El pasado 7 de noviembre los gibraltareños fueron convocados por su gobierno a una consulta popular en la que debían responder a la siguiente cuestión ¿aprueba usted el principio de que Gran Bretaña y España deban compartir la soberanía sobre Gibraltar? La consulta plantea dos interrogantes a los que resulta pertinente intentar dar respuesta: ¿cuál es la cobertura jurídica del gobierno de Gibraltar para llevar a cabo esta convocatoria? Y, en segundo término, realizado el referéndum ¿cuáles son sus efectos?

Izquierdo, Cristina

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11 de noviembre de 2011Imprimir Página Web El referéndum gibraltareñoCristina IzquierdoARI Nº 95-2002 - 8.11.2002 El 7 de noviembre de 2002 los gibraltareños fueron convocados por su gobierno a una consulta popular en la quedebían responder a la siguiente cuestión: ¿aprueba usted el principio de que Gran Bretaña y España deban compartirla soberanía sobre Gibraltar? La convocatoria de este referéndum es la última respuesta del gobierno gibraltareño ala activación de las negociaciones hispano-británicas sobre Gibraltar en julio de 2001, en el marco del denominadoproceso de Bruselas iniciado en 1984. Esta nueva ronda negociadora ha animado la búsqueda de lo que ha venidollamándose una solución global para el contencioso, en el que declaraciones por parte de los gobiernos británico yespañol sobre la existencia de una voluntad política de superar todas las diferencias sobre Gibraltar, sobre la base demirar al futuro y olvidar las propuestas del pasado, han puesto más que en solfa la continuidad del status quo deGibraltar, lo que no ha sido bien recibido por su gobierno. El ritmo de esta nueva fase de negociaciones fue, en losprimeros meses, bastante acelerado. El 20 de noviembre de 2001 se hizo público un comunicado conjunto, en el quelas partes declararon su intención de concluir  un acuerdo global para otorgar a Gibraltar  un estatus moderno ysostenible, un mayor autogobierno y una oportunidad de aprovechar plenamente los beneficios de una convivencianormal con la región circunvecina. Las informaciones que posteriormente vieron la luz dejan entrever un consensoen dos elementos clave: uno, la inexistencia de un derecho a la libre determinación de la población de Gibraltar;dos, la soberanía compartida es la mejor de las soluciones posibles. Pero el acuerdo no es fácil, pues ambos gobiernos negocian con diferentes perspectivas: mientras el Reino Unidosólo desea acabar con un status quo que le causa problemas y no lo hará a costa de sus relaciones con Gibraltar,España quiere la reintegración total  del territorio, aunque sea progresivamente. Así  han nacido las denominadaslíneas rojas, que se concretan en el debate sobre la soberanía de la base militar ubicada en el Peñón y la duracióndel nuevo estatuto jurídico internacional del territorio, que Londres desearía que fuese permanente, mientras queMadrid desea limitarlo. Pero el  mayor escollo lo ha presentado el  referéndum que la potencia administradora haanunciado que organizará, una vez alcanzado un acuerdo, respondiendo al compromiso establecido en el preámbulode la Constitución de Gibraltar de 1969 (Recordemos que en el preámbulo de la Constitución que el Reino Unidoconcedió a Gibraltar en 1969, aquél se comprometió a no concertar acuerdo alguno en virtud del cual el pueblogibraltareño  pase  a  depender  de  la  soberanía  de  otro  Estado,  contra  su  voluntad  libre  y  democráticamenteexpresada).  Si  bien  España  acepta  la  posible  celebración  de  una  consulta  popular  convocada  por  la  potenciaadministradora, rechaza tanto que ésta pueda suponer el  ejercicio de un derecho a la libre determinación por lapoblación de Gibraltar como que pueda condicionar la aplicación del acuerdo alcanzado. En julio del  presente año, las declaraciones formuladas por el  Secretario del Foreign Office, Jack Straw, ante elParlamento británico, en las que afirmaba la voluntad británica de alcanzar un acuerdo con España para compartir lasoberanía sobre Gibraltar, han hecho añicos la flema británica del gobierno gibraltareño que anunciaba, muy pocosdías después, la convocatoria de una consulta popular en el otoño de 2002. La convocatoria del referéndum que se ha llevado a cabo plantea dos interrogantes a los que resulta pertinenteintentar dar respuesta: ¿cuál es la cobertura jurídica del gobierno de Gibraltar para llevar a cabo esta convocatoria?Y, en segundo término, una vez realizado el referéndum ¿cuáles son los efectos de esta consulta popular?  El Derecho de la descolonización ¿marco jurídico-internacional para el referéndum?Dos son, a nuestro juicio, los frentes abiertos. Inicialmente, procede un análisis bajo el prisma delDerecho de la Descolonización, para conocer cuál es la legitimidad del gobierno de un territorio noautónomo  para  convocar  una  consulta  popular.  No  obstante,  este  interrogante  no  puedeformularse en términos generales, sino en referencia al caso que nos ocupa, es decir, se trata deun territorio no autónomo reclamado por un tercer Estado y sobre el que Naciones Unidas ya se hapronunciado, estableciendo directrices a seguir en su descolonización. Ésta se proyecta sobre lareclamación  del  Peñón,  el  contencioso  territorial  sobre  el  istmo  adyacente  y  el  contenciosomarítimo sobre las aguas que bañan el Peñón, no teniendo el Reino Unido título jurídico válidorespecto de los dos últimos que no fueron cedidos en el artículo X  del Tratado de Utrecht. Por otrolado,  debe  analizarse  la  legitimidad  que  el  gobierno  de  Gibraltar  ha  buscado  en  su  propiaConstitución para fundamentar su derecho a expresar su voluntad a través de referéndum. Por lo que se refiere al primero de los frentes existentes, el punto de partida es el marco jurídico general del proceso descolonizador que se concretaen el principio de libre determinación declarado en la Carta de Naciones Unidas y en dos Resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas–la Resolución 1514 (XV) y la Resolución 1541 (XV), ambas de 1960- que cumplieron dos importantes objetivos: uno, desarrollar los preceptos deEl referéndum gibraltareño - Elcano http://realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/Imprimir?WCM_G...1 de 3 11/11/2011 20:57la Carta; dos, conjugar el principio de libre determinación con el resto de los principios incardinados en el capítulo 1 del mismo cuerpo normativo.En el  texto de la Resolución 1514(XV) quedó claramente reflejado que, siendo el  objetivo general  del  proceso descolonizador el  fin rápido eincondicional del colonialismo, tal proceso se iba a ejecutar sobre la base de los principios de libre determinación e integridad territorial (parágrafo6 de la Resolución), siempre de acuerdo con los principios de igualdad y soberanía que se encontraban recogidos en los considerandos de la mismaresolución. Podríamos afirmar que ello sitúa a los principios de libre determinación e integridad territorial en pie de igualdad, pues este último erasusceptible de absorber  determinadas reivindicaciones, por  cuanto una aplicación incorrecta de la libre determinación bien podría constituir  laconsolidación de un quebrantamiento previo de la integridad del territorio de un Estado. Cabe añadir que las Resoluciones 1514 (XV) y 1541 (XV)vinculan siempre la celebración de una consulta popular al ejercicio de la libre determinación, pero no a cualquier proceso descolonizador, tal ycomo ponen de manifiesto muchas referencias que en ese sentido se pueden encontrar en ambos textos. La Corte Internacional de Justicia ha recogidoambas ideas:  the validity of the principle of self-determination, defined as the need to pay regard to the freely expressed will of peoples, is not affectedby the fact  that  in certain cases the General  Assembly has dispensed with the requirement  of  consulting the inhabitants  of  a giventerritory.  Those  instances were  based either on the  consideration that  a certain population did not  constitute  a people  entitled toself-determination or on the conclusion that a consultation was totally unnecessary, in view of special  circumstances   (CIJ, Recueil,1975, p. 25)  La aplicación de estos principios al supuesto de Gibraltar se tradujo inicialmente en dos resoluciones de la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas (Res. 2070 (XX), 1965 y Res. 2231 (XXI), 1966), en las que, tras comprobar laexistencia de una disputa sobre el territorio, se invitaba a las partes a negociar y recomendaba la aplicación de laResolución 1514 (XV) en términos generales. La Asamblea General no declaraba el derecho a la libre determinaciónde Gibraltar, ni solicitaba la celebración de una consulta popular para este caso. Resulta muy revelador contrastarlas sustanciales diferencias que existen entre las resoluciones que la Asamblea General adopta sobre Gibraltar y lasque adopta en relación con el Sahara, supuesto en el que expresamente declaró el derecho a la libre determinacióndel pueblo saharaui y solicitó la celebración de una consulta popular por parte de la potencia administradora. En el supuesto de Gibraltar, se trataba de un territorio que en situación pre-colonial  había pertenecido a un Estadosoberano  y  cuyo  cambio  de  status  provocó  la  ruptura  de  la  integridad territorial  de  éste  último.  El  DerechoInternacional acepta el concepto del derecho de retrocesión de un territorio en virtud de lazos históricos y reconoceel derecho a la reintegración en los casos de enajenaciones territoriales. Sin embargo, ello no determinaba de formairrefutable la aplicación del principio de integridad territorial  en el proceso descolonizador, sino que entraban enjuego un conjunto de factores que hacen referencia a la fuerza, contenido e intensidad de la demanda histórica, asícomo el  hecho de que en dicho territorio no se asiente una población colonial  genuina, titular  de un derecho adeterminar libremente su destino, lo que avala la aplicación del principio de integridad territorial que, así entendido,no chocará con el principio de libre determinación.     Y es que, en definitiva, el derecho a la libre determinación no resulta aplicable a todas las situaciones coloniales,pues para ello ha de identificarse un pueblo titular de tal  derecho en el  territorio. Si éste no existe, la consultapopular es innecesaria, y carece de significación jurídica internacional. Sin embargo, la inexistencia de un pueblotitular  del  derecho  a  la  libre  determinación  no  exime  de  la  necesaria  descolonización.  En  tales  procesosdescolonizadores deberán tenerse en cuenta los intereses de la población –al objeto de protegerlos- pero no serádeterminante su voluntad. En  los  años  sesenta,  la  evolución  de  los  acontecimientos  no  agradó  al  Reino  Unido.  Por  ello,  en  1967,  ycontrariamente  a  lo  solicitado en  las Resoluciones de  la  Asamblea General,  llevó a  cabo la  celebración  de  unreferéndum en Gibraltar. En aquella ocasión la población del  territorio tuvo que elegir  entre pasar  a vivir  bajosoberanía  española  en  los  términos  propuestos  por  el  gobierno  español  al  Reino  Unido  en  mayo  de  1966  omantenerse  vinculada  al  Reino  Unido,  con  unas  instituciones  locales  democráticas,  conservando  Londres  lasresponsabilidades que en aquél  momento ostentaba. El  resultado fue abrumador a favor  de la segunda opción:12.138 votos frente a 44 y 55 votos nulos. Naciones Unidas tardó apenas tres meses en reaccionar y adoptó laResolución 2353 (XXII) en la que condenaba el referéndum declarándolo contrario a las Resoluciones adoptadas porla Asamblea General sobre la descolonización de Gibraltar. Además, esta resolución supuso una toma de posiciónmuy favorable a España, pues la mención general a la aplicación de la resolución 1514 (XV) fue transformada enuna mención al parágrafo 6 de dicha resolución por lo que, de manera implícita, se negaba el derecho a la libredeterminación de la población de Gibraltar. La  condena del  referéndum celebrado en  Gibraltar  en el  año 1967 ha de interpretarse como el  rechazo de laAsamblea General a la consulta popular como vía para la descolonización del territorio. La opción elegida por lasNaciones Unidas  es  clara:  las  negociaciones entre  los  Estados  partes  en  la  controversia.  En  la  actualidad,  laAsamblea General continúa adoptando resoluciones sobre la cuestión de Gibraltar cuyos términos, si bien no sonidénticos, no distan en su contenido sustancial de los hasta ahora expuestos: las negociaciones entre las partes sonla vía para resolver el conflicto y deben tratarse las cuestiones de soberanía a la luz de las resoluciones pertinentesde la ONU. En  este  contexto  y  desde  una  perspectiva  iusinternacionalista  ¿dónde  está  el  asidero  jurídico  al  que  pudieraagarrarse el  referéndum del 7 de noviembre? La respuesta es que no hay tal. Si  Naciones Unidas no considerólegítima la convocatoria de una consulta popular  por  parte de la potencia administradora con el  acuerdo de lapoblación colonial, por ser contrario a las Resoluciones de la Asamblea General, el mismo rechazo ha de provocar unreferéndum convocado por  el  gobierno de  Gibraltar,  justamente cuando las partes tratan  de acomodarse  a lasresoluciones de la ONU.El referéndum gibraltareño - Elcano http://realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/Imprimir?WCM_G...2 de 3 11/11/2011 20:57  La Constitución de Gibraltar de 1969, ¿posible fundamento de una consulta popular?No obstante lo anterior, el gobierno de Gibraltar ha buscado cobertura jurídica a su acción en el preámbulo de supropia Constitución, en el que el Reino Unido se comprometió a  no concertar acuerdo alguno en virtud del cual elpueblo gibraltareño pase a depender de la soberanía de otro Estado, contra su voluntad libre y democráticamenteexpresada. Ciertas declaraciones del Ministro Principal de Gibraltar, Peter Caruana, dejan traslucir la interpretaciónotorgada a  tal  compromiso:  la  soberanía  de  Gibraltar  no  será  negociada contra  nuestros deseos y  el  gobiernobritánico no entraría en un acuerdo con España sin nuestro consentimiento... , ...será inaceptable que  el pueblo deGibraltar sea consultado sobre un acuerdo que ya ha sido rechazado. El gobierno de Gibraltar ha realizado una interpretación desmedida del compromiso británico y es, a buen seguro,muy consciente de ello. Y ello porque, en su caso, es el Reino Unido el único legitimado para convocar una consultapopular, pero nunca el  gobierno de Gibraltar. Además, tal  compromiso no es sino una manifestación de la líneapolítica que el Reino Unido había decidido seguir en la fecha en que la Constitución de Gibraltar fue otorgada. Setrata  de  un  compromiso  político  –no  obligación  jurídica-,  pues  se  encuentra  ubicado  en  el  preámbulo  de  laConstitución -no en su articulado- y, como tal, no es susceptible de generar derecho alguno. No equivale, en ningúncaso, a un vínculo formal jurídicamente exigible entre el Reino Unido y Gibraltar y está, además, muy lejos de lasreivindicaciones que  en  aquéllas  fechas  el  gobierno  de  Gibraltar  hiciera  al  gobierno  británico,  reclamando  uncompromiso jurídico y poniéndolo en manos de un tercio de bloqueo de la población de Gibraltar. Y es que, en realidad, la convocatoria de este referéndum sobre un acuerdo que aún no existe, ha sido realizada,precisamente, con la pretensión de evitarlo. A Gibraltar el acuerdo no le interesa; en realidad ningún acuerdo leinteresa. Su objetivo es, únicamente, mantener el status quo y no hay acuerdo posible que lo mantenga. Pero elgobierno de Gibraltar  ha de tener  presente que cuando en  julio de 2001 el  gobierno británico se decidió a lareanudación de las negociaciones con España, su objetivo era, precisamente, terminar con el status quo.   ConclusionesDesprovisto de fundamento jurídico tanto en el Derecho Internacional como en su derecho interno, el referéndumque se ha celebrado en Gibraltar carece por completo de efectos en estos mismos órdenes. En este sentido se hapronunciado ya el gobierno británico, al declarar que no reconocería dicha consulta popular. Lejos está, en todo caso,la posibilidad de calificarse esta posición como oposición, que podía haberse llevado a cabo, quizás, a través de lareserva de poderes a favor del Gobernador de Gibraltar, prevista en la Constitución de la colonia. A partir de aquí, se puede especular sobre los efectos políticos de esta convocatoria, en la línea anunciada por PeterCaruana: ...será inaceptable que  el pueblo de Gibraltar sea consultado sobre un acuerdo que ya ha sido rechazado.Los resultados del  referéndum no distan de los previstos. Abrumadora participación (18.176 votos sobre 20.675personas con derecho a voto, es decir, un 87,92%), y abrumadora mayoría en contra de una cosoberanía (17.900 encontra, un 98,97%, 187 a favor, un 1,03%, 72 en blanco y 17 nulos). Pero los resultados sólo reflejan una posiciónya  conocida;  recordemos  en  este  sentido  la  insistente  negativa  del  gobierno  gibraltareño  a  participar  en  lasnegociaciones  hispano-británicas,  o  la  masiva  manifestación  contra  el  acuerdo  acontecida  en  Gibraltar  en  laprimavera de 2002. Además, la población de Gibraltar ha expresado su voluntad en medio de una fuerte presiónsocial, lo que manifiesta el hecho de que ningún partido político ha osado hacer campaña en contra de la opcióngubernamental. Irónicas resultan, en este contexto, las declaraciones del Primer Ministro de Gibraltar en el sentidode que esta declaración debe servir para que todos los demócratas acepten que sin el consentimiento libremente dadopor el pueblo de Gibraltar  no habrá adelantos en la negociación.  En todo caso, moviéndonos en términos políticos todo depende de la habilidad de las partes en conflicto y, en muchamedida, los pretendidos efectos por parte del gobierno de Gibraltar quedan a la suerte de la actitud y destreza deEspaña y Reino Unido.   Cristina IzquierdoUniversidad Autónoma de Madrid El  Real  Instituto  Elcano  de  Estudios  Internacionales  y  Estratégicos  es  una  fundación  privada  eindependiente cuya tarea es servir de foro de análisis y discusión sobre la actualidad internacional, ymuy  particularmente  sobre  las  relaciones  internacionales  de  España.  El  Real  Instituto  Elcano  nocomparte necesariamente las opiniones manifestadas en los documentos firmados por sus analistas ocolaboradores y difundidos en su página web o en cualquier otra publicación.© Fundación Real Instituto Elcano 2011Subir El referéndum gibraltareño - Elcano http://realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/Imprimir?WCM_G...3 de 3 11/11/2011 20:57

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