县域经济的活力与实力,直接关系到城乡经济的协调发展。扩权强县、扩权强镇是发展与壮大县域经济的有效途径。有条件的省份要率先依法探索省直接管理县的体制。只有这样,才有利于建立城乡经济社会发展一体化体制机制。中国将告别“市管县“体制

许经勇

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[收稿日期 ]2009 - 04 - 20[作者简介 ]许经勇 (1938—　) ,男 ,福建省惠安市人 ,厦门大学经济学院教授、博士生导师 ,国家级有突出贡献专家。2009年 7月第 25卷 　第 7期学习论坛TR IBUNE O F STUDYJul12009Vol125　No17稳步推进扩权强县改革试点 　依法探索省直管县体制许经勇(厦门大学 经济学院 ,福建 厦门 361005)[摘　要 ]县域经济的活力与实力 ,直接关系到城乡经济的协调发展。扩权强县、扩权强镇是发展与壮大县域经济的有效途径。有条件的省份要率先依法探索省直接管理县的体制。只有这样 ,才有利于建立城乡经济社会发展一体化体制机制。中国将告别“市管县”体制。[关键词 ]县域经济 ;扩权强县 ;扩权强镇 ;省直接管理县[中图分类号 ] F299127　　[文献标识码 ]A　　[文章编号 ]1003 - 7608 (2009) 07 - 0023 - 03　　党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 》(以下简称《决定》)明确提出 ,到 2020年全国基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制。而为了实现这个目标 ,就必须把发展县域经济放在突出的位置。与其相联系 ,要增强县域经济的活力和实力 ,就必须稳步推进扩权强县、扩权强镇的改革试点 ,鼓励有条件的省份率先依法探索省直接管理县的体制。一、县域经济是城乡协调发展的重要载体改革开放以来 ,我国经济发展经历了三个阶段 :第一阶段 (1978年至 1984年 )是农村经济发展较快的时期 ;第二阶段 (1985年至 2001年 )是城市经济发展较快的时期 ;第三阶段 ( 2002年以后 )是向县域经济发展倾斜的时期。第三阶段的主要特征 ,是工业反哺农业、城市支持农村 ,逐步实现城乡协调发展。进入 21世纪后 ,我国工业化已发展到较高的阶段 ,初步具备了工业反哺农业、城市带动农村的条件。这就要求我们必须把发展县域经济作为统筹城乡经济社会发展的重要载体。2002年 11月 ,党的十六大报告首次提出发展农产品加工业 ,壮大县域经济。2003年 10月 ,党的十六届三中全会提出大力发展县域经济 ,积极拓展农村就业渠道。2007年 10月 ,党的十七大报告提出 :“以促进农民增收为核心 ,发展乡镇企业 ,壮大县域经济 ,多渠道转移农民就业。”以上一系列有关县域经济的重要论述 ,标志着我国已经进入县域经济大发展时期。与一般意义上的城市经济与农村经济不同 ,县域经济是城乡融合的区域性经济。县域经济的实力和活力 ,不仅制约着农村经济的发展 ,而且制约着城镇经济的发展 ,制约着社会主义新农村建设的进程。县域经济的发展过程 ,就是城乡经济协调发展的过程。农业产业化、农村工业化和城镇化 (发展小城镇 ) ,是县域经济发展的重要推动力量 ,并因此形成农业产业化支撑农村工业化、农村工业化支撑农村城镇化以及城镇化提升农业产业化和农村工业化的发展新格局 ,形成以城带乡、以工促农、工农联动、城乡互动的新机制。正如党的十七届三中全会通过的《决定》所指出的那样 ,“形成城镇化和新农村建设互促共进机制”[ 1 ]。以发展壮大县域经济为切入点或载体的社会主义新农村建设 ,既能推动农民的分工分业分化 ,把农村剩余劳动力转移到第二、第三产业 ,让更多的农村人口进入城镇安居乐业 ,又能把传统农业改造成为现代农业 ,把传统农村改造成为农村新社区 ,成为社会主义新农村。县域经济作为国民经济的基本单元 ,其发展状况如何 ,基本上可以反映一个省总体经济发展水平尤其是城乡经济协调发展的水平。人们普遍认为 ,广东是我国经济最发达的省份 ,但是由于其县域经济发展相对滞后 ,2006年其县域经济基本竞争力评价 ,被排在浙江、江苏、山东等省之后 ,名列第 9位。无论是人均 GDP、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入以及城乡居民收入差别的缩小方面 ,广东省都明显落在浙江省的后面。以 2006年为例 ,人均 GDP,浙江省为 31684元 ,广东省为 28077 元 ; 城镇居民人均可支配收入 ,浙江省为18265元 ,广东省为 16015元 ;农村居民人均纯收入 ,浙江省为 7335元 ,广东省为 5080元 ;城乡居民收入差别 ,·32·浙江省为 2. 49∶1,广东省为 3. 15∶1。浙江省农村居民人均年纯收入已连续 22年名列全国各省、区、市第一位 ,城镇居民人均可支配收入已连续 6年名列全国各省、区、市第一位。改革开放以来 ,浙江省始终坚持强省必须先强县 ,并把发展壮大县域经济作为解决“三农 ”问题的切入点。浙江省的经验表明 :凡是县域经济实力较强的地方 ,统筹城乡发展、推进城乡一体化以及建设社会主义新农村的进程也就较快。县域经济是统筹城乡发展的经济基础 ,县域经济的支撑———乡镇企业是以工促农的主体力量 ,县城和中心镇是以城带乡的主要载体。二、扩大县域发展自主权 ,增强县域经济活力早在计划经济时期 ,我国省 (自治区、直辖市 )、县(旗 )两级之间的地级是虚的 ,行政上的专员是省长的代表 ,行署是省政府的派出机构 ,并不是一级政府 ,也没有相应的政府部门 ,不能召开人大会议 ,只设人大的联络机构。只有自治州 (盟 )和自治县 (旗 )是例外。但是 ,改革开放以来 ,伴随着分税制改革以及与其相联系的“市管县”和“地改市 ”体制的推行 ,我国的虚三级实际上就变成了实三级 ,即省—市 (地级 ) —县 (县级市 )。其中的地级市不仅设置了与省级机构、县级机构相对应的全套政府机构 ,管辖所属的县或县级市 ,并通过召开人民代表大会设立人大常委会。截至 2003年年底 ,全国已有 282个地级市 ,这些地级市成为县之上的一级政府。在全国的 2861个县 (县级市、区 )中 ,只有极少数县(县级市、区 )隶属于省、区、市 ,绝大部分县 (县级市、区 )隶属于地级市。我国县域经济和社会的发展 ,直接关系到 80%以上国民的民生 ,但我国现行的行政体制 ,包括“市管县 ”体制 ,基本上还是属于权力和税收上收、责任下移型体制。与这种体制相联系的必然是基层政府的财力趋于捉襟见肘 ,但基层政府往往又直接承担着公民社会保障的重任。由于基层政府的财力极其有限 ,所属社区公民在教育、医疗、养老、住房等方面的社会保障水平一般很低。现实的情况是 :一方面 ,中央财政收入迅速增长 ;另一方面 ,基层财政长期吃紧 ,甚至背着巨额债务。尽管近年中央对地方政府的财政转移支付力度不断加大 ,但基层政府的财政状况依然没有好转。据测算 , 2005年乡、村债务高达 10000亿元。基层政府财政入不敷出 ,其出路只有一条 ,这就是加重农民负担 ,削弱农村公共品供给。“市管县”体制的负面效应还表现在 :无论是财政支出还是基建投资等 ,都是优先考虑市 ,即“重市轻县 ”。与此相联系 ,市 (地级市 )政府的工作重心 ,一般都是放在城区第二、第三产业上 ,这就不利于城乡经济协调发展 ;再加上县一级发展经济社会的自主权受到市一级很大的限制 ,这就不利于调动县一级的积极性与主动性。为了逐步克服“市管县 ”体制的负面效应 ,国家“十一五”规划纲要提出 ,要理顺省级以下财政管理体制 ,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制 ,也就是“省管县”体制。“省管县 ”有两种类型 :一是在财政体制上实行省管县 ,即在财政预算编制上 ,由省直接对县编制预算 ,在收入划分上也由省直接对县进行划分 ,同时省也把转移支付、专项基金补助、资金调度、债务管理等经济权限下放到县一级 ;二是在行政管理体制上实行省管县 ,即不仅在财政体制上 ,而且在人事权、审批权、经济社会管理权上都由省与县直接打交道。党的十七届三中全会通过的《决定》在论述扩大县域发展自主权、增强县域经济活力和实力的同时 ,还着重指出 ,在推进省直接管理县 (市 )财政体制改革的同时 ,“有条件的地方可依法探索省直接管理县 (市 )的体制 ”[ 2 ]。2008年12月 31日颁布的《中共中央国务院关于 2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》进一步指出 :“稳步推进扩权强县改革试点 ,鼓励有条件的省份率先减少行政层次 ,依法探索省直接管理县 (市 )的体制。”[ 3 ]在“省管县”体制改革方面 ,浙江省一直走在全国的前列。早在 1992年 ,为了在经济上与上海接轨 ,浙江省就对萧山、余杭、鄞县等 13个经济发展较快的县市进行扩权 ,包括扩大基本建设、技术改造和外商投资项目审批权限。1997年 ,浙江省政府同意萧山、余杭试行享受地级市一部分经济管理权限。2002年 8月 17日 ,在中共浙江省委、浙江省人民政府的强有力推动下 , 313项本来应该属于地级市的经济管理权限被“空降”至萧山、义乌等 20个县级行政区 ,涵盖外经贸、国土资源、交通、建设等 12大类扩权事项 ,几乎覆盖了省市两级政府经济管理权限的各个方面。2006年 11月 ,浙江省启动第 4轮扩权强县改革试点。2008年年底 ,浙江省启动第 5轮扩权强县改革 ,在全省 (除单列市宁波外 )全面推行扩权强县 ,这意味着浙江省所有的县 (县级市 )都会得到原来属于地级市的经济管理权限。浙江省持续 10多年扩权强县改革的示范效应 ,带动了其他地区的相应改革。到2007年 6月 ,全国实行财政体制省管县的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等 18个省份 ,加上北京、上海、天津、重庆 4个直辖市 ,共有 22 个省、直辖市的财政实行“省管县。”2006年 11月中旬 ,浙江省之所以选择县域经济相当发达的义乌市 (县级市 )作为“扩权强县 ”的试点 ,让义乌市享受某些地级市待遇 ,为的是积极创造条件 ,向“省管县”的目标转变。2006年 ,义乌市的综合经济实力名列全国百强县 (市 )的第十位 ,城市综合竞争力名列浙江省县级市首位 ,其财政收入远远超过金华市 (地级市 )的财政收入。浙江省“扩权强县”改革的重点首先集中在财政方面 ,即在财政体制方面实行“省管县 ”体制。“省管县”财政体制的主要内容 ,就是在财政收支划分、预算资金调度、财政年终结算等方面 ,由省直接分配下达到县。县财政和市 (地级市 )本级财政一样 ,直接同省财政挂钩。浙江省的具体做法是 :除计划单列的宁波市外 ,全省其他县 (市 )的财政直接由省管 ,预算内的县财政直接与省财政结算 ,只有预算外的各种“费”与地级市结算。“省管县”曾经是新中国成立后一直实行的财政制度 ,但在 1994年分税制改革后 ,各地纷纷确立“省管市”、“市管县”的财政模式 ,唯独浙江省一直把“省管县 ”的财政·42·体制延续下来。这是浙江省县域经济呈超前发展态势的秘密之所在。实行“省管县”财政体制的着眼点 ,在于激发县域发展经济的积极性。其所采取的对策是 :财政收入增长部分“二八”分成 ,即八成留归地方。这就有利于实现增强省级财力与壮大县 (县级市 )财政的双赢目标 ,并使县域财政收入占全省财政收入的比重明显提高 ,因而有效地促进全省县域经济持续快速健康发展。在财政管理体制上实行“省管县 ”,在发挥县 (县级市 )积极作用的同时 ,又带来这样一个问题 ,即县长如何理顺与省、市 (地级市 )的关系。以前实行“市管县 ”,财政的钱先分给市 ,尔后由市负责分给县乡。这里存在的问题是 ,财政资金如何在城市与农村分配。而财政体制上的“省管县 ”,其实质则是“城乡分治 ”。目前反映出来的最大问题是 :财政体制上县直接与省结算 ,但人事任免权等其他权限仍然留在地级市 ,这就必然产生县这一级同时面对两个“婆婆 ”的问题 ,两个“婆婆 ”并存的体制是不可能理顺的 ,是很难正常运作的。因而 ,在管理体制上应当真正实行市 (地级市 )县平级。当然 ,伴随而来的是 ,当省管县的县级数量超过一定规模时 ,要把数十个乃至上百个县的问题都集中到省里 ,其管理效率也会打折扣。因此 ,全面实行“省管县”之后 ,又会把行政区的改革即缩小省级单位的规模、增加省级行政区数量提上议事日程。三、依法赋予经济发展快的小城镇相应的行政管理权限小城镇经济是县域经济的重要组成部分 ,甚至可以这样说 ,没有小城镇经济就没有县域经济。1983年 ,费孝通在江苏省小城镇发展问题研究讨论会上 ,就从中国农村实际情况出发 ,提出了“小城镇 ,大问题”的精辟论断。胡耀邦读了费孝通的文章后 ,又进一步提出发展小城镇是个大政策。从大问题到大政策 ,说明发展小城镇对建设农村政治中心、经济中心、文化中心 ,改变农村经济社会面貌具有特殊的意义。1998年 ,党的十五届三中全会又把发展小城镇上升到“带动农村经济和社会发展的一个大战略 ”的高度。为了促进小城镇的健康发展 ,浙江省在实行“强县扩权”改革的基础上 ,又在全国率先推出“扩权强镇”的改革 ,力图把中心镇培育建设成为产业集聚区、体制机制创新区和社会主义新农村建设示范区。目前浙江省的经济总量有 1 /3是由小城镇创造的。浙江省素以块状经济著称 ,“一镇一品”、“一镇一业 ”是浙江经济的典型现象。诸如龙港镇的不锈钢业、织里镇的服装业、柳市镇的电器业、钱清镇的轻纺原料业等 ,都是名气很大的企业集群。2006年评出的全国千强镇 ,浙江占有 268个 ,总数名列全国第一。全省拥有 10万人以上的镇有 35个 ,拥有 20万人以上的镇有 4个。全省小城镇年均财政收入 6833万元 ,其中有 153个镇年财政收入超过 1亿元 , 32个镇年财政收入超过 3亿元 , 9个镇年财政收入超过 5亿元 ,最高的镇达到年财政收入 8. 8亿元。一些小城镇在建设规模、基础设施、城镇功能、镇容镇貌和综合经济实力、社会事业等方面都有了很大的飞跃 ,初具小城市的规模。全国第一座农民城———苍南县龙港镇 ,其中心城区的面积已达 16km2 ,集结了 28万人口 , 2006年实现生产总值 70. 3亿元 ,工业总产值达到161. 6亿元。但是 ,与城镇经济快速发展相比 ,这些镇的社会管理却仍然停留在农村小集镇层面。比如 ,现有的小城镇体制无法使环境保护、社会保障、集镇规划等与经济发展要求相适应。与此同时 ,由于乡镇没有独立财权 ,其税收大部分被上级 (县、市 )政府抽走 ,致使乡镇公共财政无法发挥应有的作用 ,基础设施建设、公共品供给严重滞后。2006年 ,浙江省绍兴县钱清镇上交税收近5亿元 ,而回到镇里的只有 0. 6亿元。2007年 ,浙江省嘉善县姚庄镇上交税收 2亿元 ,回到镇里的仅有 0. 15亿元。由此可见深化改革的必要性。党的十七届三中全会通过的《决定》指出 :“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限 ,促进大中小城市和小城镇协调发展 ,形成城镇化和新农村建设互促共进机制。”这是非常正确的。截至 2007年年底 ,浙江省共有乡镇 1227个 ,其中建制镇 752个。根据发展空间、区位条件、人口和产业基础等因素 ,浙江省筛选出 141个中心镇作为“扩权强镇 ”改革的试点 ,扩大这部分中心镇的权限 ,赋予其部分县级经济社会管理权限 ,涉及财政、规费、资金扶持、土地、户籍等十个方面的权限。同时 ,强化中心镇政府对农村科技、信息、就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等公共服务职能 ,理顺中心镇条块关系 ,垂直部门向中心镇派驻机构 ,探索中心镇行政执法监督改革。长期以来 ,我国行政执法权是以县一级为主体 ,乡镇层面几乎是一片空白。上述部分权力下放 ,与老百姓息息相关的环保、劳保、安监、城建等领域的权限 ,将会在这部分中心镇有所体现。目前浙江省已有一大批经济强镇甚至可以和一些县级市相匹敌。但这些镇的社会管理仍然需要上一级 (县级政府 )的批示。一旦启动“扩权强镇 ”改革 ,本来属于县一级的一些职能将被下放到镇一级。比如说审批权的下放 ,有利于提高办事效率 ,城镇规划权的下放 ,可以使城镇规划更加合理 ,再加上一部分财权的下放 ,有利于强化小城镇的基础设施建设 ,加大公共品供给力度 ,使城镇经济社会得到协调发展。[ 　参　考　文　献　 ][ 1 ] [ 2 ]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 [ Z]. 人民日报 , 2008 - 10 - 201[ 3 ]中共中央国务院关于 2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见 [ M ]. 北京 : 学习出版社 , 2009.[责任编辑 :付钦太 ]·52·

稳步推进扩权强县改革试点依法探索省直管县体制

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