Faille, Robert

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Research Papers in Economics

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Robert Faille
L'Actualité économique, vol. 52, n° 2, 1976, p. 249-254.
 
 
 
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« L’urbanisation au Québec »DÉBAT 
L'urbanisation au Québec
 1 
Le rapport du groupe de travail sur l'urbanisation dirigé par 
M. Claude Castonguay fait d'abord une démonstration du chaos exis-
tant dans le système municipal et propose longuement des solutions à 
partir de postulats généraux telle l'autonomie municipale. Si nous 
devions qualifier le rapport nous pourrions assurément dire qu'il est un 
exemple de rationalisation. Il offre au gouvernement provincial une oppor-
tunité d'ajuster son action avec celle des villes dans un objectif d'effi-
cacité administrative, d'équité fiscale et de valorisation de l'homme dans 
son milieu de vie. 
Nous pourrions peut-être reprocher au rapport de ne pas fournir une 
solution concrète aux problèmes de Montréal et à sa banlieue parce qu'il 
ne va pas aussi loin que le rapport du comité d'étude de la Commu-
nauté urbaine de Montréal déposé en mai 1973. Par contre il offre bien 
plus parce qu'il donne, principes à l'appui, un cadre de référence dans 
la solution des problèmes majeurs tels l'organisation politique et adminis-
trative, l'aménagement du territoire urbain, le transport urbain, la pro-
tection de l'environnement, l'habitation et la fiscalité. Le rapport comble 
en quelque sorte une lacune majeure : il permet l'étude de problèmes 
particuliers mais non plus isolés de leur contexte. 
Nous limiterons nos commentaires à deux aspects, soit l'autonomie 
locale et la fiscalité. Nous ne voulons pas ainsi minimiser l'importance 
des autres problèmes créés par l'urbanisation, mais nous voulons signifier 
qu'ils ne pourront trouver de véritables solutions si l'on n'a pas au préala-
ble défini ce qu'est la liberté d'action du gouvernement local et ses res-
sources financières. 
Vautonomie locale 
Le rapport Castonguay définit nettement les responsabilités munici-
pales en les distinguant des responsabilités en matière d'éducation, de 
1. Vurbanisation au Québec. Rapport du groupe de travail sur l'urbanisation remis 
au Docteur Victor C. Goldbloom à Québec, le 13 février 1976. 250  L'ACTUALITÉ ÉCONOMIQUE 
santé et de bien-être social. Il exprime une satisfaction de voir que nos 
villes n'ont pas, présentement, de responsabilité exclusive quant à la santé 
et au bien-être social qu'il considère comme les causes des difficultés finan-
cières de la ville de New York. Il associe trop, à notre avis, les respon-
sabilités au niveau local à la capacité de financement à ce même niveau 
au moyen de la fiscalité traditionnelle. 
Le rôle du gouvernement local, particulièrement dans un contexte 
d'une forte urbanisation, doit davantage s'étendre et les moyens de réali-
sation, s'accroître. Si l'on reconnaît au gouvernement local une meilleure 
capacité d'analyse des besoins de la population, il serait erroné alors de 
soustraire à son autorité des responsabilités en matière d'éducation et de 
bien-être social. L'expérience américaine à laquelle on est porté à référer 
n'est pas concluante. Les solutions aux problèmes sont différentes selon 
les états et les villes et nous devrions retenir celles qui nous conviennent 
le mieux. 
Si nous ne pouvons pas reconnaître tant aux municipalités qu'aux 
commissions scolaires une capacité financière proportionnelle à leurs obli-
gations, nous devons leur reconnaître, par contre, une capacité adminis-
trative supérieure. Nous ne voyons pas pourquoi l'on créerait des admi-
nistrations parallèles lorsque des villes comme Montréal et des commis-
sions scolaires comme la CECM peuvent, avec la compétence qui leur 
est reconnue et la crédibilité qu'on leur accorde, administrer des services 
complètement ou largement subventionnés. Comme dans le cas des villes, 
il faudra aux commissions scolaires une source locale de revenus afin de 
marquer concrètement la responsabilité vis-à-vis la population et lui assu-
rer une marge de manœuvres si mince soit-elle pour refléter certaines 
aspirations locales. 
L'autonomie des municipalités et l'élargissement de leurs responsa-
bilités sont souhaitables, comme nous venons de l'exprimer, mais com-
portent aussi certains dangers. La décision de tenir les Jeux olympiques 
à Montréal serait, dit-on, le meilleur exemple. Ces dangers que nous 
pourrions facilement illustrer peuvent être contrés assez facilement en 
transférant de plus en plus de responsabilités locales au gouvernement 
provincial. Cette centralisation progressive des pouvoirs marque beau-
coup plus une faiblesse qu'une force du gouvernement. Elle est chez lui 
un signe évident d'une incapacité d'exercer un véritable contrôle sur les 
activités des villes le tout en conformité avec de grandes orientations et 
selon les aspirations des populations locales. 
On déplore, dans le rapport, que le contrôle en soit un strictement 
à la pièce, qu'il se limite au niveau du ministère des Affaires municipales 
4n au contrôle de régularité des actes des corporations municipales, à 
l'administration de certains programmes de subventions pour le dévelop-
pement d'infrastructures..., à l'évaluation foncière et à la dispensation DEBAT  251 
de services techniques... »
2. En plus de ne pas nuire au développement 
cohérent du milieu urbain, on demande au ministère d'exercer une action 
positive. 
L'élargissement des responsabilités au niveau du ministère des Affaires 
municipales tel que proposé, laisse craindre une intervention de plus en 
plus marquée du pouvoir central. À notre avis, cette action devrait avant 
tout se traduire dans l'expression des grandes orientations et des moyens 
mis de l'avant pour leur réalisation mais laisser aux villes cette auto-
détermination des priorités à leur échelle. L'action de contrôle devra 
sûrement être davantage présente et s'exercer non plus à la pièce mais 
dans la perspective d'un développement équilibré des villes. Le contrôle 
devra se faire particulièrement sentir au niveau des finances municipales 
afin que soient évitées à l'avenir que les villes ne prennent des décisions 
qui compromettent leur avenir financier. Le droit d'initiative doit demeu-
rer dans les villes mais à l'intérieur de certaines « balises ». 
La fiscalité 
Trois points touchant la fiscalité retiennent notre attention : la tari-
fication, l'imposition du sol et la redistribution du revenu. 
Depuis déjà bon nombre d'années l'imposition différentielle ou tari-
fication, a compté des défenseurs et aussi des opposants acharnés. Les 
avantages de la tarification sont indéniables. Elle permet d'identifier clai-
rement les coûts des services et de mettre en lumière les forces et les 
faiblesses de la gestion. La tarification est, par contre, jugée antisociale 
car, poussée à sa limite, elle ignore les caractéristiques de la population 
et sa capacité de payer. 
Le rapport Castonguay situe la tarification à mi-chemin en ne 
la permettant que dans les cas où les coûts directs sont identifiés et en 
la pondérant du fait que tous les citoyens sont au moins des utilisateurs 
virtuels. L'argumentation à l'appui de la thèse de la tarification est qu'il 
n'est pas du ressort des villes de veiller à redistribuer le revenu mais 
bien de fournir des services dans la mesure de l'attente des contribuables 
et de leur capacité de payer individuellement et collectivement. 
Il est regrettable que le rapport ait limité l'idée de la tarification et ne 
l'ait pas davantage étendue aux communautés urbaines. Présentement 
la presque totalité des coûts encourus par la Communauté urbaine de 
Montréal, sont redistribués en raison de l'évaluation foncière imposable 
des villes membres, indépendamment de la nature des services rendus et 
de leur niveau désiré par les collectivités desservies. Donc, si nous éten-
dons l'idée de la tarification à l'échelle régionale, nous y trouverons une 
formule qui répondrait plus adéquatement aux doléances de la confé-
2. U.t p. 471. 252  L'ACTUALITE ÉCONOMIQUE 
rence des maires de la banlieue de Montréal qui voit de multiples iniqui-
tés dans le système actuel. 
La redistribution du revenu n'est pas la préoccupation des villes et 
par extension ne serait pas non plus la responsabilité des communautés 
urbaines. Une idée en ce sens chemine graduellement et semble bien 
accueillie. Cette idée voudrait que la distribution des coûts encourus par 
la C.U.M. soit faite selon une tarification et non pas en fonction de 
l'évaluation foncière en exclusivité ou en raison de la capacité de payer 
des contribuables. L'aide gouvernementale, par contre, serait distribuée 
aux villes en raison des besoins, de la capacité de payer des contribuables 
et de l'effort fiscal correspondant. Un tel régime entraînerait évidemment 
une diminution des subventions au niveau de la C.U.M. pour les reporter 
au niveau local de façon à niveler les disparités de richesse entre les villes 
membres. 
La redistribution du revenu a trop souvent été portée à l'échelle de 
l'individu en exclusivité. Elle pourrait et devrait vraisemblablement être 
considérée aussi au niveau de la collectivité à titre de bénéficiaire. Ceci 
remet donc en cause le partage de l'assiette fiscale entre les villes et le 
gouvernement provincial. Ce partage veut que les villes puissent compter 
sur des subdivisions statutaires qui reposent non plus sur des critères tels 
le nombre d'habitants ou le niveau de la consommation mais sur des 
besoins financiers des collectivités que la fiscalité locale ne peut combler 
en toute équité. Évidemment, un tel régime qui offre une plus grande 
capacité financière dans les villes ne peut pas se réaliser sans un contrôle 
à la fois intelligent et efficace par le gouvernement. 
L'insistance mise dans le rapport Castonguay sur l'imposition du 
sol urbain à un taux supérieur à celui appliqué sur l'évaluation des 
constructions, en marque l'importance. Bien que nous soyons déjà d'ac-
cord avec ses principes, nous exprimons des réserves quant à son appli-
cation. D'une part, le principe d'une taxation plus forte du terrain selon 
son site est déjà au moins partiellement acquis par le jeu de l'évaluation 
foncière et, d'autre part, le bris d'une tradition ne serait pas sans créer 
des iniquités. La taxation plus forte du sol obligeant les propriétaires à 
bâtir des édifices toujours plus importants ne manquerait pas de créer 
des conflits avec toute réglementation du bâtiment. 
De plus, l'implantation d'un régime fiscal comportant une taxation 
accrue du sol ne pourrait pas nécessairement être adéquatement com-
pensée par un abandon de l'impôt foncier par le scolaire parce que cette 
compensation créerait de nouvelles disparités entre les contribuables et 
qu'il n'est pas certain non plus qu'il soit souhaitable que les commissions 
scolaires cèdent leur principale source de financement local. 
À notre avis, le financement additionnel nécessaire aux villes ne peut 
être acquis que par un réaménagement d'ensemble de la fiscalité. Le DEBAT  253 
rapport sur l'urbanisation n'a pas suffisamment marqué l'importance 
des contributions indirectes qui pourraient être consenties aux villes 
non plus seulement par un partage de l'impôt sur le revenu selon les 
besoins prouvés des villes mais aussi par la permission aux contribuables 
de considérer les impôts municipaux et scolaires en diminution de leur 
revenu imposable ou encore par l'incitation des villes à prélever un 
impôt sur la feuille de paie. Ces derniers exemples ont déjà soulevé 
des commentaires plus ou moins favorables ; ils doivent cependant être 
réexaminés particulièrement en raison de l'acuité du problème du finan-
cement des villes. 
Montréal 
Nous avons constaté tout le long du rapport sur l'urbanisation au 
Québec, que la ville de Montréal faisait l'objet d'une attention particu-
lière. Nous n'avons pas, en revanche, trouvé une analyse suffisamment 
approfondie des problèmes multiples créés par le fait que Montréal n'est 
pas une ville qui s'appartient complètement et que sa mission déborde 
ses frontières. 
Il est évident que les problèmes financiers de Montréal sont à sa 
taille. Ils sont cependant engendrés, du moins en partie, par le fait qu'elle 
est la plus grande ville de la province de Québec et, avec Toronto, la 
plus grande ville du Canada. S'il est vrai que les responsabilités de 
Montréal sont énormes envers ses contribuables, elles le sont également 
envers l'ensemble de la Province. L'examen du dernier budget de Mont-
réal met en lumière ses difficultés, exclusion faite de celles créées par la 
tenue des Jeux olympiques, et les débats politiques qui s'ensuivirent. La 
responsabilité réciproque de la Province envers la ville de Montréal n'a 
pas, par contre, été clairement définie. 
L'analyse des états financiers de la ville de Montréal nous révèle 
une différence constante dans le rythme de croissance des dépenses et des 
revenus, obligeant ainsi l'administration à compter de plus en plus sur 
l'impôt foncier et les emprunts à long terme malgré une contribution 
accrue du gouvernement provincial. Il n'est sûrement pas souhaitable 
de corriger la situation en enlevant à Montréal certaines de ses respon-
sabilités. Des subventions statutaires spéciales reflétant sa situation de 
grand centre urbain, doublées de contrôles financiers efficaces, pourraient 
permettre à Montréal de continuer à exercer son rôle. Malgré que le 
rapport Castonguay ne soit pas suffisamment explicite sur le problème 
de Montréal, il donne cependant à qui le veut bien, l'occasion d'y 
réfléchir. 
* 254  L'ACTUALITÉ ÉCONOMIQUE 
Le rapport sur l'urbanisation au Québec, avons-nous dit, offre un 
cadre de référence devenu essentiel dans la poursuite d'études particu-
lières touchant les villes. Il reste maintenant à ces dernières de s'auto-
critiquer et au gouvernement, d'analyser objectivement ses responsabi-
lités. Sans préjuger de l'avenir, nous pouvons déjà espérer. 
Robert FAILLE, 
École des Hautes Etudes 
commerciales (Montréal) 

L’urbanisation au Québec

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