Para España, el acuerdo alcanzado entre Chirac y Schröder en Bruselas es bueno, porque gran parte de los intereses agrícolas de España coinciden con los de Francia, pero también malo, porque demuestra que España no podrá seguir mucho tiempo jugando a ganar en las dos principales políticas comunitarias (la agrícola y la estructural)

Torreblanca, José Ignacio

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11 de noviembre de 2011Imprimir Página Web Las claves de un acuerdo sorpresaJosé Ignacio TorreblancaARI Nº 88-2002 - 28.10.2002 El Consejo de Bruselas ha reflejado con notable exactitud lo que los estudiosos comunitarios llaman la“trampa de  la  decisión  conjunta”  (joint-decision  trap).  El  concepto,  popularizado por  Fritz  Scharpf  amediados de los años ochenta, alude a la idea de que las decisiones en condiciones de unanimidad tiendena favorecer a los que defienden el status quo y a penalizar a los que quieren promover cambios. Todo ello,de ahí la paradoja, con independencia del poder relativo de los negociadores. Sólo así se explica queAlemania, el mayor contribuyente neto al presupuesto de la Unión, haya vuelto a fracasar en su intento derecortar su contribución a las arcas comunitarias y que Francia haya conseguido prorrogar una década másuna política agrícola cuya justificación es cada día más escasa. Se vuelve a cumplir, así, otra condiciónhistórica de los procesos de ampliación: como España experimentó en su momento, las ampliaciones seresuelven a favor de Francia, en contra de los candidatos y con la financiación de Alemania. Para España,el acuerdo de Bruselas es bueno, porque gran parte de los intereses agrícolas de España coinciden con losde Francia, pero también malo, porque demuestra que España no podrá seguir mucho tiempo jugando aganar en las dos principales políticas comunitarias (la agrícola y la estructural).  Un acuerdo sorpresaComo  se  sabe,  el  clima  previo  al  Consejo  Europeo  de  Bruselas  del  24-25  de  octubre,  convocadoexclusivamente para tratar la cuestión de la financiación de la ampliación de la Unión Europea, no podíaser más pesimista. Dos días antes, el 22 de octubre, los ministros de Asuntos Exteriores, reunidos enLuxemburgo, habían sido incapaces de encontrar un punto de acuerdo en torno a las llamadas ‘ayudasdirectas’  en  materia  agrícola  a  los  países  candidatos.  Se  sucedían  así  diez  meses  de  negativas  deAlemania,  Reino Unido,  Holanda y Suecia a discutir  cualquier propuesta que no supusiera un recorteradical de los gastos agrícolas en la Unión ampliada.Claramente, la ampliación pendía de un finísimo hilo, ya que un eventual fracaso en alcanzar un acuerdoen Bruselas hubiera hecho prácticamente imposible concluir las negociaciones de adhesión y cerrar losprocedimientos de redacción y ratificación de los tratados de adhesión antes de las elecciones europeas dejunio de 2004, fecha que los Quince habían puesto como límite absoluto para la incorporación de losnuevos diez miembros.Sin embargo, en las horas previas a la apertura de la cumbre saltó la sorpresa. Tras una reunión bilateralen  el  Hotel  Conrad  en  Bruselas,  Chirac  y  Schröder  anunciaron  un  acuerdo  que  garantizaba  elmantenimiento de la política agrícola comunitaria, daba luz verde a los pagos directos a los agricultores delos países candidatos y aseguraba a los contribuyentes netos (especialmente a Alemania) que no pagaríanun solo euro más al presupuesto comunitario. A primera vista, el acuerdo representa la cuadratura delcírculo:  nadie  gana,  nadie  pierde,  la ampliación  sale  ‘gratis total’  y  Europa gana en su  conjunto.  Laampliación, concluía el Consejo Europeo tras examinar y aprobar con algunos matices el acuerdo franco-alemán, está “al alcance de la mano”.Lógicamente, ante un acuerdo tan  positivo como inesperado, hay una serie de preguntas ineludibles.Veamos a continuación cuáles han sido las claves de este acuerdo y sus repercusiones para España.   Alemania era el problemaEl acuerdo del 24 de octubre ha demostrado que la ampliación estaba completamente supeditada a laselecciones generales del 22 de septiembre en Alemania. En vista de la agresividad europea del candidatoStoiber, y detectando entre los votantes una corriente claramente opuesta al mantenimiento del papel deAlemania como contribuyente neto a la arcas comunitarias, la coalición rojiverde Schröder-Fischer se vioforzada a adoptar la agenda, el discurso e incluso las propuestas de sus oponentes cristianodemócratas,que preconizaban un recorte drástico de las contribuciones alemanas al presupuesto comunitario. Una vezsuperadas las elecciones, Schröder y Fischer han vuelto a comportarse como líderes europeos responsablesy  se  han  atenido  a  lo  pactado  con  sus  socios  en  1999  respecto  a  la  estructura  y  distribución  delpresupuesto comunitario y de los costes de la ampliación.Por tanto, ha quedado claro que el rechazo de Alemania a la propuesta de extender las llamadas ‘ayudasdirectas’  a  los  nuevos  miembros  no  tenía  más justificación  que  la  electoral.  Claramente,  aunque las‘ayudas  directas’ no estaban incluidas explícitamente en el Acuerdo de Berlín respecto a las perspectivasfinancieras 2000-2006, forman parte integral del acervo comunitario y hubiera sido imposible negárselos alos países candidatos, cuando es uno de los principales beneficios de la participación en la Unión (comoLas claves de un acuerdo sorpresa - Elcano http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/Imprimir?WC...1 de 3 11/11/2011 21:16dato ilustrativo de su importancia, los agricultores españoles reciben unos 4.300 millones de euros anualespor dicho concepto).En consecuencia, el tiempo ha demostrado que las propuestas de la Comisión, encima de la mesa desde el30 de enero, y que apoyaban once Estados miembros, entre ellos España, eran y son bastante razonablesya que permitían  financiar la ampliación más importante de la historia de la Unión sin necesidad  deincrementar el presupuesto actual de la UE, sin imponer recortes significativos a ningún Estado miembro ysin amenazar la continuidad de las políticas agrícolas o de cohesión. La ampliación será razonablemente barataEl dramatismo del que han hecho gala alemanes, británicos, holandeses y suecos en sus planteamientospresupuestarios ha lanzado a la opinión pública europea el mensaje erróneo de que la ampliación romperáel presupuesto comunitario. Esta inexactitud es especialmente grave, ya que echa por tierra la campañade comunicación de la Comisión Europea mediante la cual se pretende explicar a los ciudadanos que, comoen casos anteriores, la ampliación será beneficiosa para todos los europeos. No hay que extrañarse de queen estos cuatro países, el apoyo a la ampliación sea especialmente bajo y de que en muchos otros países,los ciudadanos detecten una enorme contradicción entre los grandes discursos que siguen a los ConsejosEuropeos y las peleas financieras que dominan el día a día. Haber convertido la ampliación en una cuestiónpresupuestaria es un grave error y sus consecuencias serán duraderas.Sin  embargo,  la  ampliación  no  será  cara:  las  “ayudas  directas”,  que  han  mantenido  la  ampliaciónbloqueada  durante  casi  diez  meses,  no  representaban  más  que  una  ínfima  parte  del  presupuestocomunitario que, a su vez, representa solamente el 1,27% del PIB comunitario. Por tanto, la ampliación sefinanciará  sin  necesidad  de  aumentar  los  recursos  existentes  y,  gracias  a  un  sistema  de  periodostransitorios, sus costes presupuestarios se distribuirán a lo largo de casi diez años. En política agrícola, porejemplo, los nuevos miembros no tendrán acceso al cien por cien de los beneficios de la PAC hasta el año2013.  Mientras,  el  acceso  de  los  nuevos  miembros  a  los  fondos  estructurales  y  cohesión  estaránotablemente limitado por techos legales y por su capacidad de absorción.En  realidad,  resulta  revelador  que  los  recortes  que  se  aplicarán  a  los  nuevos  miembros  sean  tanpronunciados que el Consejo Europeo haya tenido que arbitrar un mecanismo por el cual se compensará alos nuevos miembros cuyo saldo financiero con la Unión se deteriore como consecuencia de la ampliacióncon  respecto  a  lo  que  perciben  actualmente  como  candidatos  en  preadhesión.  En  consecuencia,  laposibilidad de que los países candidatos sean contribuyentes netos al presupuesto durante los primerosaños es real (y dice mucho de los términos en los que se ha negociado la ampliación).   El acuerdo franco-alemánEs evidente que Chirac ha manejado la negociación con mucha inteligencia.Primero,  ha impedido que se  reabran  las perspectivas financieras 2000-2006 acordadas en Berlín.  Almantener un elevado nivel de gasto agrícola, supusieron un notable éxito para Francia y, por tanto, eracrucial conservarlas intactas. Una vez consolidado el gasto en un alto nivel, estabilizarlo representa sinduda un notable éxito para una política que es desde hace muchos años objeto de una crítica feroz desdemúltiples ámbitos (internacionales y europeos).Segundo, ha sabido satisfacer la principal demanda de Alemania, que no era ni más ni menos que obteneruna garantía de que no tendría que aportar ni un solo euro más al presupuesto comunitario ni en éstas nien las siguientes perspectivas financieras. Schröder-Fischer pueden obviar así  ante su opinión públicaalgunos detalles incómodos (como, por ejemplo, que Alemania ha fracasado en su intento de bloquear lasayudas directas en  agricultura  a  los nuevos miembros)  y  concentrarse  en  vender  el  dato  de  que laampliación se hará con un coste cero para Alemania.Tercero, ha sido capaz de salvar temporalmente la política agrícola, en la que reside el verdadero interésfrancés, de las amenazas de recortes procedentes de múltiples frentes (la ampliación, la propuesta derevisión a medio plazo presentada por el Comisario Fischler en julio del  2002 y la ronda de Doha denegociaciones multilaterales internacionales). Aunque el aumento nominal del gasto en un 1% anual apartir del año 2007 supone, de hecho, un recorte (la inflación prevista es de un 3%), Francia parece tenerla suficiente confianza de que podrá trasladar el coste del ajuste a otros miembros, entre ellos a España.Cuarto,  Chirac  ha  roto  la  alianza  entre  Blair  y  Schröder,  que  durante  meses  habían  coordinado susposiciones en contra de la política agrícola. La amenaza de eliminar el cheque británico si Blair seguíarechazando el  marco financiero de  la ampliación  y  la  exposición  de las inconsistencias de la posiciónbritánica, que pregona desmantelar una política agrícola de la que apenas se beneficia pero por la querecibe un compensación sustancial  mediante dicho cheque, ha dejado completamente aislado al  ReinoUnido,  que ahora deberá elegir entre sumarse al  acuerdo general  o intentar un frente imposible conHolanda y Suecia. Con razón, la prensa británica ha descrito a un Blair completamente sorprendido y“furioso” por el acuerdo alcanzado en el hotel Conrad.Y quinto, Chirac ha prejuzgado con éxito las próximas perspectivas financieras 2007-2013, porque aunqueEspaña entre otros se hayan opuesto con éxito en Bruselas a la extensión de la filosofía de estabilización algasto estructural  y  de cohesión,  resulta  impensable  que el  acuerdo franco-alemán no termine siendoaplicado a tales políticas. Si se tiene en cuenta que la Comisión ni siquiera había presentado todavía unLas claves de un acuerdo sorpresa - Elcano http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/Imprimir?WC...2 de 3 11/11/2011 21:16borrador de perspectivas financieras 2007-2013, es notable que Francia y Alemania ya hayan pactado suslíneas sustanciales: estabilización del gasto y disciplina financiera. De hecho, la principal víctima de esteacuerdo son ya los fondos estructurales que recibirán los candidatos, reducidos de 25 a 22 millardos deeuros. Si esta es la tendencia, España tiene motivos para sentirse preocupada. ¿Francia siempre gana?Lo más positivo del acuerdo del Hotel Conrad es su mera existencia, ya que la alternativa (una falta deacuerdo)  hubiera  puesto  seriamente  en  peligro  la  capacidad  de  la  Unión  de  cumplir  su  promesa  deincorporar a diez candidatos antes de las elecciones europeas del 2004. El acuerdo es bueno para España,porque  a  la  vez  que  se  respetan  las  perspectivas  financieras  2000-2006,  que  tanto  esfuerzo  costóconseguir,  se mantiene un nivel  de gasto agrícola  que permite albergar esperanzas de que la  UniónEuropea pueda continuar contribuyendo en el futuro a sostener la viabilidad de la agricultura española.Respecto a los fondos estructurales y de cohesión, España deberá hacer un encaje muy preciso de losprogramas de salida (phasing out) de dichos fondos, pero puede albergar esperanzas razonables de queAndalucía, Extremadura y Galicia seguirán recibiendo fondos comunitarios hasta el año 2013.Sin embargo, el acuerdo franco-alemán tiene algunos rasgos preocupantes para la Unión en su conjunto ypara España en particular.  Probablemente sea una buena cosa para Europa que el  eje franco-alemánvuelva a funcionar, pero no si representa una voluntad de imponer los puntos de vista de estos dosgrandes  a  todos  los  demás  miembros,  y  menos  si  se  quiere  prejuzgar  con  acuerdos  bilateralesnegociaciones futuras que ni siquiera están abiertas. Evidentemente, hay algo de déficit democrático enesta manera de funcionar. Se demuestra así que incluso para países grandes como España, una política dealianzas  puede  no  ser  suficiente  para  defender  sus  intereses  y  que  puede  ser  necesario  reforzar  laComisión y el Parlamento, cuyas propuestas han sido más favorables a las tesis de España que las deFrancia, Alemania o Reino Unido. Ha quedado demostrado, además, que Reino Unido puede ser un buencompañero de  viaje en  política internacional  o en  políticas liberalizadoras,  pero también se ha hechoevidente que los intereses españoles y británicos en materia agrícola y de cohesión son, por el momento,imposibles de conciliar. Más allá de los costes presupuestarios de la ampliación, lo ocurrido en esta cumbredemuestra que la posición negociadora de España en una Unión ampliada puede ser notablemente difícil.  José Ignacio TorreblancaUNED  El  Real  Instituto  Elcano  de  Estudios  Internacionales  y  Estratégicos  es  una  fundación  privada  eindependiente cuya tarea es servir de foro de análisis y discusión sobre la actualidad internacional, ymuy  particularmente  sobre  las  relaciones  internacionales  de  España.  El  Real  Instituto  Elcano  nocomparte necesariamente las opiniones manifestadas en los documentos firmados por sus analistas ocolaboradores y difundidos en su página web o en cualquier otra publicación.© Fundación Real Instituto Elcano 2011Subir Las claves de un acuerdo sorpresa - Elcano http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/Imprimir?WC...3 de 3 11/11/2011 21:16

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