Bijl, P.W.J. de

Damme, E.E.C. van

Larouche, P.

Dutch

Research Papers in Economics

concurrentie
566
Op weg naar een vrije postmarkt
Binnenkort geeft het
kabinet zijn visie op de
Nederlandse postmarkt.
Hoe vaak moet de post-
bode langskomen? Hoe
duur mag de postzegel
zijn? Moet de postbode
ook post van concurren-
ten meenemen?
D
e belangrijkste doelstelling
van postregelgeving is het
garanderen van de universele
dienstverlening: een basispakket
postdiensten van goede kwaliteit
moet voor iedereen tegen uniforme
en betaalbare tarieven beschikbaar
zijn. De Nederlandse overheid
heeft TPG de opdracht verstrekt
deze universele dienst (UD) te ver-
zorgen. TPG moet een voldoende
dicht netwerk van postkantoren en
brievenbussen in stand houden en
is verplicht zes dagen per week
overal in Nederland poststukken
op te halen en te bezorgen, waarbij
95 procent van de binnenlandse
brieven de volgende werkdag
bezorgd moet worden.
Om TPG in staat te stellen aan
deze verplichtingen te voldoen,
zijn bepaalde postdiensten aan TPG
voorbehouden: TPG heeft een
monopolie op het vervoer van
brieven lichter dan honderd gram,
waarvan de port niet meer
bedraagt dan drie maal het basis-
tarief (3 × € 0,39). De tarieven van
de opdracht worden door de
Minister van EZ gereguleerd,
terwijl OPTA toezicht houdt of 
TPG aan de opdracht voldoet.
De Nederlandse
postmarkt
TPG brengt per dag ongeveer 
22 miljoen (geadresseerde) post-
stukken rond: per jaar ongeveer 
zeven miljard stukken, waarvan 95
procent zakelijke post betreft. De
gemiddelde Nederlander besteedt
per jaar voor slechts ongeveer € 22
aan postzegels. Van de geadres-
seerde post behoort 48 procent tot
het gereserveerde segment; dit is
vooral transactiepost (bankaf-
schriften en dergelijke) en zakelijke
relatiepost. De hoeveelheid post
neemt met ongeveer drie procent
per jaar af als gevolg van toe-
nemende elektronische communi-
catie. TPG is met 68.000 werk-
nemers de grootste particuliere
werkgever van Nederland. In 2002
had het bedrijf een omzet van € 4
miljard. TPG is beursgenoteerd en
de Nederlandse overheid bezit 35
procent van de aandelen. De staat
bezit bovendien een ‘golden share’,
die bij fusies en overnames een vet-
orecht geeft. De overheid heeft dus
diverse petten op.
Liberalisering
Onder invloed van Brusselse
Richtlijnen worden de postmark-
ten in Europa geliberaliseerd. In
2002 werden de Lidstaten het eens
dat vanaf 1 januari 2003 (2006) al
het briefverkeer vanaf honderd
gram (vijftig gram) vrij zou zijn en
dat in 2007 bekeken wordt of de
gehele markt in 2009 geliberali-
seerd kan worden. De meeste
landen zijn echter terughoudend
met liberalisering; alleen in Zweden
en Finland is de markt nu reeds
volledig vrij.
Ook de Nederlandse post-
markt, qua volume de vierde in
Europa, is relatief open omdat
‘direct mail’ (drukwerk) hier niet
onder het monopolie (noch onder
de opdracht) valt. De Nederlandse
markt is daarmee aantrekkelijk
voor toetreders en bedrijven als La
Poste, Deutsche Post en Royal
Mail zijn hier dan ook al actief.
De Nederlandse overheid heeft
aangekondigd in 2007 de markt
volledig te liberaliseren – op voor-
waarde dat de Britse en Duitse
markt dan ook vrij zijn. Het stre-
ven is dus iets voor te blijven lopen
op de rest. In het verleden heeft dit
goed gewerkt. De vroege verzelf-
standiging van TPG en het gehan-
teerde systeem van tariefplafonds
(zie onder) hebben ertoe geleid dat
TPG de meest efficiënte postaanbie-
der van Europa geworden is. Naar
verwachting zou TPG dan ook pro-
fiteren van een snelle opening van
buitenlandse markten. Daarop
heeft onze overheid natuurlijk
geen invloed. We kijken in het
navolgende naar de binnenlandse
beleidsuitdagingen ten aanzien van
de universele dienst, marktorde-
ning en tariefregulering.
Universele dienst
Overeenkomstig het beleids-
kader dat de overheid in reactie op
het WRR-rapport ‘Het borgen van
publiek belang’ heeft opgesteld,
moet eerst de vraag beantwoord
worden of er op de postmarkt
publieke belangen zijn die geborgd
moeten worden1.
Kwaliteit van de UD
De eerste vraag is dus: welk
dienstenaanbod willen we gereali-
seerd zien? Nu er belangrijke alter-
natieven (zoals telefonie, fax en 
e-mail) voor de traditionele post-
dienst tot ontwikkeling gekomen
zijn, kan men zich afvragen of het
maatschappelijk gezien nodig
(gewenst) is dat de post zes keer
per week opgehaald en bezorgd
wordt. Bij een lagere frequentie
zouden de kosten van collectie en
bezorging substantieel lager zijn,
terwijl de gepercipieerde kwaliteit
niet noemenswaardig hoeft te
dalen: voor veel afnemers van
P.W.J.de Bijl,E.E.C.van Damme en 
P. Larouche*
* De auteurs zijn
verbonden aan 
Tilburg Law and 
Economics Center
(TILEC), Universiteit
van Tilburg.
Dit artikel is 
gebaseerd op TILEC,
Op weg naar een
vrije postmarkt, in
opdracht van TPG
Post, beschikbaar op
www.tilburguniver-
sity.nl/tilec
pdebijl@uvt.nl
1. Tweede Kamer 2000-2001, 27771, nr. 1.
p563-568  25-11-2003  10:20  Pagina 566ESB 28-11-2003 567
postdiensten is immers de voor-
spelbaarheid van de afleverdag
belangrijker dan het aantal bestel-
rondes. Het verdient aanbeveling
op dit punt een maatschappelijke
kosten-baten analyse uit te voeren.
Reikwijdte van de UD
Reeds bij de laatste wijziging
van de Postwet werd (terecht)
gesteld dat diensten alleen moeten
worden opgedragen als de markt
daar niet vanzelf in voorziet2. De
tweede vraag waar de overheid op
in moet gaan is dus welk aanbod
vanzelf tot stand komt bij markt-
werking en welke diensten moeten
worden opgedragen. De huidige
opdracht aan TPG Post omvat vor-
men van dienstverlening die door
de gewone markt automatisch
tegen maatschappelijk redelijke
tarieven worden geleverd, zoals
het vervoeren van transactiepost
van grootaanbieders zoals banken.
De opgedragen dienst strookt dus
niet met de realiteit van de markt.
De opdracht zou zich kunnen
beperken tot betaalbare, regel-
matige postbezorging in gebieden
met een lage bevolkingsdichtheid,
maar niet uit te sluiten is dat hele-
maal geen opdracht nodig is3.
Opdrachtverstrekking UD
Een derde vraag die beant-
woord moet worden is hoe de
eventuele universele dienst moet
worden opgedragen. De UD is nu
een last die middels een monopo-
lierecht wordt verstrekt, maar er
bestaan alternatieven die gepaard
gaan met minder verstoringen4.
Concurrentie om de UD ligt voor
de hand. Het is hierbij duidelijk
dat, naarmate de zakelijke markt
meer concurrerend is, ook de aan-
besteding op de particuliere markt
competitiever zal zijn: er is immers
sprake van schaalvoordelen.
Marktordening
Op dit moment heeft TPG nog
een sterke marktpositie en de
vraag die zich  aandient is of bij
liberalisering van de markt concur-
rentie vanzelf tot stand zal komen.
Ook kan specifieke, asymmetri-
sche regulering nodig zijn, waarbij
aan TPG beperkingen worden
opgelegd en toetreders bepaalde
privileges krijgen. Ten eerste zij
opgemerkt dat er op de postmarkt
wel sprake is van schaalvoordelen,
maar dat geen substantiële kosten
verzonken moeten worden alvo-
rens men op de markt actief kan
worden. Ten tweede moet bedacht
worden dat post veel arbeidsinten-
siever is in vergelijking met fysieke
netwerksectoren. Schattingen van
het totale aandeel van de arbeids-
kosten variëren van 62 procent
voor Nederland5 tot een landonaf-
hankelijke tachtig procent voor
postsectoren in het algemeen6,
waarbij ruwweg vijftig procent
van de kosten in de waardeketen
door distributie veroorzaakt
wordt.
Specifiek kapitaal
Het specifieke kapitaal in de
postmarkt wordt gevormd door de
sorteermachines die nodig zijn in
het ongesorteerde segment. Omdat
grote verzenders van post eenvoudig
en goedkoop (digitaal) gesorteerd
aan kunnen bieden, kan een toe-
treder met minder of misschien hele-
maal geen sorteren actief worden.
Veel toetreders zullen zich in eerste
instantie op grote, zakelijke verzen-
ders richten en hoeven dus niet in
specifiek kapitaal te investeren.
Voorzover post een netwerk-
sector is, wordt zij niet geken-
merkt door een fysieke, verzonken
infrastructuur zoals in telecom en
zijn er op de postmarkt geen
natuurlijke toetredingsdrempels,
alleen kunstmatige (wettelijke).
Toepassing van bestaande beleids-
kaders, zoals het door Sweder van
Wijnbergen ontwikkelde stroom-
schema voor liberalisering en pri-
vatisering van netwerksectoren
leidt tot de conclusie dat concur-
rentie op de markt, ook zonder
flankerende maatregelen, goed
mogelijk is7. Toepassing van het
Europese mededingingsrecht (zoals
dat over ‘essential facilities’ als
verwoord in Bronner) en het door
de Europese Commissie ontwik-
kelde kader voor netwerken voor
elektronische communicatie leiden
tot dezelfde conclusie8. Sterker, als
de overheid toetreders met een
gedetailleerd reguleringskader over
de drempel zou willen helpen, dan
zou dit hun strategische keuzen
sterk beperken, of op zijn minst de
prikkels om te investeren en te
innoveren sterk verstoren.
Netwerktoegang
Het afdwingen van netwerk-
toegang is onwenselijk omdat net-
werkconcurrentie in het algemeen
te prefereren is boven diensten-
concurrentie. Bij concurrentie
tussen netwerken zijn alle partijen
gedwongen te (blijven) investeren
in hun netwerk, zodat dynamische
concurrentie ontstaat. Bij diensten-
concurrentie daarentegen wordt de
bezitter van een netwerk ontmoe-
digd te investeren omdat hij de
opbrengsten daarvan moet delen
met andere dienstenaanbieders. 
Tariefregulering
Sinds 1989, toen TPG werd ver-
zelfstandigd, is het tarief van een
brief van twintig gram (nu € 0,39)
met dertien procent gestegen – dit
bij een inflatie van 41 procent. Het
tariefbeheersingssysteem stond toe
dat de tarieven met de loonsom
stegen en deze is sinds 1989 met
ongeveer vijftig procent gestegen.
In dit licht bezien heeft TPG haar
(gereguleerde) monopoliemacht
dus niet uitgebuit. Toezichthouder
OPTA wijst er echter op dat TPG’s
2. Tweede Kamer 1998-1999, 26363, nr. 3, blz. 5.
3. Merk op dat dit slechts maximaal vijf procent
van het huidige volume is.
4. E. van Damme e.a., Vier vragen bij universele
dienstverlening, ESB, 16 april 1999, blz. 284-
288.
5. Europese Commissie, Verslag van de Com-
missie aan het Europees Parlement en de Raad
over de toepassing van de postrichtlijn (Richt-
lijn 97/67/EG), 25 november, COM(2002)
632, 2002.
6. J. Panzar, Are postal markets contestable?,
presentatie 7th WIK Koningswinter Seminar on
Contestability and barriers to entry in postal
markets, 17-19 november 2002.
7. Tweede Kamer 1999-2000, 27018, nr. 1.
8. Voor details en verwijzingen, zie het TILEC-
rapport. Zie ook N.J. van der Lijn en A.G.
Meijer, Netwerktoegang in post onnodig, ESB,
14 november 2003, blz. 538-539.
p563-568  25-11-2003  10:20  Pagina 567568
productiviteit elk jaar met 2,1 pro-
cent gestegen is en dat de tarieven
dus nog minder sterk hadden kun-
nen stijgen. Volgens OPTA heeft het
systeem van tariefplafonds goede
prikkels gegeven voor productivi-
teitsverhoging, maar hebben af-
nemers daar onvoldoende van
geprofiteerd.
Bovenmatig rendement
Vorig jaar werd het tarief-
beheersingssysteem door DGTP
geëvalueerd, waarbij DGTP advies
inwon bij NMa en OPTA en gebruik
maakte van onderzoek van NERA.
Het bureau en de toezichthouders
concludeerden dat bij TPG boven-
matige rendementen bestaan en zij
stelden voor de tarieven eenmalig
te herijken (verlagen) om de
bovenmatige rendementen af te
romen en vervolgens over te stap-
pen op een RPI-X-systematiek,
waarbij X een factor is die efficien-
cyverbeteringen reflecteert9. De
Minister besloot dit advies niet te
volgen, maar om de tarieven tot
2007 op het huidige niveau te
bevriezen10. OPTA noch TPG toon-
de zich gelukkig met dit besluit;
het bedrijf betoogde dat vanwege
schaaleffecten en het dalend volume
de eenheidskosten stijgen en de
prijs van een postzegel dus
omhoog zou moeten. De discussie
over tariefregulering zal daarom in
de Visie een belangrijke plaats
innemen.
OPTA en NMa baseren hun
conclusie dat TPG Post bovenmati-
ge rendementen behaalt op de con-
statering dat TPG Post in 2001 een
‘ROA’ (‘return on assets’, rende-
ment op geïnvesteerd kapitaal) van
32,5 procent behaalt en een ‘ROS’
(‘return on sales’) van 19,6 pro-
cent, dit bij kapitaalkosten
(‘WACC’) van 9,5 procent. Het is
echter niet duidelijk dat de marge
van twintig procent excessief is.
Ter vergelijking, RyanAir behaalt
een ROS van ongeveer dertig pro-
cent als toetreder in de competitie-
ve luchtvaartmarkt met allerlei
tegenwind. Meer fundamenteel
kan gesteld worden dat het rende-
ment op geïnvesteerd kapitaal, een
maatstaf ontwikkeld voor kapi-
taalintensieve sectoren als telecom,
niet geschikt is om de redelijkheid
van tarieven in post te beoordelen11.
Redelijke prijzen
Dit is eenvoudig in te zien als
we kijken naar twee bedrijven die
een homogeen product produceren
tegen (mogelijk verschillende) con-
stante marginale kosten en concur-
reren op prijs. De aanbieder met
de laagste marginale kosten kan
dan de hele markt bedienen en
daarbij een marge per product ver-
dienen die gelijk is aan het absolu-
te voordeel in marginale kosten.
De ROA (de verhouding van de
behaalde winst ten opzichte van
het geïnvesteerd kapitaal) van de
meest efficiënte aanbieder stijgt tot
zeer grote hoogte als de waarde
van het geïnvesteerd kapitaal klei-
ner wordt, ofwel naarmate de
bedrijfstak minder kapitaalinten-
sief is. Er is dus een kans dat de
toezichthouder ingrijpt, hoewel
daar geen reden toe is (zie kader).
Er is dus geen reden om slechts
dan van kostengeoriënteerde tarie-
ven te spreken als het rendement
op kapitaal gelijk is aan het door
de kapitaalmarkt geëiste mini-
mumrendement. Deze maatstaf
heeft immers geen eenduidige rela-
tie tot de redelijkheid van prijzen
bezien vanuit het oogpunt van
consumenten of concurrentie. De
conclusie is dat nog onbewezen is
dat TPG een bovenmatig
rendement behaalt.
Besluit
In onze visie zou een onderzoek
gestart moeten worden naar de
kosten en baten van verschillende
dienstverleningsniveaus: de poli-
tiek moet een gefundeerd ant-
woord kunnen geven op de vraag
wat het publiek belang is. Ten
tweede bestaat op dit moment ook
nog onvoldoende zicht op de vraag
of een volledig vrije markt in het
gewenste aanbod zal voorzien. De
voorzichtige conclusie lijkt
gerechtvaardigd dat bij volledige
liberalisering de universele dienst
in Nederland behouden kan blijven.
Als een UD-verplichting in stand
moet blijven, stellen wij voor de
opdracht competitief aan te beste-
den. Door aanbesteding (Demsetz-
regulering) omzeilt men immers de
bovengenoemde problemen met
tariefregulering.
Tot slot laten ervaringen in lan-
den als Zweden en Nieuw-Zeeland
zien dat concurrentie van de grond
kan komen, maar dit kost wel
enige tijd. Verstoring van dit pro-
ces via het afdwingen van net-
werktoegang kan schadelijk zijn
voor de prikkels om te investeren
en te innoveren en daarmee voor
de dynamische efficiëntie in de
postmarkt.
Paul de Bijl, Eric van Damme en 
Pierre Larouche
9. NMa en OPTA, Advies Tariefbeheersings-
systeem post, 11 oktober 2002.
10. Brief aan de Tweede Kamer, 18 november
2002.
11. In de markt voor vaste telefonie ligt de ROA
tussen de tien en twintig procent.
Rendement en
intensiteit
Veronderstel dat er twee bedrijven
zijn op een markt voor een homogeen
product die (à la Bertrand) op prijs
concurreren. Zij produceren tegen
constante marginale kosten, c1,
respectievelijk c2 met c1 < c2. Er is
een uniek Nash-evenwicht waarin
p1= c2 - c1 en p2 = c2. De markt-
prijs is dus c2; het meest efficiënte
bedrijf bedient de gehele markt door
prijs p = c2 - ε te vragen, resulterend
in een totale winst van π = D(c2)
(c2 - c1), waarbij D(p) de vraagfunc-
tie is. Het rendement op het geïnves-
teerde kapitaal K is π /K en dit wordt
zeer groot naarmate de kapitaals-
intensiteit afneemt. 
p563-568  25-11-2003  10:20  Pagina 568

Op weg naar een vrije postmarkt.

Abstract

Similar works

Full text

Available Versions

Research Papers in Economics