa-
tionssendungen über Politik, Wirt-
schaft und Gesellschaft.
Nicht anders als die privaten
sind auch die öffentlich-rechtlichen
Sender an Werbeeinnahmen inter-
essiert. Sie werben dafür, daß die
ihnen vorgegebene 20-Uhr-Grenze
für Werbeeinblendungen, die sie
mit dem Sponsoring bereits durch-
löchert haben, nun endgültig fällt.
Aber Werbung ist nicht einfach ei-
ne angenehme Finanzierungsquel-
le, sondern sie wird neuerdings zu
Programminhalte, Marktanteile und Werbeeinnahmen von ARD,
ZDF, RTL und SAT.1 im Jahr 1998
' Welche Bedeutung dem Sport zuerkannt
wird, zeigt auch die Meldung, daß das ZDF
ein für das Jahr 2000 geplantes Defizit in
Höhe von 132 Mill. DM „angesichts höherer
Kosten für Sportübertragungen für vertret-
bar" hält.
ARD ZDF RTL SAT.1
Programminhalte
in %
100 Gesamt (ohne Werbung)
Informationssendungen
(ohne Kultur und Wissenschaft) 38,3
Kultur und Wissenschaft ' 10,8
Unterhaltung 50,9
darunter: Sport 12,5
100 100 100
38,5
12,2
49,3
10,3
23,2
3,1
73,7
2,1
19,7
5,1
75,4
4,8
Anteil am Zuschauermarkt
Etat
15,4 13,6
Mill. DM
darunter:
Mill. DM
Werbeeinnahmen
12 915
505
2890
410
15,1
3643
11,8
3015
Quellen: Mediendaten Südwest; Jahrbuch Fernsehen 1998/1999 (Adolf Grimme Institut);
eigene Berechnungen.
einem unabdingbaren Bestandteil
des Programms stilisiert. Wer-
bung, so argumentieren die Inten-
danten von ARD und ZDF, gehört
zur Lebenswirklichkeit, die das
Fernsehen spiegeln soll. Werbung
diene als Auflockerung zwischen
Informationssendungen. Ein Ver-
zicht auf Werbung könne dagegen
dazu führen, so wird behauptet,
daß die öffentlich-rechtlichen Pro-
gramme von den jüngeren Zu-
schauern „als altbacken, abgestan-
den, ,uncool', als eine Art Fremd-
körper" angesehen werden. Daß
die Ergänzung der Gebührenfinan-
zierung durch Werbeeinnahmeri
den Wettbewerb mit den privaten
Rundfunkanbietern verfälscht,
wird dagegen nicht thematisiert.
Wettbewerbsschutz
durch Kartellrecht
Seine Analyse der Rundfunk-
märkte führt den Beirat zu der
Schlußfolgerung, daß es keiner be-
sonderen medienrechtlichen Kon-
trolle der Rundfunkanbieter be-
darf, wenn man vom Problem des
Jugendschutzes absieht. Wie bei
anderen Wirtschaftsgütern kann
auch bei den Medien der Schutz
des Wettbewerbs der Mißbrauchs-
und Fusionskontrolle des Kartell-
rechts überantwortet werden. Wird
der Zuschauermarkt als ein sach-
lich relevanter Markt anerkannt,
wie der Beirat vorschlägt und be-
gründet, so kann die Mißbrauchs-
kontrolle angewendet werden. Was
die Fusionskontrolle angeht, so
mag als nachteilig erscheinen, daß
deren Eingreifschwelle mit 33%
über der des Medienkonzentra-
tionsrechts (30%) liegt. Trotzdem
ist, wie der Beirat betont, das
Kartellrecht strenger, weil es enge-
re Marktabgrenzungen ermöglicht
und weil bei der Prüfung von
Marktbeherrschung nicht allein auf
den Marktanteil abzustellen ist,
sondern weitere Merkmale von
Wettbewerb als zusätzliche Krite-
rien berücksichtigt werden kön-
nen. Eine konsequente Anwen-
dung des Kartellrechts würde da-
her auch für den Bereich von Hör-
funk und Fernsehen funktionsfähi-
gen Wettbewerb sichern und da-
mit für den Erhalt der Meinungs-
vielfalt in den Medien sorgen.
Der Beirat hält es nicht für ange-
bracht, daß das Programmange-
bot der öffentlich-rechtlichen Rund-
WIRTSCHAFTSDIENST 2000/IZEITGESPRACH
funkanstalten weiter ausgebaut
wird. Schon heute gehen deren
Programme dank der hoheitlichen
Gebührenfinanzierung weit über
das hinaus, was sich als Kern-
aufgabe des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks rechtfertigen läßt. Ein
zwangsfinanziertes öffentlich-
rechtliches Angebot läßt sich nur
für solche Programminhalte be-
gründen, die nach vorherrschen-
dem Werturteil bei privater Markt-
finanzierung in zu geringem Um-
fang angeboten würden. Das gilt
für den Bereich der Kultur, den der
Staat traditionell in vielfältiger Wei-
se fördert, weil der gemeinsame
Kulturrahmen den gesellschaftli-
chen Zusammenhalt stärkt. Daher
bildet die Pflege des kulturellen
Erbes und die Förderung seiner
Fortentwicklung die legitime Auf-
gabe des öffentlich-rechtlichen
Rundfunks. Dagegen ist es fraglos
keine öffentliche Aufgabe, für Un-
terhaltung zu sorgen.
Die legitime Aufgabe des öffent-
lich-rechtlichen Rundfunks recht-
fertigt eine Bestands- und Ent-
wicklungsgarantie auf der Grund-
lage von Gebührenfinanzierung,
freilich auf erheblich niedrigerem
Niveau als heute. Der Beirat hat
sich dafür ausgesprochen, die Ge-
bührenpolitik an der legitimen Auf-
gabe zu orientieren, die Werbe-
finanzierung zu beenden und die
Anzahl der öffentlich-rechtlichen
Programme zu verringern. Für
ihn wäre die Privatisierung einer
oder mehrerer öffentlich-rechtli-
cher Rundfunkanstalten kein Tabu.
Kurt Beck
Gesellschaftspolitische Verantwortung des Rundfunks
D
eregulierung ist ein Schlag-
wort, das bereits seit Jahren
für viele Felder des Rechts einge-
fordert wird. Und Deregulierung ist
auch etwas, das jeder im Grund-
satz nur befürworten kann. Denn
hinter der Forderung nach Dere-
gulierung stehen Überlegungen
wie die Entbürokratisierung, die
Rechtsvereinfachung und Impulse
für die Wirtschaft und den Arbeits-
markt - alles Ziele, die eine unge-
teilte Zustimmung finden müssen.
Wer aber jenseits von Stamm-
tischreden oder bloßer einseitiger
Interessenvertretung diesem The-
ma gerecht werden will, muß die
Forderung nach Deregulierung
stärker inhaltlich hinterfragen. Was
ist überhaupt reguliert, woher kom-
men die Regulierungen, welches
Ziel wird mit ihnen verfolgt und
schließlich, welche Auswirkungen
haben sie?
Legt man diese Meßlatte an die
jüngsten Empfehlungen des Wis-
senschaftlichen Beirats beim Bun-
desministerium für Wirtschaft und
Technologie für eine „offene Me-
dienordnung" an, so scheint mir
zwar die Absicht, alle Kompeten-
zen für die Medien dem Bund zu
geben, offenkundig. Die Begrün-
dung läßt jedoch nur einen Schluß
zu: In der Sache ist man hier - wie
schon früher die „Monopolkom-
mission" - zu kurz gesprungen:
Dabei möchte ich mich im folgen-
den allein auf den Rundfunk bezie-
hen, einen nur begrenzten Teil der
Medienordnung.
Die Rundfunkzulassung
Das Rundfunkrecht kennt heute
im wesentlichen nur die Bereiche
der Medienkonzentration, von Wer-
bung und Sponsoring sowie von
Persönlichkeitsschutz einschließ-
lich Jugend- und Datenschutz. Nur
dort, wo mangels ausreichend vor-
handener technischer Übertra-
gungskapazitäten nicht jeder An-
tragsteller für Rundfunk zugelas-
sen werden kann, werden Aus-
wahlkriterien festgelegt. Anders
als im reinen Wirtschaftsrecht
kommen dann nicht Versteige-
rungsverfahren zum Zuge, son-
dern Angebots- und Vielfaltskrite-
rien im Interesse der Nutzer. Dies
mag aus Unternehmenssicht be-
dauert werden, ich halte es für ei-
ne gute Sache, Zuschauer und
Nutzer bei Entscheidungen im
Auge zu behalten. Daß das auch
unseren in Artikel 5 GG niederge-
legten Verfassungszielen ent-
spricht, sei nur ergänzend be-
merkt. Im übrigen ist jede Rund-
funkzulassung in Deutschland
schnell erreichbar.
Auch das Gerede von den 15
zuständigen Landesmedienanstal-
ten trifft dabei nicht die Praxis.
Denn nach geltendem Staatsver-
tragsrecht ist immer nur die Lan-
desmedienanstalt zuständig, bei
welcher ein Zulassungsantrag ge-
stellt wird. Damit hat jeder Rund-
funkanbieter jeweils nur einen An-
sprechpartner, es ist dann Sache
der Landesmedienanstalten, sich
untereinander abzustimmen, daß
bundesweit gleiche Grundsätze
gelten. Soweit landes- oder regio-
nalweite Anbieter zum Zuge kom-
men, ist die Zuständigkeitsfrage
ohnehin kein Problem.
Mit Entschiedenheit muß ich
den Vorwurf etwa gegen die Auf-
lagen für Regionalfenster zurück-
weisen. Die lokale und regionale
Berichterstattung ist nicht nur im
Interesse vieler Bürger, sie ist auch
für das kommunale und regionale
Selbstverständnis von hoher Be-
10 WIRTSCHAFTSDIENST 2000/I

Öffnung der Medienordnung? - Für eine offene Medienordnung

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Öffnung der Medienordnung? - Für eine offene Medienordnung

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