The end of “demographic dividends” as well as the beginning of the current economic and financial crisis placed Russia and Ukraine’s pension reform problems high on the public agenda. Up until now, the countries hesitated to substantially reform their pension systems due to difficulties of social and economic transition. Today they are facing rapidly ageing populations, which makes old pension systems unsustainable in the long-run and leaves governments with no other choice but urgent reform.Russia, Ukraine, pension system, pension reform

Oxana Sinyavskaya

English

Research Papers in Economics

   CASE  Network  E-briefs 
  No. 03/2010       February 2010 
The  end  of  “demographic  dividends”  as  well  as  the 
beginning  of  the  current  economic  and  financial  crisis 
again  placed  Russia  and  Ukraine’s  pension  reform 
problems  high  on  the  public  agenda.  Up  until  now, 
countries hesitated to substantially reform their pension 
systems  due  to  difficulties  of  social  and  economic 
transition.  Today  they,  as  all  other  developed  and 
transition  countries,  are  faced  with  rapidly  ageing 
populations,  which  makes  old  pension  systems 
unsustainable  in  the  long‐run  and  leaves  governments 
with no other choice but urgent reform.  
What is pension reform about? What is pension reform about? What is pension reform about?    
Pensions  are  instruments  of  income  reallocation  over 
people’s lifetimes for the purpose of securing their well‐
being in old age. In order to cope with this task a pension 
system should be financially stable, i.e. its liabilities should 
not exceed its incomes. In most countries this long‐ term 
stability is threatened by increasingly ageing populations, 
which  dramatically  change  the  ratio  between  old  and 
young generations, i.e. pensioners and contributors, and 
therefore  forces  governments  to  look  for  new  ways  of 
pension re‐balancing.  
There are two basic approaches to pension reform. The 
first  is  the 
redecoration  of 
existing  systems  by 
adapting  its 
parameters 
(contributions, 
benefits  or  pension 
ages).  The  second  is 
changing the system’s 
design,  such  as 
creating  a  new 
contract  between 
generations.  This 
implies  transitioning 
to  a  new  benefit 
formula,  which  links 
contributions  and 
benefits,  provides mechanisms of automatic adjustment 
of  benefits  and  sometimes  a  new  method  of  financing 
benefits. The choice is between three options: (1) PAYG –  
a  social  tax  based  defined  benefit  system,  in  which 
pensions  of  eligible  pensioners  are  paid  from 
contributions  or  payroll  taxes  of  younger  working 
contributors,  (2)  NDC  –  a  non‐financial  defined 
contribution  system,  where  benefits  are  still  paid  from 
current  contributions  but  are  automatically  adjusted  to 
demographic changes over time, and (3) FDC – a funded or 
financial defined contribution system, in which pensions 
are paid from previously accumulated savings, invested in 
financial markets.  
Under  the  current  ageing  structure,  accompanied  by 
postindustrial development and globalization, the second 
option  of  systemic  pension  reform,  is  preferable  to 
parametric  alterations  in  the  long‐run.  However,  it  is 
obviously more expensive and politically more difficult in 
the short‐run. 
Why it is so difficult to reform pensions in Russia and  Why it is so difficult to reform pensions in Russia and  Why it is so difficult to reform pensions in Russia and 
Ukraine? Ukraine? Ukraine?    
Although early in their economic transition, both Russian 
and  Ukrainian  pension  systems  lost  their  stability  and 
could not provide 
sufficient  
economic  
security  for  their 
elderly  
population, there 
was also a lack of 
consensus  over 
how  to  
implement  
pension  reform 
and  even  
whether  it  was 
necessary.  Russia 
started  the 
discussion  earlier 
than Ukraine and 
The price of delay: the future of Russian and Ukrainian pension systems 
By Oxana Sinyavskaya  
   www.case‐research.eu 
Figure 1: Public pension expenditures
0
2
4
6
8
10
12
14
16
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
(
p
e
r
c
e
n
t
 
o
f
 
G
D
P
)
Russia
Ukraine
Sources: Russian Statistical Agency – Rosstat: http://www.gks.ru; Bulletins of the 
Pension Fund, www.pension.kiev.ua launched their pension reform in 2002. In Ukraine, the 
pension  reform  framework  was  adopted  in  2004.  The 
idea was to introduce a so called “multi‐
pillar” pension system, which combined 
traditional  PAYG  design  (Ukraine)  or 
minimum  flat  rate  pensions  based  on 
social taxes (Russia) with FDC (both) and 
NDC (Russia) components. However, in 
Ukraine all of these ideas have  yet to be 
implemented,  and  the  system  is  still 
PAYG.  In  Russia,  implementation  of 
reform  is  not  consistent  (subsequent 
legislation  adjustments  cancel  original 
ideas). Finally, Ukraine in 2004‐2005 and 
Russia  in  2009‐2010  sacrificed  both 
short‐  and  long‐term  financial  stability 
of  their  pension  systems  due  to  the 
substantial increase in current pensions, 
which  guarantees  political  support  of 
their most active constituencies.  
So,  what  are  the  obstacles  and  real  constraints  of  
pension reform in these two countries?  
Reform  opponents  believe  that  most  of  the  trouble 
within  the  pension  system  is  related  to  the  economic 
difficulties of transition. Indeed during the 1990s, Russia 
and  Ukraine  experienced  substantial  economic  decline, 
periods of extremely high inflation as well as a decline of 
formal  employment  and  labour  productivity  (which 
undermined  pension  system  revenues  and  produced 
poverty  among  pensioners).  Economic  recovery  in  the 
beginning  of  the  2000s  allowed  for  an  increase  in 
pensions  and  a  balanced  pension  system  for  a  while. 
However,  improvement  of  pensioners’  well‐being  was 
not substantial, while stability was only temporary.  
Furthermore,  “economic  determinists”  underestimate 
the  role  of  demographic  factors  in  a  pension  system’s 
long‐term  instability.  Meanwhile,  the  period  of 
“demographic dividends” that both countries had in the 
beginning of the 2000s came to its end, and as in all other 
European  countries  ageing  accelerated  in  Russia  and 
Ukraine. 
Certain  features  of  demographic  development,  such  as 
low  life  expectancy,  especially  within  the  male 
population, are an argument for why neither Russia nor 
Ukraine can increase its pension age.  However, this is 
true  only  for  men.  Female  life  expectancy  at  birth  is 
about 74, while the standard pension age is still 55. There 
is no reason to believe that Russia and Ukraine will never 
be able to improve the health of their citizens nor reduce 
mortality. Finally, rejecting an increase of the pension age 
does not take into account ongoing changes in education 
and the labour market.  
Other  options  of  well‐known  parametric  changes  are 
limited. In spite of the fact that pension expenditures in 
Russia and particularly in Ukraine are high even by most 
developed  economies  standards,  average  pensions  in 
both  countries  are  just  slightly  higher  than  the  official 
poverty  line.  To  the  contrary,  payroll  taxes  or 
contributions  used  to  finance  pension  systems  are 
comparable or even higher to many Western European 
economies. The reasons for low pensions and financial 
instability in  spite of high taxes are low  tax and social 
contribution compliance, a limited tax base and a very 
low actual pension age. Attempts to widen the tax base 
by reducing payroll tax rates failed, while compliance at 
least in Russia, improved only slightly. Nevertheless, the 
same rule does not work in the opposite direction: an 
increase in tax rates would most probably have negative 
effects on both the tax base and compliance.  
At  the  same  time,  insufficient  development  of  Russia’s 
and Ukraine’s financial markets became an obstacle to 
the  introduction  of  the  FDC  funded  pillar.  In  Russia, 
returns  on  pension  investments  within  the  mandatory 
system were below inflation. A potential solution would 
have been to use investment instruments available within 
financial markets abroad. However, in this case pension 
money did not contribute to national economic growth.  
Future challenges and policy implications Future challenges and policy implications Future challenges and policy implications    
During  almost  20  years  of  transition  in  Russia  and 
Ukraine,  social  changes  were  seen  as  a  by‐product  of 
economic reforms. The pension system’s dependency on 
economics  was  overestimated,  while  short‐term 
problems  and  solutions  prevailed  over  long‐term 
   www.case‐research.eu 
           February 2010 
Figure 2: demographic old‐age dependency 
ratio (people aged 65 years and more per 1000 people of 
15‐64 years old) 
0
100
200
300
400
500
600
2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090
Russia
Urkaine
Poland
Fr ance
Sw ed en
Germany
Kazakhsta
Source:  World  Bank,  Health,  Nutrition  and  Population  Summary  Profile, 
Demographic Projections http://devdata.worldbank.org/hnpstats/dp1.asp   
 
decisions. 
However, successful industrial restructuring requires not 
only flexible labour markets but also a well‐designed and 
well‐functioning social security infrastructure. If the latter 
does not correspond to the challenges faced by societies 
then  it  slows  down  rather  than  speeds  up  industrial 
restructuring. This suggests that social security reforms 
are not just on the margin of the policy agenda. They are 
at the centre of it.  
Furthermore, even if the current threat of ageing seems 
insignificant  in  both  countries  due  to  larger  economic 
problems, it is important to understand its crucial impact 
on  the  stability  of  pension  systems.  Unless  pension 
systems in Russia and Ukraine are reformed soon, they  
face either the risk of default (on pension liabilities) or a 
collapse  in  their  public  finances.  The  combination  of 
delayed  economic  transition  and  population  ageing  is 
very risky, and can make a country highly vulnerable to 
adverse  economic  or  social  shocks  such  as  the  current 
economic crisis.  
Fortunately, both Russia and Ukraine have opportunities 
that  rarely  occur  in  other  countries,  such  as  obtaining 
significant  additional  income  from  abundant  natural 
resources. Together with revenues from privatization and 
re‐privatization this income can be used to finance the 
costs  of  transition  to  the  new  pension  system.  In 
addition,  while  their  financial  markets  remain 
underdeveloped, both countries should start introducing, 
or returning to (in case of Russia) non‐financial defined 
contribution  systems,  which  are  automatically  adjusted 
to changes in population structure and life expectancy. 
They certainly can no longer avoid raising pension ages or 
reforming early retirement schemes.  
All these decisions are politically sensitive and it is not 
clear whether Russian and Ukrainian politicians have fully 
realized  the  negative  consequences  of  recently  made 
decisions  on  their  pension  systems.  Thus,  the  major 
challenge still lies ahead.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Oxana Sinyavskaya is Deputy Director of 
the Independent Institute for Social 
Policy as well as a Research Fellow at 
the Maastricht Graduate School of 
Governance. She has been involved in 
policy research and policy advising on 
the Russian pension system since the 
mid 1990s.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
The opinions expressed in this publication are solely the author’s; they do not necessarily reflect the views of  
CASE ‐ Center for Social and Economic Research, nor any of its partner organizations in the CASE Network.  CASE E‐Brief Editor: Ewa Błaszczynska 
   www.case‐research.eu 
        February 2010 

The price of delay: the future of Russian and Ukrainian pension systems

http://www.case-research.eu/upload/publikacja_plik/28328515_E-Brief_Sinyavskaya_ESCIRRU_2010.pdf

The price of delay: the future of Russian and Ukrainian pension systems

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Research Papers in Economics